当前农村信用社产权与管理体制改革的实证分析
当前农村信用社产权与管理体制改革的实证分析
摘 要：本文实证分析了当前农村信用社产权与管理体制改革的绩效，提出了基于产权的体制机制强化的改革校正对策：规范政府的作为区间，省联社在强化服务弱化管理中实现体制转轨，县联社在内部治理、监督、股权约束等机制方面加强规范。
关键词：农村信用社；改革绩效；农村金融；产权；管理体制
一、当前农村信用社产权与管理体制改革的实证分析
农村信用社新一轮改革的重点之一是产权问题，就是要按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，根据各地实际，选择不同的产权形式（如股份制、股份合作制、合作制等），期待通过改革，“把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农村和农业经济发展服务的社区性地方金融机构”，其目的在确保服务“三农”根本方向的前提下，建立决策、管理、监督相互制衡、激励和约束相互结合的经营机制。改革的绩效究竟如何？为此笔者在2006年7-8月间调查了山东省J市（重点是D县）农村信用社，以期实证分析。
（一）股金募集情况
2005年J市6家联社按照一级法人改革模式要求，积极开展增资扩股，规范股本设置，优化股权结构，至10月份全部实行了县级一级法人体制。D县联社在2005年6月28日前共募集股金20000万元。每股金额为人民币1元，每个自然人认购资格股最低限额为1000股，每个法人认购资格股最低限额为10000股。在20000万元股金中，18329万元为原农村信用社社员的折股认购，其余1671万元股金是在社区内的定向募集。详细情况是：
在20000万元总股本中，资格股7000万元，占比35%，投资股13000万元，占比65%；自然人股16000万元，占80%，法人股4000万元，占20%，单个法人企业最高持股总额占股金总额的2.51%。在自然人股金中：333个信用社内部职工社员持股3000万元，占总股本的15%，其中资格股50万元，投资股2950万元；10238个非内部职工自然人持股13000万元，占总股本金的65%，其中资格股6080万元，占46.77%；投资股6920万元，占53.23%，单个自然人社员最高持股额占股本金总额的1.75‰。
再看增资扩股之后股金结构的变化情况（见下表）。通过纵向比较可以看出：其一，职工股占比大幅度增加，从5.57%提高到15.0%，同时农民股额度虽然增加，但占比大幅下降，由94.43%降至65.0%，且增加的主要是投资股（2002年末的农民股份全部为资格股）。这必将进一步强化农村信用社的利益导向，在将职工与农村信用社构成利益共同体的同时，强化了内部人控制，弱化了为社员服务的动机。其二，法人股的比重有所提高，2002年末没有法人入股，2005年末法人股占比增加到20%，这既是农村中小企业寻求金融支持的策略，也是新的投资意向。其三，投资股占总股本的比例增至绝对多数（65%），在整个自然人股金组成中，资格股占43.56%，投资股占56.44%，仍然占据多数。这一方面是扩股的导向所致（如新招聘职工所纳股金均为投资股，不再增设资格股），另一方面也充分体现了股金的寻利倾向和股民的投资获利动机，这必然使农村信用社倾向于追逐利润最大化的商业化经营，同时也预示着：假定对农村信用社的股权进一步民有化，民间资金所有者完全有能力和意愿参与。
在本次股金募集之后，农村信用社的核心资本余额6318万元，核心资本充足率4.1%，资本充足率6.11%，相比较而言，资本实力和抗风险能力进一步增强。
（二）内部法人治理结构的重构情况
1. 社员代表的产生。社员代表由全体社员投票选举产生，资格股实行一人一票，自然人社员每增加1000股投资股增加一个投票权，法人股社员每增加10000股投资股增加一个投票权，投资股金额由社员自行决定。与股本结构相对应，为了最大限度地争取股金，在股权设置上充分体现了投资者的意愿。按每股1元算，16000万元股金按每个自然人入股的最低限额1000元计，共有16万投票权，10238个自然人，平均每个自然人15.63个投票权；按每个法人认股最低限额为10000元计，4000万元产生0.4万投票权，21个法人平均每个法人有190.48个投票权，法人投票权是自然人的12倍。最后推举产生了100名代表，其中职工社员代表15名，非职工自然人社员代表65名，法人社员代表20名，职工股、非职工自然人股和法人股的投票权的比例是1:4.3:1.3，这一比例与其股份金额的比例完全吻合，也就是说，投票权的分配完全按照股金数额确定。同时，我们可以计算出各类代表所能代言的范围：每名职工代表为22.2人代言，每名非职工代表代理了157.5名该类社员的利益，而21位法人社员却有20名法人代表，每名法人社员代表为1.05名法人社员代言，职工、非职工自然人和法人的投票代言权的比例是1：7.1:0.05。自然人股中职工股每一股份所代表的投票权是非职工自然人股的7.1倍，而法人股每一股份所代表的投票权是非职工自然人股的150倍。显然，民主管理的天平向职工自然人和法人，尤其向法人倾斜。这一方面强化了利益相关人监督、制约和参与管理的意识，同时也弱化了为小股东服务的倾向。
2. 理事会、监事会的组成及主任的任命。理事会、监事会成员均由社员代表大会选举产生，D县信用联社设理事会成员11名，其中职工理事3名，非职工自然人理事3名，法人理事3名，独立理事2名。尤其需要指出的是，本次改革设立了独立理事，使法人治理结构得到完善。监事会成员为7名，其中职工监事3名，非职工监事4名。
首先，作为法定代表人的理事长、主管经营的主任、履行监管职责的监事长虽经提名、理事会三分之二投票表决、报经银行业监督管理机构资格审查等一系列程序，其实质是省联社任命。所以，在农村信用社经营中，经营者的期望值既包含经济利益，也包括经济利益之外的价值实现形式。同时，实际运作过程中的理事长第一负责人的定位，使理事长、主任、监事长之间的制约绩效大打折扣。
其次，在决策层中，333名职工社员由3名理事代理，其中包括理事长、主任和1名普通员工理事；3名非职工自然人理事代表10238名社员的意愿参与决策；3名法人理事代表21家法人主体，2名独立理事则“尤其要关注存款人和农民等中小社员的利益”。由于信息不对称和较高的监督成本，非职工理事难以掌握农村信用社的经营状况，故在决策中发挥的作用有限，再加上搭便车行为的存在，更使他们没有意愿过多参与农村信用社的事务。大股东法人理事的增加可对农村信用社给予更多关注与监督，在其利益被侵犯时可能表现出强烈的逆向行为；独立理事能够超脱信用社而为存款人和中小社员的利益代言，然而独立理事大都是兼职的，难以有足够的精力调查农村信用社的经营服务状况及存款人和中小社员的意愿，何况信用社对独立理事并不全部披露信息，因此实际代言与监督的绩效并不高。7人监事中4位非职工监事也同样受制于信息不对称、监督的个人成本与收益不对称，难以实施过程监督。3名职工监事（包括监事长）是内部人。因此，目前农村信用社法人治理结构的重构对决策起到一定制约，但难以根本改变“内部人控制”的局面。
（三）管理体制及外部监管的变革
这次管理体制改革的要点，就是将农村信用社的管理责任交由省级政府负责，银监会依法监管。山东省成立了农村信用社省级联社，除青岛、潍坊原已建立地市级的联社外，其他地级市成立了省联社的派出机构。监管责任由人民银行交由银行监管部门负责。实现了管理体制的过渡和转移。
二、产权与管理体制改革绩效的简要分析
（一）产权重置强化了农村信用社的内部控制力
其一，增资扩股只注重了增量的民有化，没有触及存量，导致产权公共领域扩大，强化了“内部人控制”。为确保股金的民有性质，体现股权关系而不是债权关系，中国银监会专门印发了23号文：《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》，明确规定：不得有存款化股金、贷款化股金、财政资金、非货币形式股金、相互换股等违规形式入股，确保股金真实合规。而地方政府对农村信用社的支持是捐赠，中央政府的资金支持是对农村信用社长期执行国家农业发展政策的补偿，体现的是中央政府向农村信用社清偿债权的关系。全部民有，产权清晰。但是，农村信用社按照合作制发展几十年的公共积累（实质是集体产权）如何界定？在这次改革中没有涉及。如果不将所有资产全部清理并加以界定，就不能说目前农村信用社的产权完全民有，也就不能说当前的信用社是“民有资本官营化”（穆争社，2006）。这也可以解释众多自然人与法人参股之后仍然不太关心农村信用社的经营状况，参与意识不强烈的现象。
其二，股权结构调整中使内部控制力增强。股权结构调整实质是股东结构的调整。出资人性质不同，其所享有的权利和义务不同，对企业的关注度和影响也会不同。非职工自然人股、法人股大致代表外部控制力，职工股则代表内部控制力。内部股东与外部股东的获利动机是不同的，前者主要通过控制企业获得报酬，后者主要享受红利和金融服务（青木昌彦，钱颖一，2003）。在D县联社20000万元股金中，18329万元是规范的老股金，1671万元是在社区内增资扩股，全部股本中，职工自然人股占15%，非职工自然人股占65%，法人股占20%，与2002年末的94.43%相比，外股占比（85%）下降，内股占比则由5.57%上升至15%。
（二）完备法人治理结构下的制衡缺失
法人治理结构体现的是利益的相互制衡，源于委托—代理关系的存在。因为委托人与代理人的目标函数不一致，并且由于信息的不对称以及信息的获得、对代理人行为的监督要花费成本，这就需要一种能够降低成本并有效约束代理人的机制，这就是法人治理。法人治理“本质上是如何满足委托人和代理人参与约束与激励兼容的契约制度，其核心内容是如何在契约当事人之间配置企业所有权，从而实现公司治理的制度效率；企业所有权配置的原则是公司剩余索取权与控制权相对应，即风险制造者与风险承担者具有一致性”（罗必良，2005）， 有效克服经营者过度的控制权收益，即内部人控制问题。
目前农村信用社存在三层委托—代理关系，即股东所有权与公司所有权分离形成的股东代表大会与理事会之间的委托—代理关系，理事会与经营层的委托—代理关系，股东大会对监事会监督工作的委托—代理关系。在本次改革中，按照委托—代理的权限对“三会”进行了重构，从形式上看是完备的。但是，法人治理结构的绩效不明显。一是社员（股东）代表的表决权、罢免权、决议权得不到有效的行使和保障。二是由于缺乏有效的制约机制，经营层的约束力得不到加强，监事会不能行使有效的监督职能，监事长实际演变成为直接参与管理的“副主任或副行长”。三是社员（股东）参政能力不足。
关键是委托人选择代理人的权利，只有确保这一权利，才能使代理人按照委托人的意愿行事。然而，省政府对省联社的理事长等班子成员的任命及省联社对县联社高管人员的任命，打破了股东与经营者的利益链和传导机制，使经营管理者的期望值发生偏差，缺少了股东的激励与约束，形成农村信用社高级管理人员只对政府负责，不对股东负责，难以保护股东利益。
（三）背离产权的逆向管理体制
省级联社是省级政府实施对辖内农村信用社管理、指导、协调和服务的行业管理部门。其产权制度设计应是合作制——由辖内农村信用社自愿入股组成、实行民主管理、具有独立企业法人资格的地方性金融机构。因此，省级联社的职能就是为入股联社服务，做一些单个农村信用社做不了或规模不经济的事情。目前省联社在费用和成本分担上确实体现了合作制。而管理却逆向化：行政管理取代行业管理，致使省联社的股东——县联社成为实际被控制的基层机构。我们不否认政府干预有其合理性的一面，它与信用社管理责任的地方化、与县联社目前的管理水平相适应：一是省政府与省联社对农村信用社管理水平较弱。二是由于股权分散，股东素质不高，县联社难以借助股权实现自我管理，弱化“内部人控制”。采取行政命令方式易于防范风险的生成，但却背离了改革的初衷。这一方面是基于机构观的过渡性制度安排的不足——省级联社是三重职能的混合体：代表省级政府管理信用社的平台、管理服务型的金融机构、各级联社的合作经济组织，导致职能重叠。另一方面也是改革的路径依赖所致。并且这种逆向管理行为有继续强化之势。其实质根源仍然在于产权的集体性，股权只是新募，原农村信用社的积累部分仍然是集体产权。不同利益集团的博弈中强势集团仍占主导，弱势集团维护产权的成本高昂，被迫让渡部分产权，这就造成部分公共产权区域，强化了内部人控制。
三、改革中的校正：基于产权的体制、机制强化
（一）规范政府的作为区间
随着民有产权的逐步增大，农村信用社的市场经济主体身份完整化，政府应明确权利边界，逐步淡出，减少干预。但作为博弈利得一方的地方政府，除在改革中提供的资金支持、税费减免与帮助清收不良贷款外，作为“公共人”，应在以下方面承担一定责任：
其一，为委托的政府或政策性业务支付代理成本。农村信用社作为一个独立的市场经济主体，应是“理性人”，其服务要有经济收益，至少能弥补业务成本；当其服务收益不能覆盖成本时，得由公共利益的委托方——政府给予补偿。其二，弥补市场失灵，使农业外部效益内部化。农业是一个弱质产业，三农的弱质、弱势、落后决定了农村金融服务的成本高而收益低，但农业又是一个社会、生态效益大而经济效益小的行业，是所有其他行业发展及人们赖以生存的基础，这就需要社会生态效益受益者的代言人——政府补偿成本，使社会效益内部化。其三，有责任分担农村信用社服务“三农”风险，特别是建立政府支持的信贷担保公司和农业保险公司。其四，提供市场交易的公共物品，创造公平交易环境，降低交易成本。如法律法规的完善和法治环境的创造、信用工程建设等。
（二）省联社：在强化服务弱化管理中的体制转轨
省联社应从“三重职能的混合体”向规范的合作制经济组织过渡。明确其股东是各个县联社，其运转的成本和费用由县级联社承担，资本金也是县联社的“联合”，所以，应当强化服务意识，满足县级联社业务发展的规模经济需要，如扩大支付系统和计算机网络，依法建章立制，搞好人员培训，提供业务指导和信息咨询，代理资金清算和结算业务，再贷款支持和风险分担等。逐步弱化行业管理意识和行政管理职能，尊重基层法人机构独立市场地位，运用市场与经济的手段实施管理，尤其要尊重股东对代理人的选择委托权，对县联社理事长、主任、监事长等的选择权，县联社及其他股东对省联社理事长、主任、监事长等管理层的委托权。这可能与现行的干部任免制产生冲突，所以有必要探讨与现行体制相容的制度设计。可行的方案是省联社的企业化，也即向合作制或股份合作制银行转变，核心是使其真正成为一个从事经营业务同时能够自我发展的市场经济主体。关键在于股权的构成：产权由下而上，各县级联社是省级联社的股东；服务由上而下，县级联社是省联社的服务对象。
（三）县联社：重在机制规范
第一，内部治理机制的实质化。目前“三会一层”比较完备，但形式多于内容，要实现从“形似”到“神似”的转变，改变农信社的理事会、监事会、经营班子“三合一”，决策权、经营权仍然高度统一的现状，关键是基于委托—代理关系的权能的维护和界定。在外部股东约束力不强的情况下，尤其要强化公司法人（理事长）对经营者的约束和制约，但更要还经营权于经营层。第二，提高监督机制的绩效。重在过程监督，监事会要围绕制度规范、资产质量、财务管理、业务操作流程、新业务拓展的真实性、合法性和风险性等工作重心，以组织专项审计、检查、调查、跟踪检查等为手段，在参与决策和支持经营管理活动中发挥监督职能，提高监督效能。第三，强化股权约束机制。改变股金与借款相联系的做法，使股权真正起到制约和监督作用。一是维护股东的民主权利，特别是大股东的参与权和知情权，通过组织化等手段改善小股东的维权状况，并通过农村信用社股权的流转强化对经营绩效的监督。二是出清集体产权的积累资产，并将其人格化，实现集体产权的完全退出。
参考文献：
谢平等：《农村信用社改革绩效评价》，《金融研究》2006年第1期。
穆争社：《农村信用社改革政策设计理念》，中国金融出版社2006年版。
罗必良：《新制度经济学》，山西经济出版社2005年版。
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