经常项目真实性审核与贸易便利化
经常项目真实性审核与贸易便利化
一、经常项目真实性审核的内容和特征
（一）经常项目真实性审核的主要内容
真实性审核作为经常项目外汇管理的主要内容，包括了所有经常项目收入（结汇）、支出（售汇）和划转（境内）、贸易项下收、付汇核销、外汇账户开立及收支等管理内容，不仅涉及居民和非居民，对公单位和个人，而且涉及特殊经济区域（保税区、出口加工区等），承担了维持经常项目交易的正常秩序，监测跨境资金流动的规模、特点和趋势，打击利用经常项目可兑换渠道进行的违法行为，保证资本项目管理有效性的重要任务。
1.对贸易项下外汇收支实行进出口收付汇核销管理，以货物流和资金流的一致性作为真实性审核的原则。通过审核出口货物报关单和有效凭证，验证其交易背景的真实一致性，并为税务部门的出口退税提供依据；通过进口货物报关单和有效凭证审核进口到货情况，验证其交易背景的真实一致性。
2.对非贸易项下的对公单位服务贸易外汇收入没有限制，仅要求及时调回境内；服务贸易外汇支出实行分类管理，除法规不明确的且超过一定金额的项目由外汇局进行真实性审核外，提供与所属项目相对应的有关单据就可以直接到银行办理售付汇手续。
3.对个人外汇收支主要实行限额管理。个人外汇收入的提取或结汇，按照居民审核外汇来源、非居民审核外汇用途的原则实行限额管理，限额以内由银行直接办理，限额以上由外汇局进行真实性审核后到银行办理；个人因私用汇不施加限制，只要能够提供与支付手段相对应的有效单证，证实其交易的真实一致性，就可以按照不同的权限管理要求，办理购汇支付或从其外汇账户中对外支付。
4.对保税区、出口加工区等“境内关外”特殊经济区域实行区别政策，贸易项下对区内企业的外汇收支实行不核销政策，货物进出“二线”而引起的外汇收支由区外企业向外汇局办理进出口收付汇核销手续，体现了对保税区与境内非保税区之间的“二线”区域严格管制，对保税区与境外之间的“一线”区域相对放开的原则。
（二）经常项目真实性审核的主要特点
1.实行货物流与资金流一一对应、交易主体与收、付汇主体一一对应的管理模式。利用出口收汇、进口付汇核销管理制度对境内外进出口交易项下的货物流和资金流的流向、数额等进行一一对应和匹配，达到监督及时足额收汇、到货的管理目的。这一管理模式近年来正在逐步向批量、总量对应管理模式过渡。
2、采取依托海关、税务等上游管理部门核实交易真实性的管理原则。贸易项下的进出口交易行为以海关的进、出口货物报关单作为交易背景真实性审核的最主要依据，而在服务贸易项下则主要以税务部门完税凭证作为真实性审核的关键性依据。
3.以外汇指定银行现场审核、外汇局事后监管作为真实性审核的管理手段。除“限额以上”的经常项目交易外，绝大部分经常项目收支通过银行按照外汇管理的各项政策规定进行柜面审核后办理，外汇局则通过各类业务管理信息系统进行非现场数据采集、办理核销，同时不定期对外汇指定银行进行现场合规性检查。
4.以计算机业务管理信息系统作为真实性审核的管理平台。运用计算机网络通信技术，通过国际收支统计申报系统、出口收汇、进口付汇核销管理系统完成对经常项目外汇收支数据的采集和进出口收付汇的事后跟踪核销工作，通过海关的中国电子口岸系统完成进出口报关单的真伪鉴别和数据采集等操作。
二、经常项目外汇管理面临贸易便利化进程的挑战
（一）贸易便利化的意义、作用和要求
贸易便利化旨在为国际贸易活动创造一种协调、透明和可预见的环境。它以国际公认的标准和惯例为基础，通过各种手续和程序的简化或取消、基础设施和设备的标准化，削减国际贸易活动中的交易成本，降低交易的复杂性，改善一国的贸易环境，同时使政府的管制措施更为有效。
贸易便利化已成为WTO多哈回合谈判的议题之一，贸易便利化对经济增长的促进作用也已被世界各国包括发展中国家普遍接受。据APEC统计，贸易便利化将使贸易实际收入增长5%，实际可给GDP带来026%的增长。
我国已开始进入后WTO时代，随着关税壁垒的不断降低，简化贸易手续、推进贸易便利化变得日益重要起来，因此，消除繁琐手续带来的人力、时间、资金消耗，减少名目繁多、形式各异的文件证明带来的不必要的延误，通过电子数据交换等“大通关”手段打破因信息垄断造成的壁垒，节约政府管理成本和企业经营成本，为进出口企业及其他贸易中介公司创造更多公平竞争的机会，这对我们改善投资环境，充分利用国内外“两个市场”、“两种资源”，进一步提高我国的国际贸易竞争力有着重要意义。
有关贸易便利化的措施内容不仅涉及海关、检验检疫等“货物流”管理部门，而且也对相应“资金流”的外汇管理部门提出了更高的要求，主要体现在以下三个方面：
一是建立可预见、透明的政策标准，使各种程序和手续更简便、更透明、更公平，最大限度地减少进出口企业办事的盲目性，降低守法成本。
二是建立高效的管理流程，提高事务处理效率，减少进出口企业的人力消耗，缩短等待时间，帮助进出口企业提高资金周转速度。
三是建立便捷的信息共享机制，实现各种管理信息的标准化和统一化，减少或取消纸质凭证的制作、传递，适应EDI等电子商务发展要求，采用计算机信息技术进行有效的交流、协调，加快各种信息的传送、响应速度。
（二）推进贸易便利化是经常项目真实性审核改革的方向
实行经常项目下的真实性审核是目前我国经常项目可兑换、资本项目部分可兑换这一特定历史时期的一种“过渡性安排”。它一方面要求切实恪守可兑换的承诺，对经常项目下的外汇收支不再实行管制，为对外贸易和交往的扩大提供便利，达到服务经济的目的；另一方面要求在实现人民币完全可兑换前，维持经常项目交易资金流动的正常秩序，保证资本项目管理的有效性，达到有效管理的目的。
1、真实性审核是贸易便利化的基础。真实性审核是经常项目外汇管理的核心内容，也是世界各国普遍采取的经济交易管理原则。在当前外汇资金流入压力增大、交易方式日趋灵活的情况下，通过真实性审核，不仅能够监测经常项目外汇资金流动的规模、特点和趋势，而且可以遏制性质不明的外汇资金通过经常项目渠道进出境。因此，在资本项目尚未完全可兑换的背景下，实行贸易便利化必须以真实性审核为前提，脱离真实性审核基础的贸易便利化将使当前处于向人民币完全可兑换过渡阶段的外汇管理正常秩序无法得到保证，冲击国际收支平衡和人民币汇率的稳定。
2、贸易便利化是真实性审核的改革目标。在经常项目可兑换框架内推进贸易便利化，既是履行我国加入WTO所作承诺的必然要求，也是我国对外贸易和交往规模迅速扩大的客观要求。经常项目外汇管理涉及面广，既有居民又有非居民；管理业务量大，既有进出口贸易，又有其他非贸易。真实性审核在发挥其管理作用的同时，必须按照贸易便利化的要求，对真实性审核的内容、形式和手段进行制度创新，形成高效、便捷的管理模式，为对外贸易和交往发展提高优良的服务。
贸易便利化并不排斥政府进行有效的管理，高效率的管理不仅有利于降低经营者的交易成本，也有利于管理者减少管理成本的支出。在防止管理失控的同时，最大限度提供贸易便利化各项服务措施，实现管理者与经营者的“双赢”是新形势下经常项目管理工作面临的一个重要课题。
（三）当前真实性审核存在的主要问题
是2002年以来，我国的国际收支形势发生了重大变化，外汇资金流入规模不断扩大，人民币汇率升值的压力增大，外汇储备大幅上升，出现了外汇资源相对过剩的局面。以往我们在外汇稀缺时期形成、发展起来的经常项目外汇管理传统模式不仅在真实性审核的指导思想、政策措施方面有待于进一步调整和充实，而且需要充分考虑贸易便利化进程的客观要求，在管理方式、手段上进行改进，满足日益扩大的对外贸易和交往的需要。
1、“一一对应、逐笔审核”的管理模式无法适应贸易规模日益扩大、交易主体不断增加和交易方式日趋复杂的形势发展。
一是随着近年来我国的进出口规模迅速扩大，特别是随着新的外贸法的实施，放开了个人对外贸易经营的限制，交易主体成倍增加，货物流与资金流“一一对应、逐笔审核”的管理模式已难以达到理想的管理效果，也不能满足进出口企业的交易需求。尽管近年来进出口收付汇核销政策作了多次调整，但是，无论是批次核销，还是总量核销，仍建立在对每一户进出口企业的每一笔收付汇进行“一一对应、逐笔审核”基础上，导致手续繁多、效率低下，不仅耗费了大量的管理成本，而且增大了进出口企业的经营成本。
二是随着经济全球化的不断发展，产生了许多现行法规未涉及的复杂多样的交易方式，无法达到交易主体和收付汇主体“一一对应”的管理要求。在出口项下出现了境外付汇方与境外进口方不一致或境内出口方与境内收汇方不一致的现象，进口项下出现了境外收汇方与境外发货方不一致或境内进口方与境内付汇方不一致的现象。此类符合国际惯例的贸易方式往往在管理政策上无法得到认可，使得真实性审核工作陷于被动。
2、现行真实性审核的政策规定不能适应现代物流业的变化、发展。
目前，对贸易项下交易真实性审核是以与货物流、资金流相关的有效单证作为审核依据的，非贸易项下交易的真实性审核则在很大程度上依赖于上游行业主管部门的批准件进行管理。近年来一方面随着以保税区为代表的特殊经济区域的出现、跨国公司全球化战略的实施和国内传统运输仓储企业向第三方物流企业的转变，进出口企业通过保税区呑吐货物、跨国公司境内外母子公司关联交易等情况不断出现，虽然此类交易行为确有真实的贸易背景，但在审核的关键凭证——进出口货物报关单与商业单据之间存在不一致性，由此引发了贸易物流与现行真实性审核政策规定的直接冲突。 另一方面随着我国行政体制改革的不断深入，各上游行业主管部门的原审批职能弱化或取消，实行了市场化运作，由此造成了在非贸易收支审核中可供判断交易真实性的有效凭证越来越少，建立在纸质单证基础上的真实性审核机制的适用性逐渐降低，使管理者和被管理者均感到无所适从。此外，对电子商务项下的交易活动目前尚没有真实性审核的政策依据和手段。
3、真实性审核的技术手段不能满足贸易便利化的需要。
目前真实性审核所依托的业务管理信息系统存在明显差距。一是各系统独立性强，相互依赖度低，缺乏数据之间的整合，主要满足于各类业务柜面的微观操作管理，而综合性的分析、监测和预警功能相对薄弱，缺少全局性的管理效果；二是目前除了正在试点的出口收汇网上核销报审系统外，缺乏更多的面向进出口企业和个人的网络服务平台，制约了更多贸易便利化措施的出台；三是与相关的上游管理部门的信息共享进展缓慢，除了与海关在出口报关信息实现了批量交换外，进口报关信息交换等方面仍有待协调，而与其他部门特别是与非贸易收支管理有关的上游行业主管部门的信息共享则基本没有进展，这不利于审核凭证可信度的提高，也增加了减少真实性审核纸质凭证的难度。
三、进一步推进以贸易便利化为主要内容的真实性审核制度改革
我们认为，经常项目改革既要保证真实性审核的严密性，又要满足贸易便利化的要求，关键在于适应市场经济改革的不断深化而带来的外汇管理面临的金融环境的变化，实现管理理念、管理手段和管理方式的“三转变”，不断深化改革，准确寻找管理定位，在此基础上最大限度地放宽政策限制，简化管理程序，切实推进贸易便利化。
（一）转变管理理念，适应外汇管理面临的金融环境发展的变化
1、外汇管理应尽快从重流出轻流入转向流出流入均衡管理。为此，要抓紧修订《中华人民共和国外汇管理条例》、《结汇、售汇及付汇管理规定》等法规和各类具体规定。
2、改变程序性重复的审查模式，推行关键要素审核模式，并逐步从事前管理向事后管理转变，弱化直至取消事前管理，加强事后的统计、监测和监督检查，满足企业和个人的经常项目外汇需求。
3、改变按交易行为逐一审核的管理理念，推行按交易主体分类管理。在遵循流入流出均衡管理和贸易便利化的前提下，逐步试行按交易主体信用等级分类管理的办法，实现对资金流的持续监管。
（二）建立全口径的经常项目外汇交易信息系统
具体思路是：改变目前允许不经外汇账户进行外汇收支的做法，规定所有对公的外汇收入资金必须先行贷记进入外汇账户，结汇时再转出；购汇对外支付时，售汇资金也必须进入外汇账户后再进行支付。另外，改变目前银行在账户系统上记录外汇收支信息时不全面的情况，规定要将所有要求填写的收支交易项目填写完整，使外汇账户信息系统全面地反映一个交易主体的所有经常项目外汇收支情况，同时完善和进一步增强外汇账户管理信息系统的查询监测功能，实现按区域、交易类别、结算方式、交易附言、交易编码、统计时限、交易金额等检索要项，对跨境收支、境内交易和结售汇资金的多维交叉查询、统计分析和实时监测。
在建立比较完整的对公经常项目外汇收支信息系统的基础上，可以进一步整合和完善外汇账户系统，包括：一是将个人外汇收支交易信息逐步纳入该系统，建立主要以身份证号码或护照号码为识别码的个人基本信息，将所有个人外汇收支纳入外汇账户系统，实现对个人外汇收支和结售汇的逐笔监测，使外汇账户信息系统真正成为完整反映经常项目外汇收支情况的信息数据系统，同时，以身份证明号码为识别码，也有利于解决目前无法有效区分居民和非居民外汇收支的问题。二是有效整合各种系统，建立起各系统间有效的联系机制。通过开发接口程序，对经常项目外汇收支数据进行统一采集管理，通过剥离外汇账户系统中的数据，用于国际收支申报、大额可疑外汇资金的报备和银行结售汇数据统计等，从而既使外汇指定银行摆脱了不同系统多次申报的麻烦，又大大提高了统计数据的准确性和可靠性。
（三）建立相关部门信息资源共享机制
1、加快信息资源共享与促进贸易便利化。促进贸易便利化在很大程度上也就是简化对诸如此类的上游管理部门提供的证明材料的审核。由此，进一步开发网上政务系统，加快与政府相关部门的信息资源共享，利用网络实现对经常项目真实性审核所需要的上游管理部门的证明材料的审核，是从根本上简化手续，促进贸易便利化的必经之路。
2、建立相关管理部门的信息共享机制。一是加快电子口岸建设。利用现代信息技术将海关总署、外经贸部等12个部委管理的信息流、资金流和货物流的电子底账集中存放在公共数据中心，在统一、安全、高效的计算机物理平台上实现数据共享和数据交换，从根本上简化进出口核销手续，促进贸易便利化。二是实现与税务部门的信息共享机制。可以通过税务部门对不予征税的各种情况提供的规范性条款，直接将判断为免税的收付汇项目传送给税务部门，等待税务部门的实时确认后予以办理收付汇手续，从而减少管理环节，简化收付汇手续。三是建立与其他相关部门的信息共享机制。包括建立与外经贸部门对于对外经营备案、技术进口合同登记、对外承包经营权等信息的共享、建立与港务部门对于进出港海运信息的共享、建立与商标主管部门对于商标转让许可信息的共享、建立与知识产权局对于专利转让许可信息的共享、建立与公安部门对于个人护照信息的共享、建立与旅游管理部门对于出入境旅游数据的共享等等，最大限度地整合各部门的资源，建立各部门之间的信息交互平台，既减少管理环节和管理成本，又形成强大的监管合力。
（四）促进外汇管理从直接管理向间接管理的转变
1、改革核销制度，进一步简化核销手续。一是实现逐笔核销向总量核销的转变，以适应现代物流业发展、国际贸易运作方式多样化的需要。建立“进出口收付汇核查系统”，分别采集电子口岸和国际收支申报系统的进出口报关数据和银行收付汇数据，外汇局定期对各企业一定期间的收付汇和进出口金额进行总量匹配核销，实现监管模式向交易主体总量核销的转变。二是建立进出口收付汇非现场监测体系。通过外汇收支异常变动风险评价指标体系和规范的异常情况报告制度，提高数据处理和综合分析能力，对发现的大额和异常的交易信息进行延伸检查，并将企业的守法情况与信用等级有机结合起来，通过增加未来交易活动成本的方法对违规行为进行惩处，使核销管理工作重点真正转移到对违规资金流动的监测以及调研分析上。三是实行一户式管理。以企业代码作为企业的身份识别标志，打破进出口管理相互隔离的局面，对企业的进出口收支实施统一管理，对核销率、未核销金额等监管标准进行统一考核，对于发现有不正常外汇收支的企业，对其进出口收付汇统一进行限制，改变目前进出口与外汇收支之间单向监管的局面，实现进出口核销之间的数据共享，达到对主体进行进出口核销联动监管的目的。
2、推行意愿结售汇制，取消账户事前核准管理。
随着利率和汇率形成机制的不断完善，外汇储备急剧增长，账户限额管理的作用越来越弱化，我们认为，应抓住这次改革契机，推行经常项下经济主体意愿结售汇制，取消账户限额和结汇期限管理，调整目前账户事前审批的管理模式，改事前审批为事后监管，由银行直接为企业办理相关基本信息和账户登记手续，并及时传送至外汇局数据中心，外汇局对其进行合规性、准确性的事后监管。实现企业意愿结售汇，有利于企业灵活运用资金和调整资产组合，最大限度地降低结售汇成本，增强企业规避风险的能力。
3、取消限额管理，实现对主体直接监管向银行间接监管的转变。
建议取消限额管理，除法规中没有明确规定的特殊项目仍需按权限审批外，其余可全部下发到银行进行真实性审核，以便利真实贸易活动的开展，并通过采取诚信申报的作法，使大额交易活动能直接明了地突现出来，便于通过大额可疑报告来获取真实的交易情况，对大额异常外汇收支进行重点监管。
在放开限额管理的过程中，应充分发挥外汇指定银行在外汇政策传导和管理中的作用，强化由外汇局监管银行、银行监督企业和个人的外汇指定银行“代位监管”模式，将对外汇指定银行的监督检查作为中心工作，强化经常项目外汇管理深度。
参考文献：
吴晓灵.中国外汇管理.中国金融出版社,2001
朱永强等.WTO框架下贸易便利化问题探析.华东经济管理.2003；6
孟夏.APEC贸易便利化的进程与特点.亚太经济2004；2
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