农村合作金融功能异化的制度分析
农村合作金融功能异化的制度分析
农村信用合作社(以下简称农村信用社)作为我国农村金融领域中的唯一的、正式的合 作金融机构，自从产生后便随着中国的经济体制与金融体制的变革而屡经周折和变迁。 在整个变迁过程中，农村信用社服务功能的变异，是引起众多学者激烈讨论的焦点之一 。本文的中心论题是：金融(对经济增长促进的)功能，从根本上讲，取决于金融产权的 有效安排。国家在金融产权安排过程中，具有必不可缺的作用，但是国家的不恰当的介 入往往造成产权的残缺或失落，从而导致金融产权安排的功能异化。建国后，40多年来 的中国农村信用社的变迁轨迹表明：国家对农村信用社产权的“姿意”破坏，使得农村 信用社的功能发生异化。
一、前人的研究
(一)产权制度的重要性
自科斯和阿尔钦、德姆塞茨、巴泽尔和张五常等新制度经济学家的开创性工作以来， 人们逐渐意识到，所有权的安排对于经济资源的配置，已经显得越来越重要了。科斯认为，在现实的经济世界里，既然存在着交易费用不为零和信息非对称，那么产权制 度就会对经济基础行为和经济效率发生作用。德姆塞茨进一步指出，如果使经济效 率的潜力发挥出来，产权结构的某些变化是必要的。据此，有效率的产权安排会对经济 活动产生重要影响。
(二)国家与经济组织(产权)的关系
在现实的生产和交易的活动中，由于经济主体的多样性、复杂性，产权规则不可能完 全依赖于私人承诺来实现，因此，国家的有效保护就显得必不可少了，即具有“排 他性收益”的产权有效履行需要国家强制性的实施。然而国家对产权提供的保护，并不 是免费的，要为保护所有权所能花费的资源最终来自产权的“负赋”。因而自所有 权一开始确立起来，就注定了与国家发生联系。
这样，一方面，国家为产权提供保护，另一方面，产权通过其“负赋”而向国家支付 服务租金，以此为产权所有者形成确定的、合理的预期。自然而然，在产权与国家之间 形成一个“公平交易”，即有效的产权安排就可以在一个经济系统内稳定存在，并以此 有效地促进经济增长。然而。根据诺思的研究，在人类经济发展史中，无效率的产 权是一种常态。据此，诺思提出了一个关于国家的分析模型，以分析国家在制度安排和 推动经济增长的关键作用。在那里，国家是被看作具有使统治者租金(效用)最大化的方 式和工具，同时也愿意在此前提下降低交易费用以使税收增加。但是，上述的两个目的 ，并不总是完全一致的，即存在着这样的矛盾事实：有效率的产权会提高统治者的财政收入，但由于交易费用(监督、检测和课征赋税)可能减少统治者的税收，同时有效率的产权也可能危及统治者的政治基础；另一方面，一个国家所面临的竞争约束，又使统治者必须不能触犯有势力的选民，所以统治者会同意一个有利于这些集团的产权结构而无视对其效率所造成的影响。因而，常常出现国家及其代理人不能抵御短期租金增加的诱惑，使得无效率产权存在，从历史上看，就表现为无效率产权的长期存在。
另外，国家及其代理人往往出于其它方面的考虑，对所拥有的资源的使用不一定与私 人所有者遵循的利润最大化原则相同。即国家或其代理人往往从自身效用出发，而忽视 私人所有者的交易原则，进而造成私人所有权残缺。因此德姆塞茨指出：“所有权 残缺”之所以如此，是因为控制废除私有权利束的职位已被安排给了国家，或已由国家 来承担。很显然，所有权残缺是国家侵权的一种结果。
(三)假设
产权和制度经济学家们所阐述的“排他性收益”的产权安排对经济行为和经济效率产 生重要的作用。而被视为在暴力方面具有比较优势的组织(即国家)一旦介入产权的履行 与实施，则必然带来强制性的特点，从而能有效地保护产权规则的实现；但是，国家在 介入产权实现的过程中，又由于其具有自身特殊的效用偏好，借用于暴力潜能的工具， 可以无视有效率产权的存在，或对有效率产权的侵害。因而，本文提出一个假设：农村 合作金融组织(农村信用社)功能的正常实现，取决于农村合作金融产权制度的有效安排 。国家在农村合作金融产权制度构建的过程中，具有举足轻重的作用。但是国家或其代 理人往往更注重短期租金的增加，往往凭借其暴力潜能的工具，随意对有效的农村合作 金融产权进行侵害，致使农村信用社产权的残缺或失落，所引起的最终结果是农村合作 金融功能异化。
二、农村合作金融功能异化的表征
一般来讲，合作金融是在合作经济基础上发展起来的，是以金融资产参与合作并为合 作组织成员提供金融服务的经济金融形式。国内外经验表明，参与合作金融的成员大多 数是金融活动中的弱势者，即他们无法较好地获得商业性金融服务，但又有融通资金的 需求。这样，这些金融弱势者就联合起来组建互助性质的合作金融组织，并且以简便的 手续和较低的利率，向社员提供金融服务，以解决金融弱势者的个人融资困境。具体到 我国的农村信用社，(注：《农村信用合作社管理规定》如此定义：“是指经中国人民 银行批准设立，有社员入股，实行社员民主管理，主要为社员(农民)提供金融服务的农 村合作金融机构”。)正是以上述目的应运而生的，以通过组建农村信用社来实现小农 经济的低成本合作互助，然而，在实际的运作过程中，有相当数量的信用社的服务功能 异化，没有真正体现社员(小农)的低成本互助原则，更多的是倾向于以利润最大化为目 的的商业性金融组织。
(一)非互助性倾向
作为一种特殊的金融形式，合作金融首先体现的是以互助为目标，为组织成员提供金 融服务为目的。农村信用社作为我国农村领域唯一的、正式的合作金融机构，在提供服 务上，应毫不例外地要体现互助合作的性质，即首先为社区组织成员提供服务。而实际 情况是，社员从农村信用社得到的贷款比重不仅低，而且处于不断下降的趋势。根据何 梦笔和陈吉元对广东、浙江、湖北、山西和陕西5省的256户社员的调查结果表明： 有贷款需求的社员达72%以上，其中，从农村信用社得到贷款的仅有10%，86%以上的贷 款需求是通过民间金融机构得到解决。同样，温铁军对中国15省的24个地区的个案 研究亦证实：1995—1999年农村社员从农村信用社的贷款比重呈下降趋势，且70%以上 社员的贷款需求是通过民间金融的方式得以解决。可见，农村信用社的互助合作的性质 没有得到真正体现。
从设置形式上看，农村信用社是按照行政区划来设置的，(注：在1953—1956年的“合 作升级”阶段，农村信用社设置形式一律建立高级社，并且排除一切低层次的合作经济 组织。)一个乡设置一个信用社，并且随行政区划变动而变动。合作金融组织形同行政 机构，“官办”色彩浓厚。这种设置一方面脱离农民；另一方面，更为严重的是，忽视 互助合作的客观基础——社区经济条件的相似性，地理分布的集中性，工作关系上的密 切性甚至宗教信仰的共同性带来的较低的信息成本等。最终，社员之间的低成本互助演 化为“高成本非互助”。
另外，社员出资入股组建起来的互助合作金融组织，本应该通过“三会”来决定信用 社的内部运作管理，但是长期以来由国家银行领导和管理(李剑阁，2000)。不仅如 此，信用社与社员之间的贷款程序与标准基本参照农业银行的程序和标准来决定(尤其 是1996年农业银行与信用社“脱离”后，此种现象更为突出)，较低的交易成本在组织 成员和合作金融组织之间没有得到体现。因而，此时的农村信用社既类同于商业性金融 ，而并非是农民自己的互助性合作金融组织，又类似于政府部门的某类附属机构。
因此，民办的农村信用合作社演变成具有“官办”性质的金融组织，已经失去低成本 互助合作的性质。
(二)金融服务非农化倾向
解放初期，为了使农民以较低成本获取农业生产所需资金，在国家的积极倡议下，部 分地区开始试点，建立起具有互助性质的农村信用合作社，并且在一定程度取得良好的 效果，达到了互助合作目的。然而，随着国家对金融资源控制的深入，农村信用合作社 也不可避免地被国家纳入计划管理体系中，越来越偏离为农村、为农民提供金融服务的 道路。
从“一五”时期开始，农村信用社农户存贷活动中的存差较小，年平均仅为26.86%， 随着经济发展，这种存差比例呈现增长的趋势，到了“四五”时期存差占存款余额的比 例已超过50%以上，“五五”、“六五”期间已超过70%以上，“七五”期间有所下降， 但在“八五”、“九五”时期又开始反弹，达到75%以上(见表1)。
附图
农户存差余额越来越大，这并非意味着农村信用社资金富裕，也不能说明农户不需要 资金，而是农村信用社资金的非农化结果。通过农村信用社将大量的农村资金转离 农村，为城市工业化和乡村城镇化创造了大量的资金来源。在改革开放以前，农村信用 社只是通过动员农村储蓄来提供城市工业化建设的资金；而改革开放后，农村除了动员 农户储蓄以提供城市工业化建设，另外还要承担为乡村城镇化建设提供资金的重任。因 而在“六五”、“七五”、“八五”、“九五”时期，农村信用社存贷差存款余额比例 大大超过改革开放以前的比例。
三、农村信用社功能异化的演进路径
本节通过对我国农村信用社变迁过程的考察，分析国家(注：以政府作为国家的代理人 ，则国家代理人又分解为中央政府和地方政府两个层次。)基于自身的效用与偏好而对 农村信用社渐进介入，造成农村信用社所有权残缺，而所有权的残缺正是农村信用社功 能异化的制度原因。
(一)经济转轨前国家权力的介入
新中国成立后，随着农村土地改革及合作化运动的兴起，农户扩大生产的愿望产生了 对资金的需要，虽然部分农户可以通过民间借贷获取部分资金支持，但仍然存在较多的 资金缺口。资金的缺乏，可能导致农业生产受挫，同时也为高利贷的滋生留下空间。为 解决该问题，中央政府分别在1951年5月，1953年2月，1953年12月召开会议或发出通知 要求试点组建农村信用社。1954年3月中国人民银行召开第一届全国农村信用社合作会 议，进一步明确指出要坚持合作化道路，为社员提供金融服务。尽管这时期农村信用社 具有较浓的政治色彩，并且规模较小，管理水平较低，但合作原则还是得到了充分体现 。
然而，为实施工业优先增长战略，国家便有了控制社会金融资源的动机和行为，这样 控制农村的金融资源也就在所难免。于是在1954年8月的《关于建立中国农业银行的请 示报告》中，明确提出农业银行的各级机构应设置管理信用社合作的职能部门，并且在 1955年成立中国农行银行后，信用社工作的重要方针由中国人民银行决定，具体工作则 由中国农业银行组织执行。同年9月，中国农业银行开始大力整顿信用社，这样，农村 信用社的社员股权权利第一次遭到国家银行(国家代理人之一)限制，信用社的民主管理 与自愿原则相应地受到破坏。
在“大跃进”和“文化大革命”期间，国家以政治运动的方式，先采取疾风暴雨似的 “合作升级”，强化了农村信用社集体财产性的结构，弱化其财产组织形式的合作性结 构；随后两次将农村信用社的人、财权下放生产大队管理，两次又收回归银行管理。( 注：第一次下放是1958年，1959年收回；第二次于1969年下放。1977年又将农村信用社 的资金使用、人员编制等纳入国家计划，实现了第二次收回，并一直持续到1984年。参 见尚明(2000)的《新中国金融50年》(中国财政经济出版社)。)这样，在国家的强权主 导下，农村信用社从创社之初的合作金融组织演变成国家基层机关在农村的融资工具， 实现了农村合作金融的强制性制度变迁。(二)经济转轨后国家权力的控制
改革开放后，中国进入经济全面建设的新阶段。在农村经济领域亦不例外，尤其是农 村生产和分配制度变革所带来巨大的生产收益更是激励了农民从事农业生产、发展农村 经济的积极性。这样，农业生产的扩张，客观上对生产资本有了日益增加的需求，也意 味着国家面临不断增加农业生产资金投入的压力。另一方面，国家以工业优先增长的赶 超型经济发展战略仍没有根本性转变，同时国内市场逐渐对外开放，国内大中型国有企 业在一个相对开放和自由竞争的国际市场环境中，总体上是缺乏竞争力的。更进一步讲 ，在计划经济时代依靠人为制度安排以压低工业发展的成本，即压低资本、原材料和劳 动等的价格而形成的某类产业，在开放和自由竞争的市场经济中是没有自生能力的。然而，在缺乏自生能力的国有企业的退出机制及其配套措施尚未有效实施之前，国家 更是出于政治社会(例如：国家经济安全、国企人员就业等问题)的稳定性考虑，仍然会 对国有企业进行投入，并且逐渐导致国有企业在资金上对国家产生了刚性依赖。
这样，在经济改革的初始阶段，国家面临着农业生产、工业发展对资金要素需求日益 增长的双重压力。可是，当时的中国本来就是资本要素相当稀缺、以农业经济为主的发 展中国家，无法供给较多的资金要素。更为重要的是，国家工业优先增长的赶超型发展 战略没有实质性的转变，相形之下，国家在对有限的资金要素进行配置时，更偏好于工 业领域；并且还不断地从农村领域里汲取金融(经济)剩余，继续为工业部门“输血”。 由于在农村经济领域中，经济剩余是分散的，要将它们转变为国家手中的可用资金，就 必须有相应的制度安排，这样的制度安排主要有两种，一种是金融制度，一种是财税制 度。就金融制度而言，就是国家在经济货币化进程中，一方面超量供给货币，以获取货 币发行收益；另一方面通过对农村金融机构资产负债业务的控制，从而获得一大笔 经济剩余，尤其是在改革初始的财政收入下降的阶段，国家更需要对金融资源的控制。 表现在农村经济领域中就是，国家通过农业银行对农村信用社进行间接控制。从表1的 农村信用社的农户存贷款额的变动趋势，可以看出其中端倪，即在改革开始的关键几年 ，国家逐渐加强对农村信用社的业务干预，这样最终使占3/4以上的中国农民，在改革 开始的关键时期，以净贷款人为其他经济部门贡献了金融剩余。与此同时，国家已 通过农村财政的公共支出与投入的控制，从农村中汲取大量的资金，使得农村资金表现 为净流出。当然，这种从农村领域中汲取的金融剩余并非是免费的，即国家的农村 金融控制是要消耗成本的，而且这种成本随着农村经济货币化水平的提高，边际递增； 与此相反国家对农村金融控制的收益则边际递减，当这种边际成本大于边际收益时，国 家对农村信用社的控制就会逐渐淡化。于是1996年，农业银行与信用社正式分离，这不 仅宣布国家正式放弃对农村信用社的直接控制，还意味着农村信用社进入一个更为复杂 的境地。
(三)地方政府的介入与农村信用社控制权的失落
中国经济改革从20世纪80年代以来，开始朝着经济型分权迈进，具体表现为放权让利 和“分灶吃饭”财政体制的实施。但是在政府职能未根本转变的条件下，这种分权对于 地方政府讲，并没有得到根本上的治理权，即不能真正发挥一级政府的管理作用。相对 于中央政府来讲，没有独立的决策权，地方政府就只好(利用分权)为本地区争取利益； 对下而言，没有根本的治理权，也就不能承担实质性的责任。因此，经济分权的一 个结果是使地方政府在经济利益具有一定的相对独立性。在经济改革初期的粗放型经济 增长模式下，地方政府掌握了金融资源就意味着就业机会与经济增长，并可以确保一方 “太平盛世”。这样，地方政府就有激励也有责任为本地区的经济发展而寻求金融资源 ，从而积极参与金融市场的运作。具体运作方式上表现为地方政府对现有的金 融机构的渗入，如农业银行、农村信用社等。就农村信用社而言，由于本身的地域性， 地方政府凭借其政治力量可以对农村信用社进行控制，例如：地方政府影响农村信用社 领导层的人事安排，从而使信用社的法律产权仅表现为名义上的，事实产权却被地方政 府控制。1996年，农村信用社与农业银行正式分离后，地方政府的这种控制得到进一步 加强。一旦地方政府这种运作不慎或过度，导致地方性的经济(金融)风险时，地方政府 则以“没有根本的治理权”为由逃避责任，最终将风险转嫁给中央政府(农村合作基金 会就是一个典型事例)。
至此，通过对我国农村信用社的制度变迁过程的回顾，可以看出在创社之初时具有合 作性质的农村信用社，由于国家这个在暴力潜能上具有比较优势的垄断组织的介入，导 致其法律产权与事实产权不一致，信用社的所有权残缺，因而合作功能被扭曲、异化。 一开始中央政府对信用社的介入和控制，使其演化为国家基层机构的融资工具；在中央 政府逐渐退出对信用社控制之时，具有相对独立利益的地方政府又渐渐加强了对农村信 用社事实产权的控制，导致了信用社法律产权进一步失落。因而，农村信用社除了在创 社之初较好地体现合作制性质，在以后的发展过程中，合作则是名义上的。
四、农村信用社功能异化的破解
从产权经济学角度看，农村合作金融制度被扭曲，合作金融功能严重异化，核心问题 在于农村信用社所有权的残缺，这种所有权残缺在于具有暴力潜能的国家依自己的偏好 顺序而对农村信用社的侵权。因此，应以农村信用社内外环境及产权改革为核心变革合 作金融制度。
(一)产权主体的归位
农村信用社应首先服务于农业、农民。因此解决合作金融的功能异化，关键在于农村 合作金融组织的利益格局应引入农户的利益，使农户利益与合作组织的利益在制度层面 上很好地结合，能够在合作金融组织决策等方面表达他们成本——利益结构。在制度安 排上，首先，将信用社的产权主体人格化，即合理界定农户的合法产权，让农户拥有农 村信用社的剩余索取权，使农产在农村信用社经营管理方式的选择上不仅能获取收益， 而且要承担相应的财务结果。如果不能将农村信用社产权主体予以人格化，则农村信用 社就会成为不能分解为任何具体个人的抽象，再也不能向其组成的成员个人作进一步的 追溯。因此，农村信用社的产权主体应明确归位于具有人格化意义的农户。经过20 多年的改革，农村的下层结构已具备了一定的经济实力，形成了一批具有资金实力的个 体经营户和私营企业主，可以引入这批农产入股进社，并且承担合作金融制度变迁的“ 初级行动团体”角色。
(二)制度定位
以产权安排为核心，重新调整农村合作金融组织内部的利益结构，使各个利益主体能 够重新讨价还价，形成合理的产权结构，这是从农村信用社本身内部解决功能异化问题 。但从外部看，制度环境亦是影响农村合作金融正常运作的关键因素。
从50多年来的农村发展历程来看，中央政府之所以凭借文件、决议、甚至行政通告， “姿意”对农村信用社财产权利进行侵害，对农村信用社的性质变更及运作的调整进行 干涉；地方政府毫不顾忌地介入农村信用社的运作，关键在于没有法典化的制度为农村 信用社提供产权保护。如果国家能从外部给予农村信用社正式的产权保护，将会增加农 村合作金融的连续性和稳定性，能够使产权主体在进行金融交易时形成合理的预期，从 而有效发挥产权主体的激励功能。因此，国家应以法典化的制度正式确定农村合作金融 的性质地位、运作机制等，有效地理顺中央政府、地方政府与农村合作金融组织的关系 ，防止其它利益主体对农村信用社不规范的干预，从而有利于其连续、稳定成长。
(三)放松管制
目前，中央政府已放弃对农村信用社的直接控制；反过来讲，由于直接控制的成本大 于直接控制的收益，中央政府也不愿意直接控制，从而“下放”到地方了。而地方政府 对农村信用社丝毫不忌后果地渗入，最终将导致农村信用社经营风险大量向外转嫁给中 央政府，农村信用社出现大量的损失和亏损时，将由中国人民银行——中央政府进行救 助。因此在此条件下，国家在现有基础上对农村信用社进行改造，仅仅就其实施成本( 例如：制度变迁成本、制度摩擦成本、利益集团的反对成本等)而言，将使中央政府难 以承受如此大任。即便是通过上层结构，采取自上而下的强制方式进行改革，所形 成的一种农村金融制度结构也将是低效率的和不稳定的。因此，从改革的长期视角看， 应该放松市场准入的“门槛”，创造良好的市场竞争环境，依此能够使乡村居民根据一 致同意的原则进行交易。从契约论角度看，这样不仅可以满足乡村居民自身的金融需求 ；而且在这种一致同意的交易中推导出一个稳定的制度化规则，以使金融交易费用更为 节约、功能更易发挥。
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