从稳定与增长公约的执行危机看欧元体制的缺陷
从稳定与增长公约的执行危机看欧元体制的缺陷
２００４年７月１３日，欧洲法院对欧盟执委会起诉欧盟财长理事会所作出的裁决，引起了国际金融界对欧洲《稳定与增长公约》改革的关注。今年３月２２日，欧盟春季首脑会议批准了财长会议提出的改革方案，为《稳定与增长公约》执行危机画上一个句号。
《稳定与增长公约》执行危机的由来
《稳定与增长公约》规定了欧元区的财政纪律以及成员国和理事会必须承担的责任和义务，即：成员国必须将本国的财政赤字水平控制在当年国内生产总值的３％的限度内；一旦成员国财政出现或可能出现偏离这个目标的迹象，应立即采取措施重新达到它们的稳定或趋同目标；理事会在监测到成员国出现偏离预算稳定的情况或出现财政预算可能超出趋同标准的先兆时，将根据《马斯特里赫特条约》第１０３（４）款向该成员国提出建议作为早期警告，该成员国收到警告后，必须采取必要的预算纠正措施以达到稳定或趋同计划中规定的目标。
长期以来，欧元区各成员国经济周期并不同步，即使欧元诞生也未能显著缩小这种差异。过去几年，欧元区大国的经济增长一直乏力，而一些小国则得益于经济一体化的深化，保持了较高的增长率。经济周期的不一致也反映到各国的财政收支上来。在欧元启动前，除了卢森堡财政收支有盈余外，几乎所有成员国的财政预算都或多或少地处于赤字中。１９９９年前，要求入围的成员国通过各种努力，甚至不惜大量出售国有资产，使本国的财政赤字削减到趋同标准内，以便搭上欧元的头班车。欧元启动后不久，欧洲经济便开始持续下滑，各国财政赤字相继攀升。
最具讽刺意味的是，欧元区内最先撞上财政赤字“红线”的国家竟是经济实力最强的德国，而当初《稳定与增长公约》中严格实施财政纪律的条款正是在德国一再坚持下才得以采纳的。由于经济一再下滑，加上政府在实行减税政策的同时采取了扩张性财政支出，２００１年德国的财政赤字达到国内生产总值的２．７％，居欧元区之首。德国经济占欧元区经济总量的１／３，其财政赤字一旦突破“红线”，对欧元区经济的稳定将造成不可忽视的影响。因此，德国的财政状况引起了欧元区各国特别是欧盟执委会的严重关注，是否对德国启动警告程序的争论被提到２００２年初欧盟财长理事会上来。可能与德国一并受到警告的国家还有在上年财政赤字达到２．７％的葡萄牙。
是否对这两个国家启动警告程序在成员国间引起了争议。经过德葡两国的极力游说，２００２年初的欧盟财长理事会决定网开一面，对德国和葡萄牙暂不给予“警告”，但要求两国以及接近“红线”的法国在下一年内采取有效措施使财政赤字返回安全线内。
然而，２００３年欧洲经济形势并未好转，法国和德国也并未像欧盟执委会期望的那样在降低财政赤字方面尽最大努力。第四季度伊始，经济指标便显示出法德两国当年的财政赤字都将超过国内生产总值的３％。这一年突破“红线”的国家还包括意大利和葡萄牙。
面对来自欧盟执委会和欧元区伙伴国的批评，德法两国政要反而向欧洲央行的货币政策以及《稳定与增长公约》发出质疑。德国经济出现连续两个季度的负增长，经济回升乏力，急需更低的利率来刺激投资和消费，因此对欧洲央行将利率维持在２％而不愿进一步降息的做法表示不满。同时，欧元区比美国高出一倍的利率也是欧元汇率居高不下的重要原因，强势欧元严重影响了德国的出口。法国总统希拉克也表示希望暂时放宽《稳定与增长公约》中关于成员国财政赤字不能超过国内生产总值３％的限制。
对违反财政纪律的成员国进行制裁的决定，是由欧盟理事会根据《马斯特里赫特条约》第１０４Ｃ（９）及１０４Ｃ规定作出的。具体制裁办法是，违纪成员国必须先将一笔无息押金上交欧洲央行。押金的金额不超过国内生产总值的０．５％。第一年的押金由一个固定部分和一个可变部分组成。固定部分相当于国内生产总值的０．２％。可变部分的确定方法是，当财政赤字每超过国内生产总值３％以上一个百分点时，可变部分增加０．１％。如果第二年继续出现预算赤字超标的情况，押金中将不再包含固定的０．２％部分，但制裁金额的上限仍然是０．５％。如果财政赤字超标的情况在两年内得不到消除，押金将自动转变为罚款。
２００２年和２００３年，德法两国财政赤字连续两年超标，并且预计２００４年的财政赤字将分别占到本国国内生产总值的３．６％和３．７％。面对欧盟执委会的多次警告，两国仍未作出限期纠正的承诺。对此，欧盟执委会于２００３年建议欧盟财长理事会依据《稳定与增长公约》对德法两国进行惩罚，以严肃财经纪律。
但始料不及的是，在２００３年１１月２５日欧元区１２国财长会议上，法德两国成功地联合意大利、卢森堡及葡萄牙，以有效多数票的表决结果冻结了这项惩罚程序。这一举动大大刺激了以维护欧盟法律为己任的执委会。执委会遂于２００４年１月１３日向欧洲法院提出诉讼，要求推翻财长理事会的决定。欧盟执委会与法德两国关系因此骤然紧张，《稳定与增长公约》处于“空前危机”之中。
２００４年７月１３日，欧洲法院对欧盟执委会起诉欧盟１２国财长理事会一案作出裁决：执委会状告理事会有理，１２国财长会议冻结惩罚程序的决定不符合欧盟的法律规定，予以取消。但法院在裁决中也同时指出，各国政府在制定经济政策时，有权根据本国的经济运行情况采取适当措施。这个裁决为《稳定与增长公约》的修改开了绿灯。
单一货币的固有缺陷
欧洲法院的裁决公布后，不仅受到控方欧盟执委会的欢迎，也得到辩方欧盟财长理事会所袒护的德法两国的赞赏。欧洲法院的裁决既没有回答德法两国是否应该受惩罚，也没有回答《稳定与增长公约》的原则应当如何坚持。探寻这个模糊的裁决背后的深层原因，就不能不提到欧元体制本身的固有缺陷。
欧元作为区域单一货币的优越性是无可置疑的，最突出的优点是可以消除区内跨国贸易和投资活动的汇率风险和换汇成本，从而有助于欧盟巩固内部大市场，促进区内经济的稳定增长。
然而，在看到欧元的优越性时，人们却常常忽略了其固有的缺陷。这些缺陷可归结为三大矛盾。
首先，欧元区将货币政策集中到欧洲中央银行，使各成员国对本国经济进行宏观调控的回旋余地大大缩小，将导致高度集中的货币政策与成员国各不相同的经济政策之间矛盾。
欧元区建立后，各成员国的货币政策制定权上交欧洲央行，欧洲央行负责在欧元区内实施统一的货币政策。各国央行失去了利用货币手段协助本国政府进行宏观调控的能力，只能决定本国的短期利率。成员国仅存的宏观调控手段——财政政策措施，也因《稳定与增长公约》中的限制而大打折扣。
欧盟各国经济状况存在很大差别。这些差别表现在经济结构不同、收入水平不同、财政政策（特别是税率）与财政实力不同、就业水平不同、经济结构调整所处的阶段不同、国际收支结构及水平不同、抵御经济衰退和国际金融风暴冲击的能力不同。这样的差别还表现在其他许多方面。例如，欧元启动的前一年，法国的消费品价格年增长率为０．５％，德国为１．３％，意大利为１．６％，荷兰为１．８％。如果欧洲央行采取高利率政策，将受到荷兰的欢迎，但却会影响法国的经济增长。
其次，共同货币带来的利益差别可能引发个别国家与货币联盟的矛盾。
欧元问世给所有的成员国带来了实惠，但各成员国从中得到的实惠可能会大不相同。欧元是一种共同货币，其币值取决于成员国经济的综合实力。欧元启动前，欧洲货币单位的价值是按各成员国货币的加权平均值计算，大致反映了欧盟整体经济实力。欧元的价值其实也是如此。因此，欧元启动后，欧元区经济实力较弱的国家将享受到一种比原来本币要强的欧元，换句话说，它们使用的货币是由别国经济实力支撑起来的。而对经济实力较强的国家来说，欧元是一种较原来本币更加软弱的货币。共同货币会使经济弱国居民的存款升值，而使经济强国居民的存款贬值。这种情况对弱国居民有利，但会招致强国居民的不满。
再次，经济上高度一体化与政治上一体化程度不足的矛盾。
在金本位制下，纸币的价值由发行银行的黄金储备担保；金本位制废除后，纸币的价值由国家的财政和信誉担保。因此，从传统意义上说，货币发行权是国家主权的一部分，货币政策应该与财政政策及国家的其他政策配合使用。在任何一个国家，特别是区域经济状况存在很大差异的国家，当经济政策不能同时满足所有地区经济发展的需要时，国家应通过财政政策对某些地区进行转移支付，即通过国民收入再分配的方式，将富裕地区的收入无偿地转移到困难地区。财政转移支付在一个主权国家里是不难做到的。虽然欧盟经济一体化已发展到很高的程度，但其政治一体化进程却大为滞后。欧盟不是一个有国家主权的政治单位，甚至连最一般意义的政治联盟建设都还没有开始。它没有高度一致的民族利益，缺少进行大规模国民收入再分配的机制和能力，没有进行财政转移支付的法律依据。笔者曾在《欧洲货币联盟运行中的不确定的因素》（１９９９年）中指出：“当它的统一的货币政策与个别成员国的经济利益不一致时，特别是当个别成员国面临严重经济困难而又缺乏必要的货币政策进行调节时，便容易与欧洲货币联盟发生冲突。”笔者５年前的这段话今天不幸言中。
欧盟各国的经济差异
《稳定与增长公约》规定：当成员国出现超过国内生产总值３％的财政赤字时，该成员国必须证明超标原因是由于诸如自然灾害或经济衰退这样的非常事件。经济衰退的标准是实际国内生产总值下降幅度达到０．７５％以上，否则赤字超标将被视为违反财政纪律，欧盟理事会将对其提出纠正建议。如果该成员国不能迅速采取纠正行动，它将在欧盟理事会获得超标数据后１０个月内受到制裁。
２００２年和２００３年德国和法国的财政赤字都分别超过了当年各自国内生产总值的３％，但在这两年中均未出现超过０．７５％的经济负增长，不符合豁免条件，欧盟执委会应当按《稳定与增长公约》规定对两国启动惩罚程序。
然而，法德两国却认为本国的高额财政赤字事出有因，甚至在某种程度上说是为欧元区作出的牺牲。
首先，法德的经济低迷很大程度上是欧元升值的结果。在欧元区，７０％的国际贸易在区内进行，只有３０％的国际贸易是对区外进行的。从出口模式看，欧元区小国（如西班牙等）的出口主要针对德、法、意等国，德国则是对区外出口的大国，其次是法国和意大利。因此，欧元升值产生的负面作用对欧元区小国的影响不大，但对德国、法国和意大利这样的大国冲击不小。
欧洲央行长期坚持将利率维持在２％，比当时美元利率高出１倍，这是欧元相对于美元升值的主要原因之一。欧洲央行此举的理由是欧元区一些小国面临较高的通货膨胀压力（爱尔兰通货膨胀率达到４．９％，葡萄牙４．６％，西班牙４．４％，希腊３．９％，荷兰３．４％）。以稳定物价为己任的欧洲央行在确定欧元利率时采取的原则是以通胀率为标尺就高不就低，且几乎不考虑利率对成员国出口和经济增长的影响。德、法、意因此为欧元区货币政策作出了牺牲。
其次，德法两国的高额财政赤字乃至经济低迷也与欧元体制的缺陷有关。欧元区将货币政策集中到欧洲央行，使德法两国对本国经济进行宏观调控的回旋余地大大缩小，面对经济低迷束手无策。德法两国近两年经济增长十分乏力，急需采取宽松的货币政策和财政政策来调动经济的活力。但是，爱尔兰、希腊、西班牙等国经济保持较高的增长速度，它们面临的是通货膨胀压力，因此需要紧缩性货币和财政政策措施。由于欧元区各国都将货币政策制定权交给了欧洲央行，各国的财政政策制定权也因３％的财政赤字上限大受限制。法德财长等高官对欧洲央行维持高利率的政策颇有怨言。假设没有上述政策掣肘，法德不至于面对连年的经济困境而无计可施。
《稳定与增长公约》何去何从
欧盟成员国对《稳定与增长公约》的修改方案莫衷一是。取得一致的观点是：成员国财政赤字不能超过该国当年国内生产总值３％这一原则还应当坚持。在这个前提下，法国提出把国防预算从赤字计算中独立出来，意大利主张把基础设施的支出从赤字计算中剥离出来，德国则主张把教育经费剔出单算。
２００５年３月２２日召开的欧盟春季首脑会议批准了财长理事会对《稳定与增长公约》的改革建议。这一改革的核心内容是：维持财政赤字占国内生产总值比例３％的上限，但今后成员国如果违规，不会像过去那样自动进入惩罚程序，而是要参考多方面因素作具体分析。这一改革事实上是为欧元区国家经济增长“松绑”。欧盟理事会轮值主席国卢森堡为此提案提出了１０余项豁免条件。提案考虑到德国因两德统一带来的巨大财政负担，暂时允许德国将财政赤字上限放宽到国内生产总值的３．５％；法国因增加科研国防开支，其财政赤字在５年内可稍稍突破３％。目前，改革细节仍在争议之中。面对新的修改方案，预计今明两年财政赤字将大幅度超标的意大利和葡萄牙则可大松一口气。然而，一些成员国对公约的修改持保留意见。荷兰和奥地利站在反对的一边。在欧盟首脑会议结束的第二天，欧洲央行和德国央行双双发表声明，反对首脑会议的改革决定，认为放松财政纪律将削弱欧元的信誉，威胁欧元区财政的长期稳定，增加通货膨胀的压力。由此可见，要使统一的货币政策和财政约束有效地为各成员国服务，欧盟依然任重而道远。
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