国有商业银行制度创新与金融宏观调控
国有商业银行制度创新与金融宏观调控
一、现代商业银行制度与中国国有商业银行的制度缺陷
考察现代金融发展史，我们发现，自世界上第一家股份制银行——英格兰银行成立以来，股份制银行在世界各国商业银行组织体系中占据了统治地位。可以说，一部商业银行史，实际上是一部股份制商业银行史，股份公司制度造就了现代商业银行。市场经济天然地选择了股份公司制度。商业银行作为企业组织，股份公司制度符合逻辑成为商业银行最佳企业制度形式(实证分析亦支持这一结论)。第一，殷份商业银行制度有效地实现了银行终极资本所有权与法人产权的分离，解决了银行法人产权地位不确定的问题；第二，股份商业银行制度形成了有效的多元化产权约束机制，解决了因产权结构单一造成经营风险高度集中的问题；第三，股份商业银行制度具有完善的法人治理结构和有效的激励一约束机制，解决了银行管理中诸如涣散、腐败和非人格化的问题；第四，股份商业银行制度有效实现了资本积聚和金融资源优化配置，提高了全社会金融资本的配置和运作效率。
比照规范的股份商业银行制度，我国国有商业银行现有的制度安排存在明显的缺陷。四大国有商业银行国有独资(即所谓“全民所有制”)的制度属性只是一种产权抽象的制度假设，全民中的任何单个成员既不能对银行财产具体行使实际的所有者权利，也不对银行资产的损失实际承担所有者责任。这种纯粹虚置的产权制度设计违背市场经济的基本原则。其缺陷在于：第一，国有银行与政府结合在一起，一级政府一级银行，银行成为政府执行经济政策的工具，尤其是国有银行与国有企业产权性质同构，导致国有企业经营风险大量转嫁给国有银行，不可避免地产生制度性金融风险；第二，产权关系不明，产权主体虚置，不能形成有效的激励一约束机制，普遍存在较高的“道德风险”、经营管理效率严重低下；第三，以国家独资所有的单一产权结构为主体，无法建立规范的法人治理结构，导致经营风险难以有效控制且无法分散风险。以上制度缺陷导致的两个最严重的后果是银行运作效率非常低下和滋生巨额不良资产。
二、国有商业银行产权改革的模式选择与制度安排
从制度(Institutions)上说，国有商业银行原有制度安排客观存在的违背市场经济基本制度的天然缺陷，迫使宏观当局必须痛下决心对其进行制度改造，以适应既定的体制改革整体步骤、消除妨碍确立社会主义市场经济体制的制度障碍。当前经济结构调整的艰巨复杂性和伴随加入WTO带来的沉重的银行业竞争压力，加剧了国有商业银行制度改革的现实紧迫性。
在解决了制度改革的认识问题之后，金融理论和实践界在如何选择制度改革模式上产生了分歧和争执。目前主要有几种改革思路：第一种思路：“国有控股公司下的两级法人制度”。即打破国有商业银行现有的按行政方式设置的“一级政府一级银行”的机构框架，改按经济区域分割国有商业银行，并将国有商业银行四大总行改组为国有控股公司，各大经济区域国有商业银行改造为国有控股公司下的二级法人银行。这种改革思路的预期目的在于对国有商业银行庞大的规模进行消肿，打破其行业垄断局面，促进银行竞争，提高市场运行效率，减少地方政府行政干预，从而在银行内部建立起权力制衡机制，使银行内部运行富有效率。第二种思路：“商业化运作的国有独资商业银行制度”。核心是把影响国有银行商业化的政策性职能从根本上分离出去，将银行办成“真正的银行”，并在机构布局上进行适当的调整和重组。但其产权结构是国有独资的有限责任公司，资本金全部由国家财政提供和弥补，以充分保证政府获取垄断利润，并满足政府在渐进式改革中的应急应变所需。第三种思路：“国家控股的股份商业银行制度”。即从过渡经济学的基本观点出发，充分考虑中国的实际国情和改革的可操作性，对国有商业银行进行规范化的股份制改造，打破单一化的产权结构，建立和完善董事会领导、监事会有效监督下的银行法人治理结构。第四种思路：“一般股份商业银行制度”。认为银行业是充分竞争领域，银行产权多元化不影响国家对经济命脉的控制。国家应根据市场经济改革取向的总体战略部署，放弃国家腔股的银行经营思想，按照市场经济的一般原则对国有商业银行进行非国有化的股权改造，保证商业银行合理的股权结构，保护少数股东的权益，使银行运作富有效率。
在上述四种改革思路中，第一、二种思路实际上都未触动国有商业银行现有的产权制度矛盾，单纯从银行内部管理架构和内部运行机制对国有商业银行的现行制度进行弥补和整合，因而这两种思路是治标不治本的，不能解决旧制度的根本问题。从现实情形看，第二种思路实际上就是当前政府改革实践基本采纳运作的思路，但因种种原因，国有商业银行与政府、国有企业之间，仍然处于一种“剪不断，理还乱”的利益兼容关系，其制度的负面效应无论是在存量上还是增量上都在不断释发和扩大。
通过历史的考察、广泛的比较与选择，笔者认为，我国国有商业银行的产权制度改革要兼顾中国整体经济与政治体制改革的渐进性特征和制度突破的最终目标。在近期目标上，应定位于“国家控股的股份商业银行制度”；在中长期改革目标的选择上，可在四大银行中保持1一2家“国家控股股份商业银行”，其余则推行“一般股份商业银行”制度。这种中长期改革目标的制度设计既可保证政府在渐进式改革中的应急应变所需，又可适应市场经济的一般要求，满足使银行内部运作和外部竞争富有效率的需要。
国有商业银行拥有庞大的资产、规模和人员，积淀着诸多棘手复杂的问题，对其进行规范的股份制改造，工作任务是极其艰巨复杂的，需要宏观当局高瞻远瞩、统筹部署、分层设计、稳妥实施。对此问题，实有另行著文之必要。结合国有企业上市公司的股份制改造工作，笔者在本文中仅提出以下制度安排意见：
(一)股份制改造工作必须规范、彻底，不留尾巴，为下一步推动国有商业银行逐步成为股权可流通的公众银行消除障碍、创造基础性条件。对国有商业银行的股份制改造，要充分借鉴国有企业股份制改造的经验和教训，在管理体制和运行机制上实现真正意义上的商业化转换。
(二)妥善处理体制改革中的路径依赖(Path Dependence)问题。国有商业银行制度创新面临着两个最突出的障碍：一是巨额不良资产的处置；二是政府职能的分离。这两个问题如不能得到实质性突破，就无法奢谈国有商业银行制度创新。
国有商业银行不良资产的确切数额，实在是一个国家机密。目前经济理论和实务界普遍估计不良资产在2万亿元以上，不良资产比率不低于25％，其中至少有7—8％是无法收回的呆帐和坏帐。不管怎么说，这个数额已经非常庞大。巨额不良资产如不能得到妥善处置，势必会通过银行资产股份化转嫁给新的银行股东(Shareholders)。这不仅违背证券市场的“三公”原则，也为银行下一步的资本运作带来困难。笔者认为，国家通过设立金融资产管理公司来接收国有商业银行的不良资产，是符合国有制企业股份制改造操作惯例的，也是现行制度背景下务实可行的选择。无疑，金融资产管理公司在今后的运作中会产生诸多新的问题和矛盾，但迈出这一步，就已经为国有商业银行乃至整个国有企业的战略性重组创造了宝贵的制度前提。
国有商业银行制度创新的另一个制度障碍是政府职能的分离。在市场经济尚不成熟、国有企业改革任务复杂艰巨、政策性银行发展滞缓的前提下，将政策性职能彻底从国有商业银行分离出去，是不太现实的。这也是我们选择“国家控股的股份商业银行”制度作为制度创新近期目标的主要原因。解决这个问题的出路在于深化国企改革、加快政府转变职能、增强国家政策性银行的经营能力并不断完善政策性金融体系。在这方面，我们注意到意大利的经验。在意大利国家控股的商业银行中，基本实现了政银分离。政府以股东身份参与银行的经营管理，并按股权比重获取分红；对于政府为实现宏观经济目标而需要银行支持的项目贷款，在符合贷款基本条件下，由政府给以本息担保，并将所需资金从政府应得的分红中予以扣除。
(三)建立多元化的产权主体，规范和完善银行法人治理结构。在产权主体上，要建立“国家、法人、个人、外资”共同投资的多元化的产权关系，注重引进优质资产、技术、信息和先进的银行管理经验；在股权结构上，要兼顾国家控股与股权结构合理化的目标，在条件具备时，国家要逐步减持国家股比重，或相对控股，或作为战略投资者(Strategy Investors)参与银行的经营管理；在法人治理结构上，国家要加强作为国家资本代表的董事、监事的人格化塑造，防止“内部人控制”(Internal Control)。
(四)积极创造条件使国有商业银行在中长期目标内成为公众上市银行，实现银行的资本、收益、风险和监督社会化，树立我国银行业的整体形象。目前，四大银行的总资产虽然都在万亿元以上，但资本金、净资产规模也只有千亿元左右。随着经济的发展，如参照大型国企的上市经验，将国有商业银行一部分优质资产拿出上市，国内社会资金实力和证券市场承载力是完全可以接受的。使国有商业银行成为公众上市银行、这是建立我国现代商业银行体系整体战略目标的重要环节，其意义和影响是深远的。
三、制度变迁中的金融监管与金融宏观调控
(一)破除严格分业经营的抑制性金融政策，实现有限的分业经营和分业管理，提高商业银行的经营效率和国际竞争力。分业制发端于英国，在美国、日本、法国等西方国家得到加强。它是基于早期的银行经营理论(真实票据论)以及防范金融危机需要而建立的一种抑制性金融管理制度。这种制度的比较优势是在特定时期有利于政府和中央银行调控和管理金融活动，防止商业银行和投资银行间的风险渗透，并有利于打破银行垄断。但分业制也存在突出的制度缺陷，主要是削弱了商业银行的制度创新和竞争力，降低了金融资源的流动和配置效率，并使商业银行资产经营缺乏灵活性及内部经营损益互补机制，资产单一化而导致风险高度集中。正因如此，进入80年代以来，实行分业制的主要国家逐步取消分业限
制，加快合业经营的改革步伐。
我国的金融管理政策面临着防范、化解金融风险和促进商业银行金融创新、提高银行经营效率与竞争力的双重目标选择。加入WTO后，进入国内的外资银行将同时向各金融行政监管部门申办银行、证券、保险等业务，而国内的证券公司也即将依法开办极具成长性的资产管理业务(实质上是相当于吸收公众存款)。所有这些，进一步动摇了分业制的实施基础。商业银行承受的经营压力正在进一步加大。鉴此，为兼顾上述双重目标，在过渡期笔者提出“有限分业制度”政策建议，基本内容是：
1．取消商业银行的分业经营限制，在坚持银行主营业务的同时，允许商业银行通过控股、参股等形式投资证券业、保险业和其他金融产业，但商业银行不直接从事证券、保险业务，只以股东身份参与其经营管理，保持不同金融产业的资产、人员和财务上的相对独立性。
2．进一步放宽商业银行的业务扩张限制，拓宽货币市场与资本市场的业务对接面，鼓励商业银行通过拆借、证券回购、股票质押贷款、购买证券公司发行的金融债券等方式间接参与证券业务，分享中国资本市场成长的利润。
3．适当修订《公司法》、《证券法》、《商业银行法》等法律法规，废除国有独资的有限责任公司制度，使金融企业成为真正意义上的股份有限公司或有限责任公司。在此基础上废除“银行业、证券业、保险业、信托业分业经营”的行业壁垒规定，废除商业银行“不得在境内从事股票和信托投资”的规定，在法律上允许银行、证券、保险按照现代公司的运作要求，通过相互参股的形式实现业务渗透，并为培育我国的金融集团创造条件。
(二)有限分业经营不动摇分业监管。在坚持对银行业、证券业、保险业分业监管的前提下，加强中央银行、中国证监会、中国保监会的协同监管，建立“有分有合、目标一致、运行高效”的金融行政监管体系。一方面，中央银行、证监会、保监会各自独立履行法律赋予或国务院授权的职能，保持各自的独立性；另一方面，在交叉相关的具体业务上、诸如银行、证券公司、保险公司相互参股，证券投资基金、商业银行对证券公司融资，证券公司发行金融债券、保险资金参与股市等方面，加强各监管主体的协同配合和日常监管的信息共享。这种协同监管机制有利于克服单一监管主体产生的弊端，有利于提高监管的实际效果。
(三)在利率、外汇等重大宏观金融权限上，赋予商业银行更大的经营自由度。中央银行要加快利率管理体制改革，加速利率市场化进程，进一步扩大利率的浮动权限和浮动范围，为人民币成为自由兑换货币积极创造条件。在利率、外汇管理体制上，“十五”期间，一定要有实质性的突破，否则将大大制约中国金融市场化进程，影响社会主义市场经济体制的完整确立。
(四)加快政府职能的分离，探索和建立“国家控股或参股的商业银行一政府一国有企业和薄弱产业”的合理补偿机制。增强现有三家政策性银行的资本规模和经营能力，发挥其在诸如粮食流通体制改革、国家基础设施建设、国企脱困、西部大开发等重大宏观战略举措上的金融支持作用。同时，要进一步完善政策性金融体系，尽快组建政策性住房信贷银行、社会保障福利银行和教育银行等新的政策性银行，减轻国有商业银行的制度负担，保证改革的稳步推进。
(五)建立存款保险制度。存款保险制度是银行业的稳定器。真正意义上商业银行，必须谨慎考虑市场退出机制。无论是对单个商业银行还是对整个金融体系，在市场经济以个人信用而非以国家信用为基础的条件下，都迫切需要建立存款保险制度(巴塞尔《有效银行监管的核心原则》附加条款中，也载明了存款保险机制的重要性)。这是国有商业银行制度创新的一项重要配套改革。考虑到我国金融格局的特殊性，我国存款保险机构应由中央财政和参保银行共同出资设立，并由中央银行统一管理，单独行使职能。
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