农村金融制度变迁与创新研究
农村金融制度变迁与创新研究
经济体制改革以来，农村经济制度、组织形式和法人治理结构发生了深刻变化，极大地促进了农村经济的快速发展。但是农村金融制度却少有实质性变革，严重制约了农村经济乃至整个国民经济的进一步快速发展。本文旨在分析研究我国农村金融制度变迁的特征及创新途径，以期推动适应农村经济发展需要的新的农村金融制度的建立。
一、农村金融制度的历史变迁及其特征
新中国成立后不久，为了打击当时农村盛行的高利贷活动，促进农村经济、金融的稳定和发展，在全国范围内建立了众多的农村信用合作社(以下简称农信社)组织。此后农村金融制度变迁以农信社变迁为主线，大致经历了以下几个阶段。
第一阶段：农信社归人民公社管理。1958年实现人民公社化后，根据当时“两放、三统、一包”的财经管理体制，农信社与农业银行在农村的分支机构合并，下放给人民公社管理，变为集体金融组织，实质上成为人民公社的一部分。
第二阶段：农业银行成立及农信社成为农业银行的基层机构。1955年3月专门办理农村金融工作的中国农业银行成立，此后至1979年农业银行虽然多次被撤并，但经营农村金融业务的基本职能没有变，同时农信社与之关系日益密切，到1979年农信社正式成为农业银行的基层机构，走上了“官办”的道路。
第三阶段：农业发展银行成立及农信社与农业银行“脱钩”。为适应农业银行向商业银行转轨的需要，1994年成立了政策性银行——农业发展银行，专门经营从农业银行剥离的农村政策性金融业务。1996年农信社与农业银行“脱钩”，恢复具有独立法人地位的合作金融组织性质。
上述农村金融制度的历史变迁具有以下两个明显特征：
1.农村金融制度的每次变迁均是自上而下的政府强制性行为，而非自下而上的诱发性政府行为，更不是农村经济主体自主性行为。农信社从最初的合作组织到人民公社的一个部门，再到国有农业银行的基层机构，再与农业银行“脱钩”，恢复合作性质，均采用了政府供给主导型强制性变迁的方式。这种方式虽然降低了制度变迁的时滞及磨擦成本，却未必能在较大程度上体现农民群众的意愿和提高农村金融效率。政府作为权力中心和推动制度变迁的第一行动集团，在决定与推行农村金融制度变迁时，既有促进农村金融效益最大化的动机，更有巩固既定经济体制和自身利益的意愿。因此在“一大二公”原则指导下，将农信社并入人民公社再并入国有银行，就成为政府推动农村金融制度变迁的理想选择；在社会主义市场经济建设中，恢复农信社合作性质，也更有利于推动政府欲进行的农业银行商业化改革。在整个制度变迁过程中，农民及农信社只是被动接受者。
2．农村金融制度变迁与农村经济制度变迁的路径相悖。首先，1979年以来农村经济制度的两次具有历史意义的变革，都采取了自下而上的诱发性变迁方式。第一次变革——家庭联产承包责任制的实行和推广，首先从安微凤阳县小岗衬农民自愿冒着风险签字画押开始，并迅速得到了全国农民的响应；第二次变革——乡镇企业和农村个私企业的兴起，也是先由沿海地区农民自发兴起，后得到政府追认。结果这两次变革都在很大程度上促进了农村经济的发展。第一次变革使农民的劳动积极性和创造性在其赖以生存的土地上得到了空前发挥，促进了农村劳动生产率的快速提高。第二次变革将农村富余劳动力向第二、三产业转移，促进了农村经济结构的大调整。如前所述的自上而下的农村金融制度变迁与此形成了巨大反差。
其次，农村经济制度的上述两次变革，都使农村经济主体的产权关系进一步明晰，而农村金融制度的变迁则使农村金融组织的产权关系更加模糊不清(这一点后面再作分析)。
农村金融制度变迁和农村经济制度变革路径相悖状况，带来的直接结果是民间借贷的产生与发展。变革后的农村经济形成了以农户、私人为基本生产经营单位的格局，对资金需求具有小额、分散、灵活、方便的特点，但农业银行和农信社由于属于“官办”，难免带有衙门作风，由此造成借贷信息不对称，农户、私企的合理贷款要求得不到满足。于是各种形式的民间借贷应运而生，在农村金融市场上起了重要的作用。如早在1993年，温州农村市场货币流通量中，民间借贷资金就占到了40％，国家银行、信用社只占20％，经营者自筹资金占40％。也就是说民间借贷资金量是国有银行、信用社的两倍，成为温州农村经济中的融资主体。
二、现行农村金融制度的缺陷分析
农村金融制度几经变迁，形成了现行的农业政策性银行、国有商业银行和农信社分工协作的制度安排格局。这种制度安排从形式上看无懈可击，但在实际运作中却暴露出诸多理论与实践上的缺陷。
1.农村金融组织产权不清状况依然存在
1996年农信社从农业银行“脱钩”后，恢复了合作金融组织地位，农民可以通过入股成为社员，产权归社员所有，这里产权关系应是明晰的。但我国绝大多数农信社不是新建的，而是以几经历史变迁的原有农信社为基础。那么原有农信社的所有者权益——历年积累或亏损该由谁享受或承担，是国家、农业银行、老社员还是新社员?很难加以界定。此外，许多地区农信社在实际运作中，不仅规定了社员户均股金额，而且规定了保息分红和可以退股，这样“入股”实际上与原来的存款差别不大，社员并没有形成独立的产权，也没有与农信社建立起稳定的利益制约机制，所谓民主管理也就成了一句空话。
农业银行作为国家独资银行，在产权上的突出问题是产权主体虚化，法人地位残缺。现行的委托一代理制度下，国家与银行的财产权益缺乏真正的利益关联，银行经营者缺乏追逐利润的内在动机，政府对经营者缺乏有效的监督和激励机制。这成为农业银行低效率运行的一个重要原因。根据英国《银行家》杂志按1999年业绩进行的世界前1000家大银行排名，中国农业银行资本总额排在第20位，但资本利润率和资产收益率却排在第918位和939位，分别为-0．1％和-0．05％。
2．农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制
目前我国农村金融市场虽然存在着多种形式金融组织，但这些金融组织之间并没有形成有效竞争机制。农业银行作为国有商业银行，市场定位发生了重大变化，业务范围已与其它国有商业银行无异，竞争的视角也从农村转向城市，从农业转向工商业；各种形式的民间借贷属非正规金融部门，不受政府政策上的鼓励与保护，且具有较高的金融交易成本；于是农信社几乎成了农村金融市场上唯一的正规金融组织。农信社作为合作金融组织，经营活动有着明显的地域限制，其经营绩效也主要取决于区位优势。在经济相对落后地区。少有经营效果好的农信社，在经济较为发达地区，即便经营不善的农信社也有较大的盈利可能。如：至1998年底，浙江省经济较为发达的温州和台州地区，农信社亏损面分别为5．1％和16．67％，不良贷款率分别为7．22％和19．95％；而经济发展相对滞后的衢州和丽水地区，同期前一比例分别为69．01％和48．15％，后一比例分别为44．45％和29．53％。
即是说，其它金融组织在农村金融业务方面并不对农信社产生竞争威胁，农信社之间也缺乏竞争的空间和条件。
3．政府对农村金融组织管理混乱，政企不分虽然农业银行1995年就被界定为商业银行，但至今仍肩负着一定的政策性业务，政府对农业银行的人事、财务、业务等方面仍有许多行政干预，地方政府的干预贷款也仍然占有一定比例，等等；农信社虽然按合作金融要求建立了社员代表大会、理事会和监事会制度，但是形同虚设。政府在农信社管理中仍居主导地位，而且农信社“婆婆”越来越多，目前要同时接受人民银行、地方政府、省农信社协会、县农信联社的领导。刚成立不久的省农信社协会形式上是农信社行业自律组织，但负责人和工作人员均由人民银行委派，并采用人民银行的管理方式。县农信联社虽然不具有法人地位，但从浙江省多数县来看，其职能也远远超出了行业管理范围，对农信社具有撤并、任免法人代表、调度资金、审批财务开支等权力，许多基层农信社的独立法人地位已名存实亡。
三、对农村金融制度创新的思考
制度变迁是制度创立、变更及随时间变化而被打破的方式。制度变迁起始于制度创新，正如经济制度创新可以推动经济增长一样，农村金融制度创新可以提高农村金融效率，优化资源配置，进而促进农村经济增长。笔者认为，目前极有必要通过推动农村金融制度创新来提高农村金融效率，为此首先要解决好以下几个问题。
1．农村金融制度创新的供需矛质问题
在经济体制改革过程中，农村金融制度创新有着巨大的客观需求，其中原由除了上述制度本身的缺陷外，还包括：(1)经济体制改革以来，农村经济组织的产权结构、组织形式发生了深刻的变化，实现了多元化和市场化，农村金融组织单一的不规范的合作制已无法与之相适应。(2)农村产业结构进行了重大调整，第二、三产业的比重上升，个私企业得到较快发展，农业的资金投入量和科技含量不断增强，因此对融资的规模、渠道、方式有了更高的要求。(3)随着农民收入的不断提高，农民已越来越不满足于单一的储蓄存款方式，从分散风险角度，农民也希望能投资于多样化的金融资产，以获取收益的最大化。(4)农民群众有着将民间借贷合法化、规范化的强烈愿望。
与旺盛的农村金融制度创新需求相比，供给明显不足，主要原因有两个方面：(1)制度创新供给主体缺乏。由于我国一直存在着较为严格的金融管制，政府几乎是唯一的制度创新供给主体。政府在制度创新的成本一收益比较中，往往不愿意以可能动摇金融稳定的代价来换取金融发展，因此少有制度创新供给。(2)制度创新成本过高。政府之外的其它经济主体进行农村金融制度创新的成本，除了新旧制度更替可能带来的冲击和损失外，还包括可能被政府查禁、其它利益集团“搭便车”等成本。
解决上述矛盾的有效途径是进行金融深化，增大制度创新供给。具体可采取以下方法：(1)放宽对民营金融机构市场准入的限制，增加农村金融市场竞争主体和创新主体。(2)建立激励机制，从制度方面保证经济主体进行金融创新应该得到的最低限度报偿或好处(如享受政策和税收优惠等)，使经济主体对制度创新的预期收益大于预期成本。(3)重视并限制“搭便车”现象。在制度经济学文献中，“搭便车”被解释为坐享别人的创新成果，与创新者相比，“搭便车”者收益相同，成本却几乎为零。因此“搭便车”现象若不克服，经济主体便难有创新积极性。
2．农村金融制度创新的方式问题
如前所述，迄今为止，我国农村金融制度变迁与创新采取了政府供给主导型方式，这在计划经济和经济转轨初期无可厚非，但在经济体制改革不断深化，市场经济体制逐步建立的今天，越来越暴露出一些问题。
(1)这种方式下，新制度推出的效果主要取决于两个因素：一是政府对制度创新需求判断是否正确。二是政府利益与其它经济主体利益是否一致。只有这两者均是肯定的，新的金融制度才是有效的，否则将是低效或无效的。如在农信社并入人民公社期间，农信社资金被公社或生产队大量挪用，经营活动接近瘫痪。再如，在决策者看来，合作金融组织形式更有利于政府实现国有商业银行的改革目标，于是便在全国一刀切地被采用，尽管在许多地方其效率并不理想，等等。
(2)这种方式下，由于农村金融制度创新是由政府倡导和强制推行的，因此形式上有着较快的扩散效应，几乎一夜之间便可完成新旧制度更替。但实际的扩散速度则取决于此项制度创新是否受其它有关利益集团的欢迎。如1996年农信社就与农业银行“脱钩”，恢复合作金融性质。但直到目前为止农信社“三性”恢复仍然相当缓慢，与规范的合作金融组织要求相距甚远。
(3)由于长期实行政府供给型制度创新方式，农村金融制度各相关利益集团已习惯于政府的制度安排，并对原有的制度变迁路径有着较强的依赖性。如：尽管农信社作为农业银行的基层机构在理论和实践中均存在一些问题，但各利益集团并不反对维持原状。农信社经理人更希望农信社成为“官办”、“国有”，农民群众对农信社的民主管理已显得异常陌生，农业银行不愿意农信社脱离自己的管辖范围，等等。实际上农信社在人事关系、业务经营等方面至今仍对农业银行有着较大的依赖性。
要解决好上述问题，唯有改变制度创新方式，将政府供给主导型方式逐步过渡到需求诱发型方式，即鼓励农民群众和农村金融组织自发进行制度创新，政府事后加以追认并推广，以求农村金融制度创新与市场经济发展内在要求相一致，更好地推动农村经济金融的发展。
3．当前农村金融制度创新首要的是农村金融组织的产权制度创新
有效率的产权应该是竞争性的，目前农村基层金融组织单一合作制产权形式及模糊不清的产权关系，既不能满足农村产权结构与产业结构变化的需要，也会因缺乏竞争而效率低下。因此政府应因势利导地逐步建立起适应农村经济发展内在需要的多元化产权结构的农村金融组织形式。
首先，在坚持合作制为农村金融组织基本产权形式的原则下，对现有农信社产权重新界定，并根据各地区经济、金融发展及各农信社的实际情况，将农信社分别建成合作银行、以县级联社为一级法人、将多家农信社合并为一级法人、以单一农信社为一级法人的多层次产权形式。政府对合作金融组织给予政策和税收方面的扶持，但不对其人事、财务、经营活动等进行直接干预。
其次，在经济、金融基础较好，民营经济发达的地区组建农村民营商业银行，以规范日益活跃的民间金融活动。民营商业银行的注册资金要有较高起点，产权形式可采取股份制或股份合作制，经营管理完全按市场原则进行。
最后，近期应规定农业银行投入“三农”资金的一定比例，以保证农村基础设施建设和提高农业技术所需要的相对庞大的资金需要。以后可在国有商业银行股份制改造的基础上，将部分农业银行的农村分支机构变为独立法人后出售给私人。
值得强调的是，农村金融组织产权结构的创新与调整，必须是市场自发行为和相关经济主体自愿行动，政府只是提供市场准入及退出机制，并以适当的政策加以引导，决不能搞“一刀切”。同时为减少产权结构创新与调整可能造成的金融波动，有必要先行制定相关的法律法规。
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