农村合作金融产权制度改革研究
农村合作金融产权制度改革研究
摘要：本文在对农村合作金融产权制度进行一般性考察的基础上，根据实际调查的结果，对我国农村合作金融产权制度的现状和缺陷进行描述和分析，指出合作金融产权制度在我国农村没有得到真正确立，是导致农村信用社现阶段出现各种问题的根源。对产权制度进行彻底改革，是解决农村金融体制改革的核心内容。在现阶段和今后较长时期内，合作金融是适应我国农村经济发展要求的主要金融形式，因此，确立真正的合作金融产权制度是改革的关键。在主体产权框架之外，其他形式的产权改革尝试也应该允许进行。
一、合作金融产权制度的一般考察
合作金融是合作经济在金融领域的具体表现形式。它是以金融资产的形式参与合作，并专门从事规定范围内的金融活动。合作经济自见世纪在欧洲兴起以后，经过100多年的发展，已经形成了国际公认的七条原则。合作金融同样符合七项国际通行原则，即它也遵循自愿、互助、民主和非盈利性（或低盈利性）等基本原则。正是由于合作金融组织遵循着一般合作经济的原则，所以它与其他金融形式有着不同的产权特征。
合作金融首先要求资金上的联合，即在合作的一般原则基础上，要求每个社员必须交纳一定的入社费（股金），共同构成合作金融的原始资本或初始股金（initial share）。这就是合作金融产权制度的基本骨架。具体来说，合作金融组织都依照国际惯例，明确规定参加合作金融组织成为社员的人必须有投入（入股），社员投入（股金）完全归投资者的社员个人所有，但个人入股金额不能超过某个规定的最高限额，最低的入股金额是个人进入合作金融组织的“门槛费”；合作金融组织必须为社员的股金支付红利，即对资本的所有者支付使用这些资本的成本，对社员而言，他们则获得了股金的用益权；社员的股金可以在本人愿意的任何时候退出而不会受到任何约束。由于对股金认购的额度限制，使全体社员对其合作金融组织的股金拥有量呈现出低离散程度的特征，这种特征表明：合作金融的产权制度是某个给定的范围内的直接合作的个人对某一共同范围内的金融资源大致均等的占有。
需要指出，由于合作金融的出现本意是通过资金的联合使资金实力弱小者之间实现互助，这意味着合作金融组织的社员普遍是经济上的弱小者，他们投入的资金是十分有限的，相应地，合作金融组织的资本规模也比较小；同时，由于合作金融对社员退出没有什么约束，如果社员因为某些原因将股金大量撤走，容易使合作金融的规模进一步被削弱。所以，在实际运作中，人们往往希望在不改变合作金融产权的基本框架基础上，对合作金融进行调整，以增加股金存量，扩大合作金融组织的规模。通行的做法是，建立提取公积金制度，形成不归任何个人所有而归成员集体所有的公积金。从产权角度来看，这种公积金的产权是单一的、明晰的，它为合作金融组织的长期发展提供了一定的物质基础。不过，正是由于上述调整，使最初的合作金融产权结构发生了一些变化：在原来某个特定范围内直接联合的个人对某一共同范围内金融资源大致均等的占有的基础上，附加了全体合作金融组织成员对一部分金融资源的集体占有。因此，更准确地说，合作金融组织的产权制度是一种复合型产权制度，它是由为数众多的大致均等的个人产权有机结合而成的复合体，在这种产权制度框架下，合作金融形成了其独特的平等合作关系。
二、我国农村信用合作社产权制度的现状与缺陷
我们在这里把重庆市的农村信用合作社作为一个案例进行研究，找出其产权制度存在的真实问题，进而将它进行一般化推广，力求找出我国农村合作金融现行产权制度的缺陷。通过对重庆市农村信用联社下属的8家县级联社和48家基层社的问卷调查和现场调查，我们对农村信用合作社产权制度的现状与缺陷进行如下描述与分析：
（一）初始产权框架的确立：政府主导下的社员非自愿入股
48个样本基层社在成立之初，无一例外都是在当地乡政府及社队干部的动员下，每户农民认交数额不等的股金（据反映，每户认购股金数量从几元到十几元不等），构成信用合作社最初的资本金（股本金）。由于当时经济水平低下，农民收入极少，因此农村信用合作社最初的资本金数量都比较有限，一般都只有几万元钢水平（即使经过1996年的社员重新登记、入股，信用社的资本金也没有多少增加）。在当时的社会背景下，农民对合作金融知之甚少或者一无所知，他们通常对政府都有一种发自内心的信任感，因此当政府工作人员进行入股动员对，绝大多数符合入社条件农民都不带任何疑虑地加入了信用合作社。不过，即使已经成为信用合作社的一员，他们对“合作”到底能给自己带来什么益处也仍然是不清楚的，事实上他们也不想知道“合作”的真实含义。在他们看来，政府要求农民去做的事，肯定对农民有益无害。可见，农民最初的人股，完全是在政府主导下进行的，而不是农民在自愿基础上的自主选择，或者说，是政府选择代替了农民的选择，只不过农民在特定环境下毫无保留地认可了政府选择。因此，在信用合作社的初始产权的确立上，农民社员虽然成为了信用社的“主人”，但他们的入股行为没有自愿的特征，而更多地体现为非自愿的顺从（尽管这种顺从没有明显的强制成分）。在我们的问卷调查中，有67．9％的被调查者认为农村合作金融的“合作”是“有名无实的假合作”，32．1％的被调查者认为“合作”是“社员自愿的”，这表明人们虽然普遍赞同合作的虚假性，但在一定程度上也认可合作带有一些自愿的色彩。不过，从总体上说，这种合作金融形式一开始与合作制的自愿原则是不相吻合的。
（二）产权虚置与治理结构的残缺
从上面的分析中可以看出，我国农村合作金融组织在初始产权框架的确立上，与真正的合作制存在明显差别。由于农民入股的非自愿性，加上我国在成立农村合作金融组织之时正式制度的不配套，使农村信用合作社的产权在一开始就没有得到清晰的界定，或者说仅仅在形式上得到界定。在一个正常的制度环境中，出资入股的社员毫无疑问是信用合作社的产权所有者，而在我国，虽然信用合作社一成立的时候就以章程的形式规定了社员的地位、权利和义务，指出由全体社员或经全体社员推选出的社员代表组成的社员（代表）大会是信用社的最高权力机构，并明确要求每个独立社都必须成立相应的理事会和监事会，但是，在计划体制时期，由于社会资源的配置都是以政府为中心进行的，政府对信用社资金的来源与运用都具有垄断性的支配权，因此即使以全体社员为基础确立的“三会”，在实际运作中也不是对社员负责，而是对地方政府负责，即有关农村信用合作社的一切活动的最高决策权属于政府。也就是说，全体社员对他们出资组建的信用合作社只有名义上的产权归属关系，而实际上的产权所有者却是国家或者集体——这个集体并非全体社员组成的集体，而是～个以地方政府为主体的比较含混的集体。可见，全体社员作为产权主体的地位事实上被架空，他们本该享有的权利绝大多数都名存实亡。在我们的调查中，几乎所有被调查都说不清“信用社到底属于谁”，又几乎一致作出一种规范性的判断：应该属于国家（在我们的调查中，为了使被调查者易于理解，我们提问时只使用了所有权的概念，而没有使用产权）。在被调查者看来，如果没有其他的选择，那么把所有权归结到国家是不会错的。这正好映证了前述分析的结果：农村信用社的产权被人为虚置，产权关系是模糊的。
正是因为信用社的“主人”不作主，因此，“三会”只徒有虚名，治理结构残缺不全。在48个基层样本社中，每一个被调查者都认为“三会”制度在他们的信用社只是一纸空文，没有任何实际意义。首先，社员代表大会成立以后，每年虽然召开一次大会，但社员代表普遍没有参加的积极性，相反，信用社往往靠发放一些纪念品和提供免费餐等方式去吸引代表参加会议。即使到会，也极少有代表能够就信用社经营管理中的问题进行有价值的质询和探讨。因此，有相当一部分信用社已经连续几年没有召开过社员代表大会，权力机构成了摆设。在调查中发现，社员代表对信用社经营管理中的情况基本上都不了解惑了解的很少，理事会也从来没有就经营管理过程中的重大事项向社员代表大会作适时汇报，使理事会与社员代表大会之间形成严重的信息不对称，这在一定程度上加剧了最高权力机构名不符实的状况。其次，理事会虽然由社员代表大会选举产生，但长期以来地方政府对候选人的推举是影响选举的最重要因素（在调查中发现近年来地方政府对选举的干预比以前大大减弱），理事会的理事长人选通常受地方政府的控制（今年来这种情况也已比较少见），有时候理事会选举就是一种简单的程序，没有任何实质的意义。社员选不出他们满意的理事会，使他们普遍认为所谓民主选举不过是一种空架子，久而久之，社员对民主管理中的程序就失去了兴趣。理事会（通常主要是理事长）则认为社员既无过问信用社的愿望，又没有参与管理的实际能力（社员的素质普遍较低是一种不争的事实），当然没有必要去让他们充当最高决策者的角色。加上在实际运作中，理事长一般都是信用社的主任，由此导致信用社的经营管理层对社员代表大会的不屑一顾。最后，监事会在所有样本社中都显得比社员代表大会和理事会更加无足轻重。
调查统计结果基本上反映了上述情况。在被调查者中，有69．6％的人认为对信用社主要负责人的监督主要应该靠“信用合作社全体职工”，67.9％的人认为主要应该靠“上级联社”，而只有落千２８．6％的人认为主要应该靠“入股的社员”，是所有选项中选择人数最少的；有85.7％的人认为确定农村信用合作社主要负责人中起决定性作用的是“上级信用联社”，而认为主要由“全体入股社员”决定的仅占25％。“三会”名存实亡使农村合作金融组织的治理结构极不完善，呈现出残缺的特征。
当然，出现上述现象还有一个决定性的外部原因：没有从法律上为“三会”作出强制性规定，不按合作制真正意义上的“三会”制度运行，并没有法律上的严格约束，因而也不会受到相应的制裁。
（三）合作与非合作：企业组织形式的两难选择
产权制度不完善、企业治理结构残缺不全，使农村合作金融的企业组织选择面临一种两难的境地。如果按照标准的合作金融企业组织形式运作，那么，在现有的产权制度下，几乎没有使农民之间实现真正合作的可能性。这是因为，虽然地方政府现在对农村信用合作社的经营管理等活动已经少有干预，但由于作为信用社产权主体的社员依然没有参与管理的激励，也没有主动要求政府以法律形式重新界定产权关系，产权不清的状况不能得到改变，造成社员对信用社财产及人事仍然不关心。既然互助的物质基础——社员入股的股本金及其“派生物”不被社员所关心，或者即使有社员想关心，也因为没有相应的制度安排提供支持而不能实现其关心的愿望，那么最终的结果是：经济上实力弱小的农民实现互助合作只停留在愿望的层面上，难以成为现实。挂着合作的招牌却不做合作之事，这无论对合作金融组织还是整个金融业来说，都是不合适的。假如全面放弃合作制而选择其他非合作的金融企业组织形式，则不但与现行制度相背离，而且也脱离中国农村的现实（关于这一点在后面还将详细论及）。
三、我国现行农村合作金融产权制度的经济绩效
（一）现行农村合作金融产权制度的正面效应
在几十年的发展过程中，我国农村信用合作社为农村经济、金融的发展和繁荣做出了巨大贡献，已经成为农村金融的主力军，也是农村经济发展不可缺少的主要推动力之一。概括说来，主要表现在：（1）农村信用社合作的庞大组织体系将其触角延伸到我国农村每一个角落，使千家万户分散的农民通过这个组织与全国金融市场网络联结在一起，有力地推动了全国统一的金融市场的形成。同时，也对打破农村落后的自然经济格局和小生产模式，起到了不可替代的作用；(2)成政府长期控制下，农村信用合作社实际上在很大程度上是地方政府的小金库，是政府实现其经济目标（也存在政治目标）的主要金融基础。如果不考虑这种行为的负面影响，单从其结果来看，几十年来信用社在支持“三农”方面取得的成绩有目共睹。特别是改革开放以后的二十多年，随着农村经济市场化步伐的加快，信用社在满足农村市场巨大的资金需求方面劝不可没；（3）在反贫困过程中发挥了重要作用。在20世纪80年代初针对农村的反贫困行动中，农村信用社提供的诸如小额信贷等金融服务，为众多农民摆脱贫困提供了有力的金融支持。 （二）对农村经济金融发展的负面影响 1．负面影响之一：农村合作金融在合作与非合作的夹缝中难以健康成长
由于产权不清使农村信用合作社成为一个成长在合作金融与商业银行之间的畸服。前面已经详细论述过，我国所谓的“合作制”根本就不具备合作制的基本特征。在实际业务活动中，各级农村信用合作社都在沿袭一般商业银行的做法，主要的区别是信用社的贷款对象集中在农民。但是，由于合作金融组织毕竟不是真正的商业银行，所以它的业务范围被严格限定在农村，而且要求“对本社社员的贷款不得低于贷款总额的50％”，贷款“应优先满足种养业和农户生产资金需要”等等，在这类限制条件下，农村信用合作社希望像一般商业银行那样以利润最大化为经营目标，显然是一种不适当的选择。业务范围小，从事业务活动的地域范围十分有限，业务对象又是中国最贫困的阶层，这决定了信用社的利润也是有限的。赚取的利润少，反而刺激信用社的经理阶层谋求更多的利润，在经营管理上就更愿意仿效商业银行的做法。这意味着信用社与商业银行在一定程度上展开竞争。但与商业银行相比，无论是资本规模、硬件设施、人力资源，还是管理水平和服务意识，都存在很大差距，因此在竞争中必然处于劣势。这时候，农村信用合作社又反过来坚持合作制。这样导致的结果是：信用合作社既不是真正的合作金融机构，又不能如愿以偿地成为真正的商业银行，在发展自身的过程中，往往左右为难，错过了许多加快发展壮大的机遇。随着我国加入WTO的临近，整个金融业与全球金融市场联为一体将成为必然，这对在上述夹缝中生存的农村合作金融将产生更加不利的影响。
2．负面影响之二：难以形成农村信用合作社有效的内部管理机制
这是治理结构残缺不全带来的直接结果。在调查中我们发现，农村信用合作社的内部管理较为混乱，内控制度不健全，没有形成有效的激励与约束机制，主要表现在：干部能上不能下，职工只进不出，经营好坏一个样，社亏人不亏，等等。在基层社，这种情况尤为严重。信用合作社主任拥有事实上的最高经营管理权，不是内部“三会”监督主任的日常行为，而是“三会”接受主任的领导，认可主任的决策。在这种情况下，一个信用社经营状况的好与坏，主要就取决于经理阶层（主要是主任）的个人素质和道德水平。换一个角度来说，信用社的风险水平主要看经理阶层的素质和道德水平，而且一般来说两者之间是一种负相关的关系，即经理阶层的素质和道德水平越高，信用合作社的风险相对越低；反之则风险相对越高。混乱的内部管理，不但难以给信用合作社带来良好的经济效益，降低经济效率，而且会进一步增加经营风险，削弱信用合作社的自我发展能力。问题的关键在于，信用合作社的从业者们（无论是管理人员还是一船员工）并未认识到这个问题的严重性。在问卷调查中，只有48．2％的人认为造成农村信用合作社目前这种状况的主要原因在于“信用社自身的经营管理不善”，而67．9％的人认为主要原因在于“历史上遗留下来的包袱过重”。如果说他们不能认识到信用合作社一切问题的根源在于产权制度，是因为这是比较抽象的理论问题，那么，对自身的管理水平及其可能造成的后果认识不清，则难以有令人信服的理由。这种认识上的误区，进一步强化了产权制度不完善所导致的内部管理机制的低效率特征。
3．负面影响之三：阻碍农村金融市场的发展与完善
农村合作金融组织是我国农村金融市场的微观主体，是农村金融市场发展的基本依托。由于为数众多的农村信用合作社产权不清，内部管理水平低下，资产质量普遍不高，潜在的风险较大，使农村金融市场的微观基础极不稳固，难以形成一个高效、有序的金融市场。在现代市场体制下，一个成熟的市场必然有大批比较成熟的微观主体——企业来支撑，在此基础上，依靠构建一套完善且实施机制良好的市场交易规则，从外部规范市场的运行。我国金融市场的外部制度环境不理想，农村金融市场在这方面就更差，如果作为微观基础的企业发育不良，那么，内部基础与外部环境的双重制约，必然造成农村金融市场的畸形发展，并最终影响完整的国内金融市场的健康发展。
4．负面影响之四：导致农村合作金融在支持“三农”上力不从心
这可以从两个方面进行分析：一方面，由于合作的基本原则没有得到坚持，产权关系不清，治理结构不完善，使农村信用合作社的主要负责人的行为难以受到有效的事前约束，一旦有违规行为发生，通常是在事后由人民银行或上级联社进行相应的处罚。在缺乏贯彻事前与事后的制度约束的条件下，农村信用合作社的经营管理者为了追逐利润，常常违背有关规则，或者主要将信贷资金投向非农领域，或者不遵守社员贷款优先的原则，或者将信贷资金违规挪作他用（比如在调查中发现，有信用社将大量信贷资金用于炒股），使“三农”贷款难以正常发放；另一方面，不合理的产权结构从根本上制约了信用合作社的规模扩张和竞争力的提高，导致农村合作金融组织的信贷规模普遍较小，难以满足“三农”对资金的需求。在不少地方，即使将所有信贷资金都用于“三农”，也只能对少部分资金需求者提供信贷支持。可见，在现行产权框架下，农村合作金融在支持“三农”上越来越显得力不从心。事实上，我们调查的结果也大体反映了这种情况。在我们发放的56份问卷中，关于三农贷款问题的有效问卷41份，其中有12家农村信用合作社的“三农”贷款（2000年数）余额占全部贷款余额的比重不足50％，占有效调查社总数的比例高达29．3 ％，其中有两家信用社的三农贷款占比低于２０％，最低的一家三农贷款仅占15．5％。
需要指出，由于“三农”在整个社会经济中的弱势地位，特别是农业生产，不但没人大、周期较长，而且利润也不高，因此，在相同条件下，金融在支持“三农”发展中的收益相对较低，这也在一定程度上影响了农村信用合作社对“三农”放贷的积极性。
作为农村金融主力军的农村信用合作社，在社会主义初级阶段的市场经济体制下，如果不能对农村经济发展提供有力的金融支持，那么整个农村经济的发展就没有可靠的金融依托，这对我国落后的农村地区来说是不可思议的。
四、我国农村合作金融产权制度改革的方案设计
从前面的论述可以看出，我国现行农村合作金融产权制度已经与农村经济、金融发展的实际需要不相符，必须加快改革，尽快建立起产权清晰、管理民主、立足社区、适应农村经济发展特点的农村金融企业，以推动农村金融与经济的良性发展。
（一）改革的前提：必须适应农村经济的特点和实际发展状况
关于农村合作金融产权制度改革问题的争论由来以久，总起来说是坚持合作制还是放弃合作制之间的争论。对这两种基本改革思路，我们都不应该轻易的接受或否定，而应当从我国“三农”的现状与基本特征出发，分析各自的合理性、可行性与缺陷，找出相对较优的方案（可能不止一个方案）进行试点，在总结试点经验的基础上，对比较成功的方案作必要修订，然后再区分不同地区的经济发展水平进行推广。但是，无论哪种改革方案，都必须遵循一个基本的前提：要与我国农村经济的特点和实际发展状况相适应。～种脱离经济发展现实水平、超越经济发展阶段的改革方案，无论它设计得多么完美，都不会取得成功。
我国农村经济经过几十年的发展，取得了令人瞩目的成就，但发展很不平衡。东部沿海发达地区和其他邻近经济中心城市的农村发展水平相对较高，其他地区则普遍较低，尤其是国家划定的几大贫困片区，经济发展水平更低。与城市经济市场化的程度相比，农村经济尚处在市场化进程的初期，广大西部地区的农村甚至还有许多地方仍处于自然经济的发展阶段。因此从总体上看，我国农村经济发展程度还比较低，经济结构的层次也比较低。这样的经济具有较多的封闭特征，与市场经济的开放性特征有很大差别。从经济结构来看，虽然乡镇企业在我国农村经济总产出中已经占据主要地位，但农村经济结构的主体却仍然是传统的种植业和养殖业，它们不但是绝大多数农民就业的主要领域，也是收入的主要来源。在西部地区，农村经济结构更为单一，非农产业占农村就业和农民收入来源的比重微乎其微。尽管传统农业仍是我国农村经济结构的主体，但其竞争力却很低，真正按照市场规则运作的农业产业化模式在农村还不普遍。这表明在促进农村经济结构高级化方面的进展较慢。从我国农村的现状来看，要使整个经济结构升级还有较长的路要走，低水平的经济结构将维持较长的时间。
从上面对农村经济的特点与发展现状的简要分析中可以看出，与这样的经济相匹配的金融形式，就总体而言，必须以能够充分满足经济弱小者的金融服务需求、并能有效调动这些经济弱小者参与金融活动积极性的那些形式为主，其他形式只能作为补充。基于这种考虑，我们对农村合作金融产权制度改革作出如下的设计。
（二）农村合作金融产权制度改革方案设计：一个基本框架
1．以合作金融作为农村金融的主要形式
我国农村金融体系主要是由农村信用合作社、商业性的农业银行和政策性的农业发展银行组成，其中农村信用合作社占据着最重要的地位。从我国农村经济的特点和现实发展状况来看，合作制的金融形式仍然是最好的一种形式。合作金融首先强调的是合作。对农村分散而经济实力弱小的农民来说，通过自愿的联合实现互助是一种必然选择。导致这种选择的根本原因前面已经论及，而直接的原因则在于：（1）由于缺少足够的有效抵押物，加上商业银行又收缩了县以下的机构网点，从商业银行方便地获取所需的资金十分困难；（2）政策性银行由于政策规定的限制，不能顾及大量的、分散的农户和农村合作经济组织的金融服务需求；（3）农村合作基金会经过清理整顿后不再单设。合作金融组织在一定程度上是填补大量农村金融市场空白的需要。
我们认为，完全商业化的金融运作对我国大多数农村地区是不合适的。因为金融业的完全商业化运作需要有一些基本前提：市场化程度比较高，市场机制在配置资源中已经居于基础地位，经济个体之间的联系十分密切，信息共享机制非常完备。在这样的前提下，金融企业以利润最大化为经营的终极目标，从事各项金融服务。从前文的分析中可以看出，我国农村整体上还不具备这样的基本前提条件。假如把完全商业化的金融服务形式引入农村，那么，由于银行资本逐利的本性，使弱势群体难以得到充分的金融服务。因为一般而言，农业生产的周期比较长，分散的农户所需的小额信贷服务带来的利润也比较少，投资“三农”的收益比之其他项目可能要低得多，对金融企业缺乏吸引力。而且，一旦实施商业化运作，就必然面临与其他金融企业的竞争，为了提高竞争力，商业化的金融机构只能放弃更多的农村市 场，转而抢夺城市市场，这样，“三农”就可能失去必需的金融支持，最终引致农村经济发展迟缓甚至衰退。
2．改革的关键：确立真正的合作全因产权制度
由于产权虚置，使真正的合作制产权结构在我国始终未能建立起来，造成农村金融今天产权不清的局面。因此，只从改革方向上选定合作制还远远不够，关键在于为真正明晰合作金融产权关系提供一套有效的制度保障及其相应的实施机制。
首先，将合作金融产权关系用法律形式固定下来。我国现有的关于农村合作金融产权制度的正式制度，主要是由中国人民银行制定并负责实施的一些规定，以及各级信用合作社参照中国人民银行拟订的范本制订的章程。这些规定和章程的法律效力与针对一般性商业银行的《商业银行法猢比，法律效力比较低，对确立合作金融产权的权威性较小。本来，合作金融与一般的商业银行是不同的金融形式，它也应当像商业银行一样拥有独立的法律保障（比如美国在1932年就通过了《联邦信用社法案》），以树立起与《商业银行法》大致相当的权威性，但我国至今没有出台给作金融法》，使合作金融的产权界定没有一部权威的法律做支撑。因此，必须在全面改革之前制订相关的法律，这部法律的权威性应该与已经出台的《商业银行法》相当。通过立法，明确界定农村信用合作社的产权归入股社员所有，社员及社员代表大会享有最高权力。以此为基础，严格按照规范的合作制制定其他的运作规则。其中，最主要的是在产权明晰的基础上，完善合作金融组织的治理结构。特别应当在法律上明确：理事会（经理人员）需将信用合作社经营管理中的重要信息及时向社员代表大会通报，社员代表大会不能像现行规定所要求的那样，“每年至少召开一次”，而应该召开更多次，以避免重大情况社员大会不能及时掌握；经理人员如果将重大情况隐瞒不报，应该有相应的法律制裁。
其次，必须确保法律的严格实施。由于我国农村合作金融的兴起与发展同国外发达国家有明显不同，即我国农村金融的合作形式先有制度的确立，然后才有农村金融主体的行为，再往后才出现两者之间的互动关系，因此，在制定好正式规则以后，确保它们的严格实施就变得至关重要。具体来说，当国家以法律形式界定了农村信用合作社的产权归属后，需要采取如下措施来保证产权制度的实施：（1）中央银行在对农村合作金融组织实施监管时的主要依据是前述关于农村合作金融的法律，而不再以其他规定和《商业银行法》为依据；（2）对农村信用合作社的主要管理人员进行更严格的培训，提高他们的业务素质、法律水平和管理能力，对不具备管理人员基本素质的现任管理人员，应该及时更换。当然这种更换是以社员代表大会的决议为准，上级信用联社、地方政府或人民银行都不得强制更换；（3）加强对社员的法制宣传和教育，让他们充分认识到自己作为信用合作社主人所应当拥有的权利和义务，从而调动他们参与农村合作金融民主管理的积极性。通过这些方面的工作，使农村金融市场的交易主体（合作金融机构和社员）和监管主体共同行动，来促成产权关系的真正明晰。
最后，保持适度的合作规模。我国农民中的绝大多数缺乏民主观念，这是发展农村合作金融最大的非正式制度障碍。在合作金融的发展初期，必须强化社员的民主管理意识与合作精神，这就要求信用合作社的规模不宜过大，最好在今后一段时间内大体上维持现有农村合作金融组织的合作规模，即仍然以“一乡一社”的规模为主，保持基层社一级法人制度不变，在此前提下，严格按照前文提出的产权制度确立思路进行社员的民主。合作意识的培养和教育。待社员合作意识增强、参与民主管理的积极性提高之后，再逐步扩大合作范围、打破“一乡一社”的格局以及取消基层社法人制度。如果现在取消基层社的法人身份（有部分人认为为了防范信用合作社的经营风险、提高信用合作社的实力，应当进行这样的改革），那么在管理上的民主性就更难体现，而只能实行自上而下的垂直管理，这一方面使信用合作社的自主经营受到影响，另一方面也不利于合作制原则的真正实现，可能使社员的产权主体地位再次被架空。
3．主体改革框架外的两点说明
其一：我国地域辽阔，农村经济发展水平千差万别，如果在发展农村金融上仍坚持全国一个统一的模式，那是不符合现实状况的。因此，在把合作金融作为农村金融的主要形式的同时，应该允许少数经济发展水平较高、合作金融实力较强、资产规模较大的农村探索非合作金融形式。发达农村地区要么是乡镇企业发达，要么农业产业化发展水平较高，或者是以其他形式的现代农业为依托，它们的共同特点是基本具备了发展非合作形式的现代农村金融的前提条件，如果把现有的合作金融机构改建成符合现代市场经济要求的非合作金融机构（如股份制商业银行等），可能对这些地区经济的持续发展更有利。具体的实施途径可以有如下两种：（1）将空间上彼此邻近、经济金融发展水平比较接近的若干农村信用合作社进行合并，然后，逐步进行股份制改造，使其发展成为现代市场体制下的股份制金融企业。这类金融企业在相当长的一段时间内都只能是地方性的金融机构，其业务也将被限定在某些特定的地域范围内，为地方提供金融服务是它们的主要功能。当这些金融机构的实力逐步壮大之后（壮大的方式有两种：一是企业自身成长，二是相邻地域的农村信用社被更多的合并进来），可以再逐步视其成长性，准许一批这类企业发展成为区域性甚至全国性的金融企业；（2）直接将部分农村信用社并入当地的其他银行金融机构。这种途径在我国东部沿海发达农村地区可以试行，因为在这些地区，农村信用社的业务范围同其他商业银行之间已经没有严格的城乡意义上的区别。
其二：随着我国工业化和城市化向纵深发展，大量农村信用合作社的终极发展目标将主要是商业银行。这一点与上述改革框架并不矛盾。从长远来看，我国农村与城市的经济融合（城乡一体化）是不可阻挡的，这种融合将使农村信用社的存在失去其基本的生存空间，因此，在未来的某个阶段，现存农村信用社中的大多数将会逐步演变为现代商业银行。由于这种演变的渐进性，使我们在对待农村合作金融产权制度改革上不能不加区别地对各地出现的新做法进行随意否定。只要对服务“三农”有利，同时又不会带来不可控制的金融风险，任何产权制度改革的尝试都应该被允许进行。如果新的尝试对现行的央行监管体制提出了挑战，只要这类尝试仍然不违背“有利于服务三农、同时又不会带来不可控制的金融风险”这个原则，那么就应该调整央行的监管方式，使监管制度服从于创新的金融组织及其服务。对农村合作金融产权制度改革的任何新的尝试，都不是我们设计的改革方案主体框架所完全排斥的。
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