国际制度与国家自主性
国际制度与国家自主性
摘 要由于国家居于国内政治经济和国际政治经济的交界面，国家具有了相对于社会的自主性。国家自主性并非一个常量而是一个变量。随着国内社会经济结构与国际体系的变化，国家自主性相应地也会有所增减。作为国际体系的一种表现形式，国际制度既可以削弱也可以增强国家的自主性。当国际制度所发挥的功能与国家的目标基本一致时，国家会将国际制度引入国内治理来增强其自主性。
关键词 国际制度 国家自主性 国内治理
国际制度是国家间互动的产物。套用亚历山大·温特（Alexander Wendt）的名言“无政府状态是国家造就的”， 国际制度也是国家造就的。正是在对国际制度与国家行为之间变量关系的探究中，国际制度理论在模型构建和经验检验上都取得了相当的进步。本文旨在从比较政治学中引入国家自主性的概念，提出国际制度可以增强国家自主性的命题，从而为分析国家参与国际制度的动力提供一种国内政治的视角。
一、国家自主性的概念
战后行为主义革命发生后，特别是20 世纪60 年代和70 年代，无论在国际关系还是比较政治领域，以国家为中心的传统政治学都遭到了尖锐的批评。在国际关系领域，以国家为中心的传统现实主义受到了跨国主义和相互依赖理论的挑战。 根据其观点，随着“跨国关系”在世界政治中的重要性日益凸现，国家不再是国际关系唯一的行为体，甚至不再是最重要的行为体。在政治理论和比较政治研究中，自由多元主义、权力精英主义和工具马克思主义都对国家中心论感到不满。这三种以社会为中心的理论路径之间虽然也进行了激烈的论战，但它们在理论中都或多或少地将国家剔除了出去，政府变成了社会集团利益、精英利益或统治阶级利益的传送带。
但是，从理论上“去国家化”的浪潮并没有持续多久。20 世纪70 年代末80 年代初，在国际关系和比较政治中都出现了国家理论的复兴。在国际关系研究中，一度强调非国家行为体的新自由主义者转而接受了现实主义将国家看作主要行为体的假设，从而逐渐与新现实主义走向趋同。 与此大致同时，一些从事比较政治研究的学者重新审视了国家这一传统主题，提出了“将国家带回来”（bringing the state back in）的研究议程，国家主义（statism）范式由此兴起。
作为对国家中心论的回归，国家主义提出了“国家自主性”（state autonomy）的概念。“国家被看作是拥有领土和人民控制权的一种组织。它可以制定和追求自己的目标，而不是简单反映社会集团利益、阶级利益或整个社会的利益。” 即使没有社会力量的强大支持，甚至面对社会力量的强烈反对，国家也可以追求自己的目标。国家主义者认为，国家行为体在对外政策领域更有可能脱离社会的限制。
作为国家主义范式的经典之作，西达·斯考切波（Theda Skocpol）的《国家与社会革命：对法国、俄国和中国的比较分析》为国家自主性的来源提供了基本的论证。斯考切波提出，任何国家都要从社会中抽取资源，并利用这些资源来创设和支持强制组织和行政组织。只要这些基本的国家组织存在，它们就具有摆脱支配阶级直接控制的潜在自主性。斯考切波强调，国家具有对内和对外的两副面孔，国家自主性的实际程度和后果也只能从特定的国内政治系统和特定的历史性国际环境的角度来分析和解释。国家基于维持公共秩序和抽取社会资源的根本利益，有时会向被支配阶级做出让步，从而与支配阶级之间发生了冲突。此外，国家处在无政府状态的国际体系中，为了国家安全的目标有时需要牺牲支配阶级的利益。 国家自主性因此内在地依赖于两个方面：其一是阶级分化的社会经济结构，其二是国家的国际体系。正是由于国家居于阶级结构和国际体系的交界面，国家具有了最低限度的自主性。
二、国家自主性的变化条件
国家主义者指出，国家自主性并非一个常量而是一个变量。“国家自主性不是任何体系固有的结构性特征。它可以被获得也可以被失去。” 基于其内在的来源，国家自主性同时受到了国内社会经济结构与国际体系的双重影响。因此，随着国内社会经济结构与国际体系的变化，国家自主性相应地也会有所增减。正如托马斯·里斯-卡彭（Thomas Risse-Kappen）所指出的：“在国际上，国家自主性取决于国家在权力分配的位置和它对国际机制与组织的内嵌性；在国内，国家自主性则是国内结构的函数，特别是取决于国家与社会的关系以及社会经济的发展。”
国家主义正是在对国家自主性变化条件的考察上，不断引入新的范畴和新的视角，从而获得了理论上的进步。比如，“国内结构”（domestic structure）是国家主义者频繁使用的一个概念。从广义上讲，国内结构指的是国家与社会关系的模式。斯考切波就曾提出，国家主义的研究应该是对国家与社会关系的全面研究。 通过引入国内结构的概念，国家主义者解释了各个国家在面对相同国际压力所作出的不同政策反应。 但是，国家力量的差异不仅存在于国家与国家之间，而且存在于同一国家的不同时刻和不同领域。比如，根据国内结构路径，美国“国家弱、社会强”。但正如约翰 ·伊肯伯里（John Ikenberry）等人所批评的：“当我们把美国和其他工业发达国家进行比较时，弱国家的概念是有用的。但它没有告诉我们在一国之内，国家的作用随着时间和问题领域而发生变化。” 作为政策过程的干预变量，国家制度决定了集体行动倾向，从而决定了某一个特定领域国家和社会的相对力量。 这样，对国内制度的分析被引入到国家主义的理论框架中，从而形成了国家主义与历史制度主义的联姻。
如果说国家自主性与国内结构的关系在概念化和理论化上取得了重要的进展，那么国家自主性与国际体系的关系，特别是国家自主性与国际制度的关系并没有得到学者们的足够关注。一方面，国家主义者大多为比较政治学者，他们对国际体系层次上的变量并不敏感。另一方面，无论是理性主义还是建构主义国际制度理论，主要致力于国际体系层次上理论模型的构建，即揭示国际制度——国家行为的联系机制。基于理论简约性的需要，它们都把国家看作单一行为体，从而漠视了在国内政治中才凸现的国家自主性问题。正是意识到国际制度研究对国内政治的忽略，利莎·马丁（Lisa Martin）和贝思·西蒙斯（Beth Simmons）在为《国际组织》创刊50 周年而作的文献回顾中提出研究者需要发展真正的国际制度与国内政治互动的理论，以确定在什么条件下某些国内行为体更愿意用国际制度代替国内制度。
实际上，马丁和西蒙斯不仅提出了问题，而且做出了尝试性回答。比如，支持自由贸易的出口商和消费者联盟、分享国际社会规范的社会集团和政党、国内司法系统等，往往愿意将权威从国内层次转移到国际层次。这样，根据“国际制度替代国内制度”的逻辑，决策权威转移的倾向往往会削弱国家自主性。这种逻辑和体系层次上的国际制度理论一脉相承，也和全球主义理论遥相呼应。根据罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）的制度理论，国际制度不仅可以降低信息不对称，而且通过互惠、问题联系和声誉效应，可以约束国家的机会主义行为。 而根据全球主义的观点，商品、劳务、资本乃至人员的跨国界流动网络的扩张会减少国家自主决策的范围，因此全球力量与国家力量之间是一种零和关系。 这样，国际制度理论和全球主义都把国家自主性看作约束或限制的对象。“国际制度替代国内制度”的逻辑，也包含了一个类似的潜在命题：即社会行为体推动决策权威从国内层次向国际层次的转移，削弱了国家自主性。在这一意义上，“国际制度的国内影响反映了全球化对国家主权的抵消、侵蚀或约束。”
但问题并不是这么简单。林达·维斯（Linda Weiss）在《全球经济中的国家：将国内制度带回来》中曾指出，尽管全球资本流动和国际制度的确对国家产生了结构性的压力，经济相互依赖对国家的影响还有另外一个侧面，即全球化的激活面相（enabling face ofglobalization）。 面对全球化的挑战，国家会主动采取行动以强化创新和社会保护的国内体系。笔者认为，作为全球化的一种表征，多边国际制度对国家自主性的影响也具有双重效应。一方面，通过汇聚在某个特定领域的“原则、规范、规则和决策程序”，国际制度对缔约国的行为做出了规定，从而使国家的偏好、意愿与能力受到了约束和限制。由于决策权威的转移，一些社会行为体在国际层面上实现了原本在国内层面上无法实现的目标，取得了对国家以及其他社会行为体的优势地位。但另一方面，当国家与一些社会行为体在偏好、意愿上发生了冲突，而这些社会行为体可以在国内政策过程中阻止国家目标的实现时，国家可以转向国际制度来突破这些封锁，从而实现自己的意愿。因此，国际制度既可以削弱也可以增强国家的自主性。而后一种可能性，由于国家相对于其他社会组织（企业、非政府组织等）独一无二的特殊位置而大大增加了。
三、关于国际制度增强国家自主性的三个命题
正如国家主义范式所强调的，国家处在国内政治经济与国际政治经济的交界处。 这一位置赋予了国家及其官僚在对外政策的制定和实施中一种特别的合法性，而这种合法性在更具国内属性的公共政策领域中是相对不足的。 因此，国家官僚能够在对外政策问题上设置议程，在参与国际制度的决策上也具有超越一般社会行为体的优先性。此外，这一位置也使国家官僚掌握关于国际制度的信息与知识，特别是那些如何参与国际制度的实际知识（know-how）。这样，凭借其位置上的合法性与信息优势，国家在国际制度的参与选择上比社会行为体具有更大的自主空间。
作为具有独立目标的行为体，国家更希望参与和自身意愿相一致的国际制度。尽管国家在一些情况下仅仅为了避免“相对损害”而参与国际制度，即在“两害相权取其轻”模式下的被动参与， 国家在诸多情况下还是以增进自身利益作为其参与国际制度的主要动力。就此而言，国家在对外关系领域相对较大的自主决策空间为实现国家的目标创造了有利的国内条件。国家可以根据自身目标与国际制度相契合的程度来决定参与国际制度的方式、范围与时机。在国际制度所发挥的功能与国家目标或意愿基本一致的前提下，本文提出关于国际制度与国家自主性的三个命题。
命题1：在政策网络“社会强、国家弱”的情况下，国家会利用国际制度来增强其自主性。
根据彼得·卡赞斯坦（Peter Katzenstein）的观点，政策网络主要显现在国家与社会的区别程度和国家与社会内部各自的集中程度。 每一个国家都有着国家和社会的区别程度和集中程度的特定混合。据此，我们可以判断国家与社会的相对力量。在“社会强、国家弱”的情况下，如果国家目标和重要社会集团的目标不一致，国家可以转向国际制度，从而达成在国内政治经济博弈中无法实现的目标。
本文在此以政府和国有企业的博弈为例来说明这一情况。假定国有企业有两种策略选择：付出努力和偷懒。如果国有企业选择偷懒，将会带来资金亏空。在此情况下，政府面临两种策略选择，其一是从本来用于投资基础设施建设的财政收入中抽取资金来救助困境中的国有企业，其二是撒手不管任凭国有企业陷入财务危机。这样就出现了以下矩阵所示的四种情况。如果政府采取救助行动，国有企业将实现最大化的私人收益。但如果政府撒手不管，企业破产，国有企业将得到零收益。假定政府认为企业破产将使政府失去政治支持，政府决定救助困境中的国有企业。国有企业事先知道这一点，便选择偷懒。于是，策略组合（偷懒、救助）成为一种均衡，从而导致了“软预算约束”。
在上述模型中，国家（政府）为某一重要社会行为体（国有企业）所“俘获”，无法实现总收益最大化的目标。也就是说，国家在强大的社会集团面前失去了自主性。那么国家如何找回它的自主性呢？钱颖一和吉拉德·罗兰（Gérard Roland）开出的药方是联邦主义下的“财政分权”和“货币集权”。 而本文认为，参与国际制度同样可以达到摆脱这一困境的效果。一些国际制度规定了国家在治理其经济时“什么是适当的”政策或行为，甚至形成了对国家的“硬预算约束”。当国家接受了国际制度对其经济政策的“硬预算约束”时，国家将为违背其国际承诺而承担显著的成本。当这种成本足够大且成为各博弈方所具有的“共同知识”时，政府强化预算约束的承诺就变得可信了。国有企业知道政府不可能在自己偷懒时出面救助，因此不得不付出努力。于是，策略组合（付出努力、撒手不管）成为新的均衡，从而导致了更高的总收益。
上述模型中的国有企业只是一种特殊类型的社会行为体。我们可以把其置换为其他类型的社会行为体，从而得到更具一般性的命题。即国家通过参与国际制度来摆脱某些社会行为体对其的“俘获”，从而找回自身的自主性。尤其当某些社会行为体相对于国家的力量非常强大时，参与国际制度甚至可能成为国家摆脱社会“俘获” 的唯一途径。众所周知，意大利“国家弱而社会强”。由于政府讨好各种强大的社会利益集团，意大利的通货膨胀率和公共财政赤字多年都居高不下。高通胀和高赤字政策导致社会福利总体水平的下降，但政治家为了应付选举而不得不维持这种损害国家经济的政策。 在这一背景下，意大利的国家精英决定加入欧洲经济与货币联盟。1992 年，意大利签署了建设欧洲经货联盟的三个阶段和六项趋同标准的《马斯特里赫特条约》。此后，阿马托政府、钱皮政府、迪尼政府和普罗迪政府均为达到马约提出的条件而不懈努力。意大利是欧元区十一个国家中唯一征收欧洲特别税的国家。经过几年的艰苦努力，意大利的通货膨胀率和公共财政赤字降到了趋同标准的要求。 1998 年5 月，意大利通过了资格审查，及时搭上了经货联盟的头班车。
命题2：在国内政治制度结构分散的情况下，国家会利用国际制度来增强其自主性。
国内政治制度的结构反映了决策权威集中和分散的程度。决策权威越分散，国家实现其目标的否决点（veto points）就越多。在此，我们将行政部门／联邦政府／中央政府看作国家的代表，因为它们一般要比立法部门／联邦单位／地方政府在更大的范围内代表了整个国家的利益。例如，美国总统是美国唯一经由全国性选举产生的职位，通常被看作美国国家的化身，而国会议员则首先要对其所在的选区负责，其选区利益往往压倒国家利益而成为其政治行为的主要动力。 所谓否决点，就是某一政策流产的决策点。由于各国的制度结构设计不同，各国政策制定机构相互联结的方式不同，每个国家在制度上的否决点所处的位置就可能不同。 比如，在总统制下，立法部门与行政部门相互制衡，立法部门就构成了否决点。由于联邦单位拥有对某些政策的否决权，联邦制下的联邦政府比单一制下的中央政府往往具有更少的行动自由。因此，在决策权威分散的情况下，国家决策者更可能面对着政策实施中的路径闭锁，从而不得不求助于国际制度。正如丹尼尔·德瑞日纳（Daniel Drezner）所指出的：“国际制度能够提供在国内领域实施政策的必要资源。没有国际制度，这些政策将难以实施。如果国际制度的政策偏好与国内政策的发起者相一致，与国内政策的批准者相冲突时，国内政策的发起者将愿意采取国际化战略。进而言之，发起者通过将国内政策与国际制度直接相连的方式，增加了该国逆转其政策选择的声誉成本。在分权化的国家中，国际制度通过减少事后选择的机会来扩大事先选择的范围。”
美国是一个典型的分权化国家。美国宪法第一条第八款规定：国会有权“管制同外国的、各州之间的和同印第安部落的商业”。 依据这一条款以及其他相关宪法条文，美国贸易政策的制定权属于国会。由于国会议员的选举方式，特殊利益集团容易产生对贸易政策的控制。最典型的案例莫过于 1930 年美国国会通过了《斯穆特－霍利关税法》，加剧了美国和世界经济的“大萧条”。为了避免重蹈覆辙，战后美国除了推进国内制度的变革外，还将自己和国际经济制度紧密捆绑起来。正是在美国的这一国内政治背景下，国际货币基金组织、关税与贸易总协定等国际制度构成了战后自由主义国际经济秩序的基石。
命题3：与制度化水平较低的国际制度相比，制度化水平较高的国际制度给国家带来的自主性有时反而较高。
根据正式化、集中化和授权化程度，我们不仅可以区分国际制度安排的基本形式，而且可以直接比较这些不同制度形式之间制度化水平的高低。国家对国际制度的遵守程度在很大程度上取决于国际制度的制度化水平。当制度化水平较高时，国家为违约而遭受的制裁成本和声誉成本一般都相对较大。詹姆斯·麦考尔·史密斯以争端解决机制为例探讨了两者的相关性：如果争端解决机制的条文化程度越高，政府遵约的可能性水平就越高。因为争端解决机制得到的缔约国授权越多，其机构独立性就越强，就越可能不偏不倚地确认违约行为并执行第三方裁定，从而使违约行为承受更大的成本。
这样，当国际制度的制度化水平较高时，缔约国将受到遵约的更大压力，从而在政策制定和实施过程更严格地符合国际制度的要求。而当国家行为体的意愿与国际制度的功能要求相一致，而与一些社会行为体的偏好相冲突时，制度化水平较高的国际制度将使国家行为体在国内博弈中获得更大的优势。国家行为体可以将国际制度的约束刚性作为政策合理性与合法性的重要源泉，更有效地推行那些与某些社会行为体偏好不相一致的政策，从而实现自己的目标。在所谓“改革攻坚阶段”的历史关节点上，中国加入具有一定超国家属性的WTO，使政府以严格履行国际承诺的理由来尽快突破国有企业改革等制约改革进程的若干“瓶颈”，就是一个典型的例子。
四、结 语
随着全球化的加速发展，国内政治经济与国际政治经济的界限日益模糊。国际制度不仅被用来作为全球治理的首要工具，而且成为国内治理的重要途径。迈尔斯·卡勒（Miles Kahler）和戴维·莱克（David Lake）指出：“对治理的影响来说，全球化强化了偏好经济开放的政治行为体，这些行为体也会设计制度来确保他们的偏好转化为政策。如果统治联盟具有了经济开放的偏好并创造了制度来提高政策承诺的可信性，即使存在对全球化的激烈反对，政策也将难以改变或难以迅速改变。” 作为最强大的政治行为体，国家在创设制度上具有比一般社会行为体更大的优势。当国际制度所发挥的功能符合国家的偏好时，国际制度就被国家行为体引入国内治理，从而使国际制度得以创设或得以扩散。
作为理性主义国际制度理论的延伸，本文仍从国际制度功能的角度来解释国家何以产生对国际制度的需求。但与体系层次上的国际制度理论不同的是，本文从国家自主性的概念出发，揭示了国际制度创设与扩散的部分国内政治根源。由于国际制度可能会增强国家自主性，国家行为体将利用国际制度来改善国内治理。当然，正如大量全球主义的文献所显示的，国际制度也可能会削弱国家自主性。在什么条件下国际制度会增强国际自主性，在什么条件下国际制度会削弱国家自主性，需要加以进一步的探索和研究。
注释：
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在下文中，“国家”有时与“政府”相混用，尽管两者的概念并不完全一致。
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