国民政府十年(1939—1949)基层民意机关建设数量分析
国民政府十年(1939—1949)基层民意机关建设数量分析
【内容提要】1939年，为摆脱内忧外患的困境，国民政府重拾地方自治，推行新县制。在县及县级以下设立基层民意机关，然而，从1942、1944、1947年三个典型时间阶段看，稍能体现民主性质、国民政府又三令五申、倾力打造的基层民意机关并没有如期建立，这就使民主政治丧失了基本的组织基础。因此，所谓地方自治只能是无法实现的虚幻梦想了。
【摘 要 题】民国史研究
【关 键 词】国民政府/基层民意机关/民主政治
【正 文】
1939年，国民政府在内忧外患中改革旧的基层组织，颁布《县各级组织纲要》(以下简称《纲要》)，确立新的县政体制，即新县制。新县制重拾地方自治，在县及县以下逐级建立基层民意机关，为此，国民政府大张旗鼓地宣扬：建立民主政治，从基层做起。
从1939年起，国民政府就着手在其控制的范围内建立起从保甲到乡镇及县市的各级民意机关，即保民大会、乡镇民代表会、县参议会。同时，国民政府还大造舆论，大肆宣扬：民主政治从基层开始。国民政府为什么在抗战最为艰苦——人力、物力、权力需要相对集中的时候，却抛出“民主绣球”，让芸芸众生各表其意、各抒己见呢？
一 新县制下基层民意机关建立的背景
(一)面对困境的政治反弹
国民党在抗战时期加紧实施“地方自治”，建立基层民意机关，首先可以理解为它是一种自然性的政治反弹。任何政府在遭遇危急的时刻，都会采取一些应急措施来度过难关。在当时的客观条件下，国民政府选择此举确实事出有因。
抗战进入相持阶段后，国民政府丢失了沿海地区和东南工业中心，退居以四川为中心的大后方，使政府一贯仰仗的海关和工商业税收几近断绝，在饱经内战破坏而又相对贫瘠的大后方，国民党政府面临重重困难，承受着来自国内外的巨大压力。国际上，随着世界大战的爆发和演变，英美与中国关系日益密切，英美对国民政府的专制与腐败则有了更加深刻的了解，“中国内部的不协调，国民党蒋介石政治的不民主，影响了军事，英美对此也表示不满”。 (P. 134)
从国内看，为了消除后方人民对政府专制的不满和集中有限的人力物力资源与日军作战，蒋介石希望通过建立基层民意机关，向社会各界表现出一定的民主姿态，一方面能够及时征兵征粮，补充军需和兵员以应付危险形势、稳定政局；另一方面又能达到强化基层政权、增强政府统治效能。
(二)国民党加紧推行“地方自治”，建立县各级民意机关，也是同共产党争夺民众，巩固其政权基础的需要
抗日战争时期，中国共产党在各根据地相继建立了抗日民主政权，尤其是农村各级基层政权普遍建立起来。中国共产党在各级基层政权中进行的民主选举尝试，使得农村中几千年来倍受剥削压迫的劳苦大众第一次翻身得解放、当家作主人，所以他们革命热情高涨，踊跃参军保卫新生政权，这也为中国共产党力量的迅速增强和坚持敌后抗战提供了可靠保证。与此相对比，国民党在农村的基层政权则相对薄弱，而且声名狼藉。为了同共产党争夺民众，巩固后方，达到“限共”、“防共”的目的，国民党从抗战爆发后也日益关注农村工作，建立基层各级民意机关这一具有民主精神的组织机关就是政府借以改变民众对专制政府看法的一种手段。
(三)抗战时期，国民政府实行地方自治，建立基层民意机关也并非一时兴起，它有着深厚而长久的历史渊源
中国自鸦片战争以来，许多先进知识分子都在洋人坚船利炮的轰炸下，开始审视自己的国力、制度和文化。康有为、梁启超都曾对地方自治抱有幻想。康有为曾多次上书光绪帝，指出唯有变法，召开国会，“各省设民政局，举行地方自治”，“凡善良之政体未有不从自治来也” (P. 37)，才可最终图强，以救中华。梁启超也说：“就天下万国比较之，大抵其地方自治之力愈厚者，则其国基愈巩固，而国民愈文明。” (P. 47)一代伟人孙中山先生更对地方自治情有独钟，他希望通过建立牢固的基层民主，最终使中国走上富强民主之路。
从1928年起，国民政府就一直声称要完成孙中山先生的遗愿，实行地方自治，所以颁布《县组织法》，制定了地方自治原则，准备建立县各级民意机关。但随着内战的爆发和扩大后，国民政府很快便用保甲制度取代了地方自治，县各级民意机关根本没有建立，更无所谓的民选、民议等四权的行使。虽然如此，孙中山先生的先进思想却并未受到人们的怀疑和抛弃，相反，越来越多的知识分子、民主人士认识到孙中山地方自治思想在中国实践的艰难和重要，更加信仰三民主义。所以，这时期孙中山先生的地方自治思想仍是凝聚社会力量、鼓舞民心和士气的有力武器。
于是，在内忧外患中，国民政府开始大张旗鼓宣传地方自治，并不遗余力地推广各级民意机关。
二 县各级民意机关建设状况
(一)1939年民意机关在理论上确立
从1939年起，国民政府开始推行新县制，县各级民意机关从理论上首先确立。
《纲要》规定：县为自治单位；县以下为乡(镇)，乡(镇)内之编制为保甲；县设县参议会，由乡(镇)民代表会选举县参议员；乡(镇)设乡镇民代表会，由保民大会选举之代表组织；保设保民大会，每户出席一人；甲设户长会议。这样，基层各级民意机关实际是指县参议会、乡(镇)民代表会、保民大会、户长会议。
1939年《纲要》实施，然而，县各级民意机关并没有立即在全国推广设置。首先在程序方面，国民政府设置了许多难以突破的障碍。国民政府规定了各级民意机关候选人必须经过一系列程序筛选，重要的如：公民宣誓登记；保甲编整与职业团体组训；公职候选人考试等。然而，建立必要机构、完成这些事宜的配套法规还没有及时制定、公布，或即使公布了也没有宣布立即实施；《纲要》还规定，地方民意机关的建立，采取递级设置及间接选举的办法，自下而上，即由保民大会而乡镇民代表会，而县参议会，依次成立。这是一个浩大的工程，需要相当长的准备时间。因此，《纲要》实施后，县各级政府迟迟没有动作，连最简单、最初级的公民登记都未能进行。
(二)1942年，广西、四川出现民意机关
1942年抗战形势日益紧张，各民主党派、各社会团体纷纷要求国民政府进行改革。迫于抗战需要及人民要求民主和改革政府的压力，许多省份开始自订法规，越过保民大会和乡镇民代表会先期设置县临时参议会，如广西省订定《县临时参议会章程》、四川省订定各《县临时参议会组织规程》(以下简称临时法规)，1942年，在广西、四川最早出现了国民政府的民意机关，县临时参议会。
四川首先揭开创建基层民意机关序幕有其深刻的社会背景。政府抗战开始后，国民党军队节节败退，政府内迁，丢掉了东南工商业中心的国民党税收大减，只能把西南一隅作为财源的聚敛地，然而西南的云南、贵州、西康都比较贫穷，只有四川基础稍好，所以抗战需要的兵、粮、税等任务大多由四川来承担。但是，四川省区域大，县份多，情形复杂，同时征兵、征粮、征工、征税又急如星火、刻不容缓，如不采取有效措施，四川势必陷入混乱，而若四川动荡，国民政府则再也难找立足之处。
1942年春，四川省提议组织县临时参议会，其理由是：“在抗战期间，许多重要的政令(如征兵、征粮)均须与人民代表协助进行，可以减少许多阻碍，推行较为利便。” (P. 20)中央政府思量再三，又拿不出更好的办法，于是批准试行。结果，四川省县临时参议会成立以后，“颇有成效”，“举凡征兵、征粮、征工、征税等等工作，有了县临时参议会的‘赞助’，就更得心应手，予取予求。” (P. 213)县临时参议会的建立真如灵丹妙药，于是各省纷纷效仿，先行成立县临时参议会。1942年，内政部对各省成立的县临时县参议会数作了一番统计，如下表 (P. 22-23)：
省别 已设立临时参议会的已举行乡镇民代表会的已举行保民大会的
县市局数 县市局数 县市局数
总计 323 203 507
四川 138 —— ——
云南 70 —— 130
贵州 筹设中 —— ——
湖南 筹设中 —— ——
湖北 —— 2 2
广东 —— —— 37
广西 99 99 99
江西 14 —— 44
福建 —— —— 已举行
河南 —— 19 67
安徽 筹设中 —— 38
西康 筹设中 6 5
陕西 筹设中 —— 74
甘肃 筹设中 —— ——
青海 —— —— 11
浙江 —— 77 已举行
1942年，全国共成立县临时参议会323个，其中，四川一省几占半壁江山，共有138个；其次是广西，建立99个，也近总数的30％，再次是云南和江西，分别是70和14个，占总数的20％和4％。
从数据来看，当时的县临时参议会数额虽有较大改观，但相对于全国来说，不仅总数少，而且分配极不均匀，在国民党统计的16个省份中，已经建有县临时参议会的只有4个，占总数的1/4。已举行乡镇民代表会的县市局数只有5个，占总数的1/3，如果用已成立民意机关的总数与各省实际的保、乡镇、县的总数相比，各省民意机关的成立率更是微乎其微。依靠这样的民意机关去行使民主权利，其结局可想而知。更何况，我们不能忽视这样一个事实，全国各省建立民意机关的意图已从“唤起民众参政热情”、“训练人们行使四权”等方面转移到了单纯为了筹粮筹款等抗敌、巩固政权方面了。
(三)1944年，民意机关建设在缓慢中进行
1942年的实践使国民政府有了意外发现，民意机关不但不妨碍政府法令的推行，反而可协助政府催粮催款。这给国民政府以很大的启发，于是他们开始加大推行力度。1943年5月5日，国民政府公布成立《县各级民意机关步骤》五项。 (P. 23)规定县参议会成立的条件，以及县参议员候选人的检核、县参议会组织条例、县参议员乡镇民代表选举条例等等。1943年11月，行政院决议：限民国三十三年内(1944年)一律成立县参议会，其不能依法成立之县，得先成立临时参议会，但仍应督饬各该县依照步骤举行保民大会及乡镇民代表会，务期正式民意机关得于一定期间一律依法成立。行政院还规定县参议会正式成立的县份，临时参议会应即撤销。
自这个《步骤》和《决议》公布后，各省依照规定，筹设各级正式民意机关。1944年9月内政部公布了1944年6月以前成立的县各级民意机关数目，如下表 (P. 24-25)：
省别已成立县临时参议会的县数已举行乡镇民代表会的乡镇数已成立保民大会的保数
总计 784 15，703 322，689
四川 142 4，462 74，947
云南 107 —— 14，367
贵州 39 —— 14，193
湖南 75 —— 20，425
湖北 35 863 31，855
广东 66 831 31，197
广西 100 2，343 23，992
江西 69 1，884 21，806
福建 64 1，183 13，034
河南 —— ——15，621
安徽 —— —— 23，780
西康 14 —— 4县
陕西 24 —— 7，182
甘肃 30 —— ——
青海 —— —— ——
浙江 19 4，137 40，290
宁夏 —— —— ——
从上表看出，在国民政府管辖控制的17省范围内，四川、广西两省县各级民意机关建立的情况最好，到1944年，四川已成立县临时参议会142个，乡镇民代表会4，462个，保民大会74，947个。四川之所以情况最好，一方面因为这里僻处后方，较为安定，没有战事的侵扰；另一方面，这与蒋介石亲自督政密切相关，蒋介石曾亲任省政府主席，多次要求把四川建成全国各省效仿的对象。蒋介石网罗一批主张地方自治的学者、专家，像张群、李宗黄、胡次威等，他们极力推行新县制，建立各级民意机关，这批学者的鼓动与实践对四川民意机关的建立起了极大的推动作用。
广西省基层民意机关的建立情况与四川相当，但广西建立并大力推广民意机关的起因却与四川有所不同。广西多年来是桂系军阀的天下，李宗仁倾注全力目的在于稳定基础以与蒋氏抗衡。其次，民意机关建立情况较好的还有湖北、江西、湖南、福建、浙江等省。湖北、江西、湖南这三省原是红军革命根据地，为洗刷共产党对此地区广泛而深入的影响，与共产党争夺民心，蒋介石对此地区非常重视，分别派出得力干将陈诚、薛岳入主湖北、湖南，江西则是亲生儿子蒋经国亲自坐镇。在民意机关建设方面，青海、宁夏情况最差，无任何成绩可言。
从总的情况看，从1942—1944年的3年间，基层民意机关的建设已有好转，然而，还是有1/4的省份没有县级参议会，2/3以上省份没有乡镇民代表会，近1/5省份没有保民大会。新县制实行6年只有如此成绩，应该说，民意机关的建设进程是相当缓慢的。
1944年，国民政府根据《加强推行地方自治原则》，再次强化基层民主组织的建立规定，强调推行地方自治。其中重要事项为：一、各县市民意机关应一律完成公职候选人的检核，手续应力求简单。二、保民大会及乡镇民代表会，应依法实行选举，已完成自治条件的，可举行县市长选举。三、地方自治条件应规定最低必要的条件，于两年以内完成。
以上各项，除由各主管机关分别办理外，全国行政会议开会时，又就上面第三项拟定《地方自治二年内应完成之最低标准》九项，由行政院通行各省遵照执行，并规定1945年底以前一律完成。九项标准中，有关民意机关的条文是第三条：全县公民宣誓一律举行，公职候选人检核足数。但是在1945年，各省民意机关建设数量没有起色。
(四)1947年，全国民意机关的建立缺口近半
抗战胜利后，为获得民众支持，维护统治，国民政府大打“宪政民主”牌，“普遍推行地方自治，以期奠定宪政基础”，通令各战区各省政府，“凡抗战期间，因情形特殊，尚未开始实施新县制推行地方自治的，应即拟具实施计划，继续推行”。 (P. 22-23，26-27)到1947年5月止，全国各省市各级民意机关相继成立，下面是截止到1947年5月，各级民意机关成立的数目。
为了便于分析，本人将同期全国各省所有的县市局、乡镇、保数总同与各级民意机关建立数目同列一表 (P. 18，27)，如下：
省别参议会已成立 1947年 临时参议会已乡镇区民代表会1947年 保民大会 1947年
县市局数 县市局数 成立县市局数 已成立数 乡镇数 已成立数 保数
总计 1，387 2，122 383 31，990 53，969395，242 57，82
四川 142 147 5 4，517 4，516 62，993 62，869
云南 113 129 6 1，257 1，440 11，214 12，855
贵州 80 80 0 ，420 1，412 18，205 13，226
湖南 78 78 0 1，423 1，556 20，525 20，515
湖北 71 72 1，567 1，348 18，181 17，487
广东 82 101 18 2，103 3，064 43，640 40，642
广西 100 100 0 1，797 1，802 19，033 18，954
江西 84 84 0 1，919 1，967 19，366 19，450
福建 68 68 0 875 878 10，387 10，281
河南 101 111 10 1，313 1，395 23，657 24，370
安徽 47 62 15 1，668 2，148 16，819 20，536
西康 21 52 6 235 414 1，825 2，789
陕西 76 94 0 869 1，026 6，729 7，473
甘肃 69 72 2 755 760 6，900 6，940
青海 21 21 0 262 263 1，113 1，456
浙江 77 77 0 2，935 3，008 35，875 4，0599
宁夏 14 16 0 144 140 1，057 1，057
绥远 22 22 0 310 328 2，400 2，477
山西 65 105 41 2，001 3，739 45，109 85，995
台湾 17 17 0 355 357 6，304 6，257
新疆 7 1 44 507 784 5，777 9，351
山东 —— 110 107 35 6，115 1，130 72，569
江苏 32 62 38 3，427 7，607 21，938 66，418
河北 —— 132 36 163 4，087 1，881 46，361
辽宁 —— 31 28 —— 664 —— 8，969
辽北 —— 19 9 —— 344 —— 3，729
热河 —— 18 12 60 560 340 5，938
吉林 —— 24 12 —— 400 —— 4，761
安东 —— 20 8 —— 238 —— 3，065
南京 —— 13 —— 13 13 409 407
上海 —— 30 —— 30 30 1，056 1，056
重庆 —— 18 —— 18 18 407 411
青岛 —— 12 —— 12 12 328 228
天津 —— 10 —— —— 10 311 311
北平 —— 16 —— —— 16 333 336
自1944—1947年，县市参议会由784个增至1387个，临时参议会也成立了383个。乡镇区民代表大会由15，703个增至31，990个。保民大会由322，689个增至395，242个。各级民意机关的总数与全国同期的县市、乡镇、保等的总数相比，均占3/5左右。也就是说，从“新县制”开始实施到“新县制”即将被“宪政”所代替，全国仍有2/5的县市、乡镇、保没有建立相应的民意机关。
从表中数据看，除四川、广西两省县各级民意机关数目独占鳌头外，云南、贵州、广东、江西、河南、甘肃、青海、浙江、宁夏、绥远、山西、台湾等12省基层民意机关建立率也高达90％以上，然而其中的湖南、湖北、广东、青海等省竟出现了县各级民意机关建立数超过实际存在的县、乡镇、保数，这不免让人怀疑其数字的可靠性和真实性。不过即便如此，我们仍能从表中看到许多省份，如江苏、河北、山东等省民意机关建立的情况依旧少得可怜，有的地方建立率不及1/10，还有一些省份如辽宁、辽北、热河等甚至就没有任何国民政府民意机关的存在，各大城市虽然区、保两级民意机关建立率高达90％多，但有些城市如上海、天津、北平都没有建立正式或临时的局、区级民意机关。显然这样的结果与国民政府最初设计和标榜的大相径庭。
1947年内战全面爆发，国民政府更无心建设基层民意机关，于是，这场当时学者大力鼓吹、许多民众抱以巨大希望的所谓民主运动逐渐归于沉寂，各地基层民意机关更是名存实亡。
综上所述，从1939—1949的10年间，国民政府基层各级民意机关的建设情况可用“糟糕”二字来概括。《纲要》1939年公布实施，1942年才有县临时参议会在个别省份建立，而且，还缺少乡镇、保级的民意机关作为基础。整个10年，1947年的情况最好，而那时，全国仍有2/5的县市、乡镇、保没有建立相应的民意机关。我们暂且不论国民政府民意机关职权是否完备，运作是否优良，性质是否民主，单就以民主政治的基层载体——民意机关的建设的数量情况来看，全国2/5民意机关的缺席，就足以使任何民主政治的实施成为泡影。
三 民意机关数量缺失背后的原因
新县制是国民政府在抗战时期极力推行的政治改革，政府对建立各级民意机关投入的物力、人力不可谓不多矣，然而，这场声势浩大的系统工程最终却以失败告终，其根本原因不能不归于其本质的专制。
为了掩人耳目，国民政府费尽心机对县各级民意机关进行了精心包装。国民党首先为其规定了总的原则，即在“训政时期原则指导下，使民众在实际政治活动中训练四权的行使，引发民众参政兴趣而遂其长”。 (P. 2022)从字意上来看，国民政府真是要为促进中国民主进程作点贡献，然而，一句“训政原则指导下”则包含了多少专制的寓意。在沈鹏主编的《县政实际问题研究》中作者则明白表示了国民政府对县各级民意机关设计宗旨，即“民意机关是地方自治开始时应有的组织，亦为人民行使四权之初步运用，一方面代表人民以监督政府，一方面协助政府以领导人民，其为用贵在以超然地位与政府通力合作推行政令，所谓一体两面，为沟通人民与政府之桥梁者也。” (P. 33)这里，国民政府首先为民意机关设定最高限制，它是“地方自治开始时应有的组织”，其为用贵在“与政府通力合作推行政令”。由此看出，无论民意机关如何设计，它总逃脱不了为国民党政府服务的本质和特性。
关于基层民意机关，国民政府自1939年9月19日颁布《县各级组织纲要》这部母法后，又陆续颁布十几部法律文件，如，《地方自治实施方案》、《县参议会暂行条例》、《参议会组织暂行条例》、《县参议会议事规则》、《乡镇民代表选举条例》、《成立县各级民意机关步骤》、《公民宣誓登记暂行办法》等，通过这些法律对基层民意机关进行重新规划，不仅剥夺了普通民众的选举、被选举权，而且剥夺了民意机关的人事权、监督权、质询权、选举权等种种权利，甚至民意机关的生存权都无保障。《县参议会组织暂行条例》三十三条规定，“省政府对于县参议会之议案认为有违反三民主义或国策情事者，得开明事实，咨由内政部转呈行政院核准后，予以解散重选”。 其它各级民意机关命运也大致如此。《乡镇组织暂行条例》第二章第二十六条、第五章第五十一条也分别规定上级行政部门对下级民意机关可以解散重选。即，国民政府先用种种法规限制民意机关权力的行使，如若民意机关俯首听命那则听之任之，而若有丝毫违令，则随时用“解散”来对待之，保证万无一失。由此看来，国民政府的宣扬的“基层民主”其实玩弄的是“旧瓶装新酒”，以“变”来应“不变”，变化的是“民主”的形式，不变的仍是专制的本质。
也就是说，国民政府利用强权，玩弄“旧瓶装新酒”的伎俩，牢牢控制了基层民意机关，使“孙悟空纵有万般本领也翻不出如来佛的手心”。
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