对地、县、乡三级地方政权机构改革的思考与建议
对地、县、乡三级地方政权机构改革的思考与建议
[内容提要]地、县、乡三级政权直接面对人民群众，是“三个代表”的直观体现者，应打破目前层层对口的做法，按照工作重点，组合成高效率的班子，设置精干的机构、建立良好的制度。对各级一把手应赋予更大的权力和相应的责任，强调责、权、利一体的原则，改变现在“集体负责”而谁也没有责任的做法，使各级领导把向党和人民负责物化于便于操作的程序之中，在提高执政水平和能力、取信于人民群众的同时，还有利于培养、造就千百万优秀的政治家和管理者。
党的十六大报告指出：“政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展。推进政治体制改革要有利于增强党和国家的活力，发挥社会主义制度的特点和优势，充分调动人民群众的积极性创造性，维护国家统一、民族团结和社会稳定，促进经济全面发展和社会全面进步。要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，决不照搬西方政治制度的模式。要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”党的十六大为我国革命与建设事业的发展指明了前进的方向，与此同时，也给我们提出了很多在实践中必须认真解决的问题。从上层建筑必须适应经济基础的意义上讲，作为过去计划经济体制下的国家各级政权机构，怎样才能转变职能，高效率地服务于社会主义市场经济新体制。特别是我国加入WTO以后，如何加强和改善党的领导，向全世界证明中国共产党有充足的能力执好政，驾驭好市场经济，就成了当前突出的问题。对此，笔者有些想法和建议，但因工作的局限性和水平问题，只能就地、县、乡三级政权机构的改革以及与之相关的问题粗略地谈一些意见。
一、提高工作效率要从三级领导班子的功能整合开始
1.对班子组成与成员分工的建议
第一，先以县级班子为例。现有的四大班子合一，一套人马，四块牌子，领导职数不超过七人：书记兼县长，党政全权负责；第一副书记兼人大主任，分管组织工作和宣传工作；第二副书记兼政协主席，分管统战工作和群众工作；两个副书记兼副县长(一个分管政法，一个分管财政)；两个常委副县长(一个分管城市经济，一个分管农村经济)。
第二，地级政权应都实行市管县体制(少数民族自治州酌情考虑)。市管县体制较为符合以大带小，以城带乡，形成经济辐射的趋势；在政治框架上和对外交流上都会集中优势力量，形成独特的风格。其领导班子的组成与成员分工可同县级班子或多出二职。另外，还应规范对“市”的概念，除地级称市外(少数民族自治州的称谓还可保留)，应撤消县级市(县、区称谓并不是影响经济发展的因素)。
第三，乡镇班子由上级负责配备好一把手，乡(镇)长、书记一人兼，另外配备两名副书记(一个分管组织和政法，一个分管宣教和城镇建设)，两名副乡长(一个分管乡镇企业，一个分管农业)。四名副职全由正职物色提名，上级任命，避免以往全由上级选任而产生的不协调，以减少内耗。
2.班子的工作效率与整个国家政权的关系
上述想法，主要是考虑：第一，面对纷繁复杂的国际环境，中国共产党作为执政党，应该勇敢地站在第一线，充满信心地带领中国人民走上富强之路。尤其是市、县、乡三级班子的领导方式和执政方式，应该有所突破。不要忌讳什幺“以党代政”、“党政不分”的俗谈，我们讲的中国特色的社会主义，“特”就首先要特在这里。执政的形式与内容必须同执政的目标与实质统一起来，执好政、用好权，让人民称心如意，令世界刮目相看，这是最终目标。
第二，笔者认为，市、县、乡这三级政权的主要任务是团结和带领本地人民群众在经济上多出成果和创建文明单位、文明村镇的基础工作，从而才能突出中央的政治核心作用和更好地体现省级政权的领导作用。(中央几大班子主要是分类指导好全国的经济工作、搞好外交关系、防止“和平演变”；省级几大班子主要是领导全省的经济工作和与外省的经济协作、还要维护祖国统一，防止分裂倾向)。总之，要根据不同的层次确定各自的重点，否则，就政治和经济而言，层层满把抓，效果未必很理想。以古今中外的经验教训为依据，我认为市、县、乡三级政权应该成为一个班子几个功能的高效率结构。恰恰是中央和省这两级政权，应该充分发挥几大班子相互配合，也有所制约的作用，这样才能为社会主义事业的健康发展抓好大事，掌握好方向，正如十六大报告指出的那样，党要成为核心，“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”。中央和省两级政权，“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权利机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团体和民主两大主题履行职能。”使全国人民的创造精神产生出较大的胜利成果，把失误减少到最低限度。
第三，改变市、县、乡三级政权中目前层层对口而且几个班子间需要大量的协调工作，浪费人力、物力、财力和领导精力的弊端。(中央和省是大政府，市、县、乡是小政府。“上面千条线，下面一针穿”，不能将大政府的一切往下照搬，而应该按照小政府的任务和工作重点，将政府功能整合在一起，拧成一根线，才有可能从针眼穿过)。只有这样，才能突出以经济建设为中心这个重点。大幅度地提高党和政府的领导能力和管理能力，进一步增强党和政府在人民群众中的凝聚力和向心力(这是综合国力中举足轻重的内在力量)。
3.目前实施班子合一的难点与对策
第一个难点是现有职能的取舍，实际上是市、县两级人大、政协的职能在新班子中如何体现的问题(乡镇一级实在没有必要设人大、政协)。第二个难点是四大班子合一后富余领导的安置问题。作为对策考虑：
第一，现有人大、政协的办事部门全部撤消，由组织部代行人大办事机构；统战部代行政协办事机构。原人大、政协的工作人员暂时分别编入两部。四大班子合一后富余领导的安排，一是全部改为同级调研员，随着逐步退休而达到整编。二是愿意休息的可按特殊情况对待，提前办理退休手续。调整后的人大、政协副职全部为兼职。
第二，班子合一后，市、县人大的职能应简化和改为对下级政府、检察院和法院的工作实施监督，主要是对执法情况进行监督(现行对同级的监督，事实上行之不通)；按照同级一把手的意见，对下一级政府、检察院和法院的主要领导进行任免；组织对出席同级和上一级人大代表的推荐与选举工作。政协的职能可简化为团结各界爱国人士为当地的两个文明建设献计出力；负责协商产生同级政协委员和向上一级政协推荐委员人选。这里要说明的是，对市、县、乡人大、政协的职能上作出变动。较之现行的办法，更有利于工作。
二、改变政府职能要从机构设置上入手
1.机构设置的指导思想与具体建议
按照社会主义市场经济发展的趋势和要求，对市、县、乡三级政权的办事机构要进行一次大的调整。调整的大思路主要体现在四方面：一是要减去计划经济体制下的统管部门，如经委、计委等。二是要充实和强化执法部门，尤其是关系到国家政治利益和经济利益的部门。三是党委和政府部门要精干，并且是多功能相近，责权利一体。四是要理顺关系，条块管理要以块为主，系统领导只能体现在业务联系上，而责权利必须集中在当地政权。因此，市、县两级除了公、检、法、司、工商、税务、环保、审计、教育、卫生、财政、政府办等十二个部门存在外，其余都可取消。被取消部门的工作有些因市场经济体制的确立而另行表现，如人事局、劳动局等，可由人才交流中心取代；有些部门的工作可视职能相近而并人所列部门，如城建工作和统计工作可由政府办管理，国安工作归公安，土地工作可由环保部门承担等等类似的靠并。党委部门只设组织部(在现有职能上增加纪检工作，使选配干部与查处干部相统一，从而达到责权利的统一；另外，组织部还应成为人大的办事部门)，宣传部(除现有职能外，将原来政府宣教大口有关部门的工作兼起来，通过指导、检查下属及企事业单位对文化体育、计划生育、宣传教育等法定内容的落实情况而促进工作)，统战部(除现有职能外兼有政协办事部门的职能，同时协调解决工、青、妇等人民团体的工作)，办公室(除现有职能外，承办其它各部不管工作)。
考虑到有些市地域广阔，人口稠密，经济发达的因素以及体制改革过渡的需要，可在上述十六个部门的基础上继续保留政法委、经贸委和农委，口岸城市还需设海关。
乡一级机构可按当地经济发展的需要，以精干、高效为原则在十六个部门范围内设置。目前至少可考虑设置检察分院、法院分院、公安分局、以及工商、税务、环保、审计的分所。甚至可以考虑在人口集中约上千人的行政村设立公安派出所。理由有两个，一是社会主义市场经济是法制经济，应增加基层执法机构的建设，以适应基层工作需要。二是乡镇一级工作量大面宽，是目前法制建设的薄弱点，仅靠乡镇干部去管或轮番下派干部去促进工作的做法都不可取，以政代法只能弱化法律的尊严，甚至影响党和政府的形象。所以，必须在基层建立完整的执法机构和工作机构，才能保证党和政府全面工作的顺利完成。
2.机构改革中的人员调整与富余人员的工作安排问题
市、县、乡三级政权的办事机构确定以后，要进行一次彻底的调整、充实和加强，要在现有的四大班子所属机构的工作人员中多选调一些文化水平高、业务素质好的共产党员充任，对党委和政府的工作人员要严格要求，实行半军事化管理，其工作考核、待遇、任免和奖惩可按公务员制度实施。
机构改革的具体步骤和方法可否按以下设想进行。
第一，根据部门工作的性质、任务与要求定编、定员、定责、定岗。
定岗：按工作性质分工，可定三种岗位。初级岗位以事务工作为主；中级岗位以政务工作为主，事务工作为辅；高级岗位为领导岗位。
定责：每个岗位的工作人员都要有明确的责任与权利，不能只有责任而无权利或是只有权利而无责任。应将责权利分解到每一个工作岗位上。要建立考核工作的量化积累标准，把工作要求的质量、数量、时间化为具体的分值，以积分高低来确定工作的优劣，再不能搞以领导感觉好恶而确定优劣。
定员：根据本单位整体工作的需要，按单人满负荷计算，确定人员总数。定员数的最后确定应在全省同等单位平衡后确定。
定编：按定员数额再多出20%定编制数。多出的20%人员作为待岗人员去学习。每年从正式岗位上按积分情况淘汰20%的人员去待岗学习，待岗学习期间20%的工资作为学习费用由单位统一交付培训单位，(各级党校要承担待岗学习人员的培训工作，今后，凡从事公务员系列的都须经同级党校的推荐方可进入)。这样做法，可以使在岗人员有一种危机感，从而更加兢兢业业地投入工作，既能使竞争机制进入部门工作，又能保持部门工作的连续性和稳定性。同时，作为待岗人员可以通过学习进修，充实和提高自己，以利再战。如果被连续淘汰三次或连续待岗学习两次，都因学习差而不能上岗者，就可彻底淘汰出公务员系列，自寻出路。这种定编法，目的是使党委和政府部门的工作人员保持一潭活水，充满生机与活力，从而提高工作效率。
第二，富余人员的安排问题。在机构改革以后，富余人员可做一次性安排，以后政府不再负责安排淘汰人员的工作。
一次性安排除兴办实体、分流到企事业单位和领办乡镇企业等途径外，还有一个安排渠道。这就是社会公益事业单位，如城镇市容监察、环卫、绿化、道路交通等，从精神文明建设的角度讲，这些区域的工作还很薄弱，需要较多的人力去加强。
从现有机构人员的总数看，通过机构改革，加大了执法队伍人数，再加上几个分流渠道，所以从总数上说，不会有大的余留人数。因此说，机构改革中的主要难点是怎样按照新体制的要求对现有人员进行优化组合的问题，而不是精减人员的安排问题。
三、树立政府形象要从制度建设做起
如前所说，市、县、乡这三级政权肩负着经济上多出成果和精神文明建设的基础性工作。其最大的特点就是和人民群众距离很近。这三级政权组织的举止得失与人民群众的切身利益息息相关，这三级组织的官员是“三个代表”的第一实践者和具体表现者，人民群众对党和政府的褒贬，大量的和最直接的是来自于对这三级政权工作优劣的评价。因此，加强相关的制度建设，就成了这三级政权建设的关键。
1.工作评价与干部任免制度
对市、县、乡三级中的每一级班子工作都要有全面的具体要求。全面要求是指该级班子总的任务书，具体要求是对经济工作与税收、政法与社会治安、文化建设与计划生育等各个方面的具体指标，包括平时由上级下达的临时性任务。要将这些工作指标具体到班子成员名下和管辖的部门、单位，完成过程要有记录，完成结果要有量化积累。
要确立必要的工作评价机制，一是上级组织根据总的任务书和具体指标检查打分；二是人民群众对同级政府的满意程度，可通过人民代表按照工作要求和实际效果进行评议打分，必要时可组织大面积的群众评议打分；三是组织同级机关给基层打分，基层给同级机关打分；四是被考评者按完成任务的情况自我打分。上述四个打分项目的权重比例可按照4∶3∶2∶1实施，考评结果实行公示，使该级政府的工作全面、客观、具体地达到透明化，使被考评者心服口服。这样做既可避免以往凭上级领导的印象和感觉好恶来评价工作，又可以促进基层实干苦干，真正地把向党和人民负责融为一体。
在上述评价的基础上，要确立一种相应的干部任免制度：对届期内完成任务或达到规定分值者，可提拔使用或继续留用；对超额完成者可提拔并附加重奖(奖励额度应视贡献大小，按一定比例兑现)；对完不成任务者可降职使用或就地免职。使在位的领导干部确立能上能下、能官能民的风险意识，使优胜劣汰的竞争机制进入政府机构。这里需要强调的是在该级政府中，一把手同其它副职的关系及责、权、利的分配问题。毫无疑问，一把手的权力应该是很大的，可以提名同级副职并对其分配工作，可以决策拍板，甚至可以直接任命下一级正职，这样，似乎一把手的权力大极了，但是，相对责任也是很大的。首先，同级班子完不成任务首当撤换的应是一把手；其次，用人不当造成工作受损也要追究一把手的责任；再次，决策失误也是首先追究一把手的责任。这样责、权、利一体的机制会锻造出千百万真正的政治家和优秀的管理者。比较现行的“集体负责”(由于一把手权力大而无责任，实际上是大家都不负责任，庸才也可以混，而且搞不好出现集体腐败的现状来说，)的确是个进步。封建社会的帝王权力很大，却无责任，久而久之，最终是以江山的更替、人民的苦难为代价。我们共产党人决不可能，也不应该是这样。因此，坚持各级领导、各个岗位上责权利一体的原则，是干部工作评价和任免制度中的关健所在，在市、县、乡这三级政权的建设上尤唯如此。至此，我们是否可以确立这样的一个从政理念：副职的权力是正职给的，正职的权力是上级给的，而上级的权力是人民给的。人民的权力是至高无上的。
2.政府人员廉洁自律与监督机制
政府人员的廉洁自律要从人、财、物支配的透明化抓起。总的原则是在规定的范围内由决策人拍板(这个规定范围应该是有利于工作的，而不是制约工作)，但必须建立“最终签名制度”，即决策人列清理由后签名，参与研究和考察的人也要明确观点，签名备查。然后将此决策公示。试想，面对繁重的工作任务和透明的操作，凡是智商合格的人都会达到自律的(这是针对目前人事的神秘化，财、物的暗箱操作导致腐败而言的)。
(我们以往的监督是隔着黑幔听动静，)有了上述透明化的工作基础，监督问题就容易解决了。首先是党内监督，除了理顺现有的监督办法外，还有两点需要补充和强化。一是上级对下级的监督。随着层层一把手权力的加大，上级领导和机关(组织部)要定期(至少每年一次)对下级一把手的所有决策予以审查，同级一把手对副职的工作，副职对所属部门的工作也要进行检查评估。政绩突出，理应褒奖，发现问题，立即查处，做到功过分明。二是要充分发挥党员代表的作用。各级党代会的代表，不能只限于开大会时的举手表决权，还应赋予党的代表大会休会期间的建议权和监督权，党员代表可以列席或旁听同级党内重大决策和干部任免的会议，10人以上可以联名提出建议罢免某人和修正某项决策的议案，承办单位应在一月之内做出决定或答复，整个工作过程要有记录，备案留查。其次是党外监督。主要强调两点，一是上级人大对下一级政府、检察院、法院的监督(不同于现行的同级人大监督)，监督的主要内容是依法行政和依法办案问题，监督的主要方式是受理人大代表、政协委员、民主党派组织、人民团体(工、青、妇及其它联合会、社会团体组织)及个体群众的来信来访。对涉及徇私枉法、贪污腐化等方面的问题要一查到底，必要时，可请人大代表、政协委员、民主党派组织、人民群众团体和投诉检举的群众一道参加调查，调查结果要公诸于报端，参与调查的人也要注明身份，签名表态。应该说，这种权力机关的监督与民主监督合力而行的做法，非常崇高、神圣与庄严，任何被调查组织和个人，无权抵制和回避。需要说明的是有关立案的程序问题。因考虑到被调查对象是同级一把手权力覆盖的范围，为防止一把手的阻挠，决定是否立案可由人大主任会议无记名投票表决，必要时召开人大常委会无记名表决。因为除人大主任外，其余若干名副主任不住会，是兼职的人大副主任，他(她)们是社会各界的贤达人士，且政治上坚定，不容易受权力的干扰。人大主任会应每月召开一次，专司类似公务。二是舆论监督问题。首先是对决策过程的监督，凡是党员代表、人民代表能列席或旁听的决策会议，就应该通知电视、广播等新闻媒体参加。电视报道不能只播无声画面，而应音像同步报道决策过程。这样，使得参与决策会议的人员如同在大庭广众场合。什幺空话、假话、大话、套话、不说话等不负责任的举止都会被遏制，使决策会议成为高效率的会议。其次是建立政府发言人制度，定期向公众和新闻媒体发布政务公告，尤其是对群众关心的事情要公之于众。再次是对群众呼声高的事件，有关当事者(单位或个人)必须在公众与新闻媒体面前予以解释或答复，公众不满意的，新闻媒体可追踪报道，直至公众满意为止。最后需要强调的是新闻媒体单位和新闻工作者队伍的自身建设，作为舆论监督的重要手段，其本身的政治素质、责任意识和法制观念都要强，任何臆想、猜测或与实不符的道听途说是应该拒之门外的。
上述思考和建议，是自己在挂职锻炼期间(本人曾任中共西峰市委副书记)通过和各阶层人员接触交谈以及自己深入调查研究后的一些想法。笔者深知，有很多观点与现实极不相符，可能更多的涉及到很多当权者的利益问题，因此而诚惶诚恐。但是，人民群众和广大基层干部要求政治体制改革的呼声很高，加之本人受党的教育多年，“位卑未敢忘忧国”，来自两方面的力量使我有一种不吐不快的冲动。所以，在此冒天下之大不韪，斗胆陈言。因为我坚信：国家要昌盛，民族要振兴，事业要进步是不可逆转的历史潮流，党的十六大又明确提出了“全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面”的伟大号召，中国共产党人肩负此任，堪当中流砥柱，是该奋发图强的时候了。
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