以公共服务为中心的政府转型
以公共服务为中心的政府转型
当前，我国的改革正处在关键时期，并已进入以政府转型为重点的结构性改革阶段。未来几年，改革能否有实质性推进，在多大程度推进，在很大程度上取决于政府改革的进程。以公共服务为中心的政府转型，是我国下一步改革的中心和重点。这个基本判断的主要依据：一是去年SARS危机充分暴露了政府管理体制的弊端，使我们从经济社会发展严重失衡中看到了建设公共服务型政府的重要性。应当说，SARS危机给政府转型敲响了警钟；二是这次宏观调控突出地反映了政府职能转变严重滞后的状况，使我们清楚地看到经济发展中的许多矛盾和问题，大都同政府主导的经济增长和经济运行机制相联系。因此，努力实现以公共服务为中心的政府转型，既是落实以人为本、经济社会协调发展科学发展观的重要保障，又是在宏观调控中推进改革，保持经济持续增长的重要举措。
一、公共服务是市场经济发展对政府职能的本质规定
公共服务并不是一个新概念，以往国内外的公共管理和行政管理都有所涉及。但是从市场经济发展和改革进程来说，公共服务又有新的更广泛的内涵。近几年公共服务已成为我国政府改革的新理念，而且同我国经济转轨、社会转型的实际进程相联系。
1、公共服务是建设现代政府、推进政府转型的核心理念。
（1）公共服务是政府治理的基本内涵。在市场经济条件下，政府通过提供公共服务和基本的公共产品，用以解决每一独立的市场主体所不能解决的许多公共问题，包括公共政策、公共设施、公共安全、公共卫生等等，保证和维护正常的社会经济秩序，实现经济社会的协调发展。
（2）公共服务的基本特点是非竞争性和非推他性。公共服务从功能方面可以分为三大类：维护性公共服务，如国家安全、行政管理和国防外交等；为经济建设服务的公共服务，如政府为促进经济发展进行的相关基础设施建设、维护公平的市场竞争秩序等；社会性公共服务，如教育、社会保障、公共医疗卫生、科技、环保等。公共服务也可以从性质方面分成三大类：监督管理型公共服务，如国家行政管理；纯公共服务，如义务教育、公共医疗、环境保护；准公共服务，如发展非义务教育、新闻出版等。
（3）建设“公共服务型政府”是政府改革的基本目标。在我国经济转轨中建设“公共服务型政府”就是要为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大群众日益增长的公共利益和公共需求，在此基础上形成政府治理的制度安排。当前，我国经济转轨和社会转型已对建设公共服务型政府提出了具体的要求。例如：第一，政府应该为全社会提供公共产品和公共资源，不再以投资和形成国有产权为自己的基本职能，而要以提供基本的公共产品为政府的第一职能。第二，调节市场经济。政府调控经济的最基本职能就是利用宏观经济政策调整总供给和总需求之间的平衡关系。政府对经济的调控实际上是短期和中长期兼顾、供求平衡和结构优化兼顾、经济发展与社会发展兼顾。第三，实施有效的宏观调控职能，用“有形的手”纠正市场失灵。第四，全面承担改革成本，不要把改革的成本转嫁给市民、农民和企业。
2、公共服务是现代社会发展的内在要求。
公共服务伴随着工业化的实际进程。进入工业化以后，社会对公共服务的要求不断增加，并随着工业化的加快而日益扩大。马克思就曾经预料，进入工业社会用于满足“共同需要”的那部分，“将会立即显着增加，并将随着新社会的发展而日益增加”。就是说，随着现代社会的发展，公共支出和公共部门的扩大是经济社会发展的客观趋势。
（1）公共产品的内在特征决定公共支出扩大的客观规律：一是公共产品需求的不断扩大。就是说，随着经济的发展，社会的进步，人们对公共产品需求的弹性越来越大，要求越来越多。由于现代社会的公共产品不属于人们生活的基本必需品，当人们的收入超过一定水平时，公共产品就变得越来越重要，就越来越需要政府为他们提供更多、更好的公共服务。二是公共产品对经济社会发展有着重大的作用。例如，公共基础设施的投资增长就会对企业和私人的投资产生积极影响。
（2）我国人均GDP达到1000美元以后，人们对公共服务的需求比以往任何时候都要大得多。一方面，随着我国工业化进程的加快，经济增长对社会发展的需求越来越大，企业的发展对改善公共环境、公共基础设施的要求越来越强烈。另一方面，人们的生活初步达到小康生活以后，对教育、医疗、卫生等方面公共产品的需求不断增加，不断扩大。就是说，当人均GDP达到1000美元以后，无论是经济增长，还是社会发展，都对政府的公共服务提出新的要求。公共服务的数量和质量，不仅对经济的持续增长十分重要，而且对社会发展和社会稳定也有重大影响。
（3）良好的公共服务能够保持经济发展与社会发展的平衡关系。公共支出、公共产品的质量与数量既要适应经济发展的要求，也要适应社会发展的要求。我国目前存在的经济发展与社会发展的某些严重失衡问题，重要的是由于改革过程中存在着重经济发展、轻社会发展的问题。就是说，由于政府的公共服务不到位，造成了社会发展的许多突出矛盾和问题。因此，实现以公共服务为中心的政府转型对我国经济社会的协调发展有决定性影响。
3、提供有效的公共服务是政府干预的本质内容。
著名的经济学家斯蒂格利茨提出，由于存在着信息的不完备和市场的不完全，市场在资源配置中并不永远都是高效率的，并且可能造成社会分配的不公平，从而破坏社会凝聚力。因此，政府对市场的干预是必要的，要找到市场与政府界限的平衡点。在现代市场经济条件下，政府对经济的干预能够解决市场经济自身的局限性和缺陷，从而更有效、更充分地发挥市场在资源配置中的基础作用，更好地实现经济与社会协调发展的目标。
（1）要把政府对经济的有效管理和控制，主要限定在公共服务范围。在市场经济条件下，为了保证和维护正常的社会秩序和公平的经济环境，政府对经济实施的宏观调控也是一种公共服务。这是因为：第一，政府对经济的干预是利用宏观经济政策和相关的经济行政手段调整总供给与总需求的平衡关系。第二，政府对经济的干预不是代替市场主体的作用，而是为企业的发展提供公平竞争的经济环境。第三，政府对经济的干预不是取代市场的调节功能，而主要是弥补市场的不足和缺陷。
（2）经济转轨中要大大优化公共服务职能。经济调节，不是对经济的直接干预，而是调节经济比例关系、供求关系、短期与长期的关系。经验证明，经济转轨，经济调节的主要措施是经济发展的中长期规划和有效的宏观调控；市场监管主要是制定和完善经济运行机制，创造良好的企业经营环境，保证企业和市场的正常运营；社会管理的本质是社会发展和社会服务。要通过相关的经济、行政、法律手段，保证正常的社会经济秩序，并运用公共政策促进社会发展和社会进步。由此看来，无论是经济调节、市场监督、社会管理，其本质都是公共服务。强化公共服务理念和公共服务职能，是全面履行政府职能的基础和前提。
（3）我国有条件形成公共服务职能的优势。无论是我国的经济体制还是政治体制，都使政府有可能运用多种手段充分发挥作用。过去的问题在于，我们把这个优势主要理解为行政的手段，并且惯于采取直接的行政手段去解决日益复杂的经济和社会矛盾。从我国的实际情况出发，不应当否认恰当运用行政手段的作用。问题在于，要把这个优势更多、更好、更有效地转移到提供公共服务上来。这样，才能体现出这个优势的本质特征，才能够很好地解决经济社会生活的矛盾和问题，才能够得到老百姓的欢迎、企业的欢迎、社会的欢迎，从而树立良好的政府形象。
二、在宏观调控中加快公共服务型政府的建设
这一次的宏观调控，是在我国市场经济体制框架初步形成的大背景下进行的。尽管如此，我们还是比较清楚地看到，当前经济生活和经济运行的突出矛盾和问题，大都与政府主导的经济增长机制相联系。政府主导比较集中地反映了我国经济体制、政治体制的结构性缺陷。因此，宏观调控能否充分而有效地发挥作用，关键是实现政府转型。应当在宏观调控中把政府改革作为重要任务之一，并由此建立新的、科学的宏观调控体系。
1、我国的市场经济仍具有政府主导的特点，并且近几年政府的主导作用还有强化的趋势。
（1）虽然一般性的商品和生产要素市场已经开放，但是政府对资本、土地等重要的生产要素的供给，仍然具有一定的主导权。例如，至今为止我国70%的土地供给仍然依赖于行政手段。由于土地事实上已经成为地方各级政府的重要收入来源，因此各种土地违规行为中，其背后大都有地方政府的影子。这些年，土地的问题愈演愈烈，起主导作用的是各级政府。此外，中国经济的信贷总量是明显地向政府倾斜。大量的事实证明，在货币供给的“超常增长”中，各级政府扮演了重要角色，发挥了重要影响。
（2）我国市场经济的微观基础初步形成，但是政府在全社会固定资产投资方面尚未完全摆脱“投资主体”的角色。应当说，在我国以公有制为主体、多种经济成份共同发展的基本格局初步形成以后，企业、尤其是民营企业应当成为经济建设的主体、投资的主体。无论是制度环境，还是政策环境，都应当有利于企业投资主体地位的形成。从这些年的实践看，投资体制改革滞后，实际上影响和限制了企业的发展，事实上鼓励和支持了各级政府的投资膨胀，强化了政府的投资审批权。
（3）近几年我国公共财政支出的比例有所增加，但是各级财政支出的相当比例仍是竞争性行业。中央财政在竞争性行业的投资，1998年为40.54%，2002年为36.7%。而中央财政在公益性投资项目方面长期偏低。1998年仅为11.94%，其中卫生、体育和社会福利业三项加在一起只占当年财政支出的1.23%，而国家机关、党政机关和社会团体的支出却占到了6.18%。到2002年，这个情况并没有多大改变。上述三个方面的数字分别为15.99%、1.86%、7.38%。
（4）虽然大量削减了行政审批权，但在相关因素的制约下，尤其是部门利益的诱导下，有些重要审批权控制得更严，并且有进一步加强的趋势。近几年，特别是我国加入WTO，加快了行政审批制度的改革。但是，某些部门和地方的行政审批制度改革只做表面文章，有的被取消的审批项目是有很大水分的，有的只取消所谓的“皮毛”项目，而重要项目或与部门利益、地方利益相关的项目却把住不放。在前一段的宏观调控中，有的政府部门又进一步强化了行政审批的权力，这对企业、尤其是民营企业的发展造成了严重影响。
2、政府主导逐步积累了相当多的经济矛盾和社会风险
（1）政府主导，政府既作裁判员又作运动员，妨碍了公平竞争市场环境的形成。应当说我国市场秩序存在的某些问题与政府的这种角色转换不到位有直接或间接的联系。一些地方政府和垄断行业的主管部门集决策、执行、监督三权于一身，自己制定规矩，自己来做事，这既破坏了市场信用和社会公正，又不利于企业的发展和市场竞争机制的形成。
（2）政府主导不可避免地要形成以GDP为中心，造成经济社会发展的严重失衡。近几年，政府把工作重点放在GDP增长上，在一定程度上忽略了基本的公共服务和公共产品的供给。对应当解决的市场环境、就业、收入分配、社会保障、教育、医疗的关注很不够。由此，市场的外部环境及社会发展方面的问题逐步突出，使广大老百姓很难从经济增长中不断地分享好处。
我国经济社会发展严重失衡的主要原因是政府改革的滞后。尽管我国进行了25年的市场化改革，取得了举世共誉的成就，但由于政府的职能转换和角色转变不到位或严重缺位，在一定程度上忽略了社会发展和社会公正、公平问题。大量的事实说明，改革不到位，尤其是政府改革滞后是造成社会发展严重滞后于经济发展的主要原因。
（3）政府主导，既不利于加快推进国企改革，又不利于民营经济的发展。政府主导的负面效应十分明显：一些本应被淘汰的低效率国有企业不仅没有被淘汰，还因能够获得低息贷款而扩张，而民营企业的投资刚从一般性行业向重化工行业转移，由于难以享受到国企的待遇，再加上某些“一刀切”行政措施的出台，民营企业的发展遇到了困难。实践证明，政府主导的大格局不变，市场调节的基础性作用就很难充分发挥出来。在我国市场经济体制初步建立的大背景下，政府主导，既容易抑制企业、尤其是民营企业的发展，又可能造成市场化改革的停滞。
（4）政府主导意味着政府直接掌握大量的经济资源和一定的干预微观经济活动的权力，使腐败问题不仅难以得到有效的解决，而且某些集团性、体制性的腐败在一定程度上得以扩大。大量的事实证明，不断扩张的行政权力和资本结合，就会抑制市场资源的合理配置，并容易形成严重的收入分配不公和贫富两极分化。因此，政府转型既有利于经济社会的协调发展，又有利于建立一个以公平、公正和共同富裕为目标的好的市场经济，以使多数人不断分享改革的成果。
3、政府主导的经济增长和运行机制既是政府改革滞后的重要表现，又是政府改革滞后的主要原因。
（1）政府主导已经不适应新阶段改革发展的需要。改革初期，政府主导经济在推动经济快速增长方面曾经发挥了积极作用。但是，在市场主体逐渐形成的情况下，政府主导的经济增长和经济运行机制，对我国的市场化改革不利，对经济社会的协调发展不利。改变政府主导的运行机制是新阶段改革发展的客观要求。
（2）政府主导逐步强化了部门利益，增大了政府改革的难度。由于部门利益的局限，某些政府部门在制定规划、方案和法规时，往往受到本部门或所管辖的行业利益的局限，对国家利益、公众利益考虑不够，甚至作出违背这些利益和法定程序的行政决策。现行行政管理制度中存在的同一部门兼有决策、执行和监督职能的状况，容易强化部门的既得利益，使某些行政主管部门不愿放弃行政审批权。有的政府部门已由原来改革的推动者演变为改革的阻力，或为下一步政府改革的重要对象。
（3）政府主导大大强化了地方各级政府干预经济的权力。政府主导使地方政府有了相对独立的经济主导权和经济利益，这是地方政府充当经济主体并主导经济的主要动力。这虽然调动了地方政府参与经济建设的积极性，但也形成了地方政府事权扩大而相应的财政收入跟不上，于是往往通过经营土地和使用地方某些权力增加地方财政实力。
（4）政府主导使投融资体制改革难以推进。由于投资主体和投资范围受到限制，压抑了企业、尤其是民营企业发展的积极性。同时，由于投资决策依赖于政府部门的层层审批，缺乏严格的投资风险责任机制，审批中不按科学严谨和科学决策程序办事的现象屡屡发生，造成了许多重大的投资失误，而又无人对这种投资失误负责。
三、努力实现以公共服务为中心的政府转型
政府的职能是一个动态变化的过程。以经济建设为中心是我国的基本国策，它是对以阶级斗争为纲的彻底反叛。我国改革开放的相当一个时期，政府以经济建设为中心，充当经济建设和投资的主体力量，对经济社会发展起了积极的推动作用。我们现在需要讨论的是，在市场经济条件下，在市场经济微观主体形成的基础上，政府的职能和角色如何转换，才能为全国、全社会以经济建设为中心提供重要保障。
1、在我国市场经济体制框架初步形成的大背景下，政府的经济职能发生重要变化。
（1）政府由构建市场经济微观主体向创造并维护各类企业平等竞争环境的转变。改革开放之初，政府对国有企业进行改革，积极发展民营企业，目的在于构建市场经济的微观主体。目前，从总体上说，国有企业改革已取得重大突破，民营企业已有相当大的发展，我国已形成以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本格局。例如我国新增GDP的60%、新增就业岗位的70%都是由民营企业提供的。就是说，在市场经济微观基础已经形成的前提下，政府应该从构建市场经济微观主体转变到创造并维护平等的竞争环境。
（2）政府由放开商品价格、培育市场向充分发挥市场在资源配置中的基础作用的转变。目前，我国商品价格已基本全部放开，要素市场也初步形成。在这种情况下，政府应当充分发挥市场在资源配置中的基础作用，并逐步从政府主导的资源配置模式中退出。
（3）政府由作为经济建设和投资的主体向保证企业作为市场经济主体的转变。在计划经济体制下，我国政府承担了经济建设和投资的主要任务。随着市场经济微观主体的建立，政府应当放弃经济建设和投资的主体地位，真正使企业成为市场经济的主体力量。
（4）政府由行政审批转向以经济、法律手段为主，辅之以必要行政手段的转变。
（5）政府由追求GDP增长指标，向以人为本、经济社会协调发展的转变。
2、从我国市场化改革和经济社会发展的客观要求出发，科学地界定政府的经济职能。
随着我国市场化改革的加快，随着经济社会的不断发展，政府的经济职能和经济角色要适应变化了的新情况，并做出重大调整。
（1）建立健全现代产权制度，确立和保护企业和公民的财产权。
（2）建立和完善公平竞争、统一有序的市场环境。
（3）制定和完善市场运行规则和相关法律，创造良好的经营环境和制度保障。
（4）运用有效的宏观经济政策调整总供给和总需求之间的平衡关系。
（5）建立和完善社会作用体系，严重打击各类破坏市场经济秩序的行为。
（6）加强和改善投资环境，引入竞争机制，加快基础性、公益性的基础设施建设。
（7）实行政府经济行为和经济信息的公开化、透明化，提高办事效率。
（8）发展各类市场中介组织，为企业提供完善的社会服务。
3、在市场经济条件下，公共服务是政府职能的中心。
（1）以经济建设为中心的主体是企业，是社会，政府通过提供基本的公共产品和公共服务为企业服务，为社会服务。
（2）我国的市场环境还不完善，还存在相当严重的问题，如社会信用问题、市场分割问题、市场秩序混乱等问题，这些都需要政府通过制订和完善市场规划，通过严格的市场监管，为企业和老百姓提供良好的、安全的、公平的市场环境。
（3）我国某些突出的社会矛盾和问题，已经对经济的持续增长构成威胁。政府应当把自己的主要注意力转移到与经济发展相关的社会方面上来，有效地化解各类社会矛盾，加快解决就业、收入分配、社会保障等方面的问题，积极促进社会事业的发展。
四、建设公共服务型政府，要以人为本，着眼于解决当前突出的经济社会矛盾
如何使多数人不断地分享改革的成果，以解决我国经济转轨中的社会公平问题，我提出了五个重要转变：第一，从重经济发展、轻社会发展向经济社会协调发展转变；第二，从效率优先、兼顾公平向效率与公平并重转变；第三，从城乡二元制度结构向城乡一元制度结构转变；第四，从经济体制改革向包括社会体制、政治体制在内的结构性改革转变；第五，从经济建设型政府向公共服务型政府转变。我认为，实现以公共服务为中心的政府转型，是实现5个转变的关键，也是落实科学发展观的关键。
1、公共服务制度和体系要适应改革发展新阶段的需求。
（1）人均GDP1000美元后的公共服务面临新情况。改革开放以来，随着我国经济的快速发展，人民生活水平不断提高，人们的公共需求不断增长，这使得我国原有的公共服务体系严重不适应。按照国际经验，人均GDP超过1000美元，社会消费结构将发生重大变化，人们追求生活内容的丰富、生活质量的提高、生活环境改善的愿望更加迫切，对公共服务也提出了新的更高的要求。按照广大百姓不断增长的公共服务和公共产品的需求，应当加快我国公共服务制度改革和创新的进程。由此，政府改革和事业机构改革才有明确的目标。推进公共服务制度改革和创新，是各级政府面临的一个十分紧迫的课题，也是树立和落实科学发展观的内在要求。
（2）以人为本，千万不要忽视农民。要特别重视农民的利益，为农民提供基本而有保障的公共产品和公益服务。我国的公共服务存在着城乡严重失衡的问题，集中表现在农村的公共服务不到位：一是农村居民转移性收入的比重大大低于城镇居民转移性收入的比重；二是教育及公共卫生资源的城乡配置不公平；三是社会保障的提供不公平。
（3）建设公共服务型政府是解决经济社会发展严重失衡的关键。二十多年来，社会发展滞后，社会很多方面的严重失衡状态，都与政府转型直接相联系。例如，政府直接用于经济建设服务的费用明显偏高，而用于社会服务的费用仍然偏低。以中央财政支出为例，2003年，中央财政用于教育、卫生、科技、文化、体育事业的投入仅占当年总支出的5.46%左右。这说明，政府提供的公共产品和公共服务，远远满足不了经济社会协调发展的需要。
2、建设公共服务型政府，要优化政府的公共服务职能。
（1）改变公共财政支出结构，提高公共服务支出的总量与比例。强化政府公共服务职能，必须健全和完善公共财政体制，逐步提高公共支出在公共财政支出中的比重，并且努力做到经济性公共服务与社会性公共服务相协调。
（2）制定公共服务的最低标准，保证低收入人群能够获得最基本的公共服务。在保证最低社会保障、初级卫生保健、义务教育的基础上，以保护贫弱者为重点，扩大公共服务的覆盖面，从而实现使人人都享有基本公共服务的目标。
（3）继续深化行政管理体制改革，建立符合中国特色的公共服务体制。对那些不具有规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目，逐步向民营企业和民间组织开放，鼓励和支持民营企业和民间组织参与公共服务；对那些规模经济特征明显，进入门槛较高的公共服务项目，主要引进入市场机制，加强公共部门内部的竞争；对仍要依靠公共部门来提供的公共服务，如教育、卫生防疫等重大项目，要加强监管，保障公正，努力降低成本，提高效率。
（4）要加快建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系和严格的行政问责制。要将公共服务提供的数量和质量纳入政府业绩考核指标体系。
3、要正确处理中央和地方政府的关系，充分发挥地方政府在公共服务中的主体作用。调整中央政府和地方政府关系，必须打破GDP考核的政绩观，树立对地方政府考核的科学和综合指标体系，将公共服务指标纳入到政绩指标中去。必须重新界定中央和地方财权和事权，使财权和事权相对称。
（1）地方巨额财政负债的形成，根本原因在于地方与中央的事权、财权不对等，地方没有正常的融资渠道。1994年分税制改革以后，中央财政大幅度提高、地方财权大幅度下降，但中央与地方的事权划分变化幅度较小：1994—2002年期间中央财权平均为52%、地方财权平均为48%，中央事权平均为30%、地方事权平均为70%。税费改革之后，农民的利益得到保障，地方财政则是雪上加霜。
（2）事权是支出责任划分的前提，也是各级政府间财政关系协调的基础，因而在多级政府财政关系中居于重要地位。当前我国也迫切需要通过法律规范中央和地方的事权和财权。为此，需要尽快建立一个专门机构协调中央与地方的关系。
提出以公共服务为中心的政府转型，目的是探索市场经济条件下有效发挥政府作用的途径，探索新的情况下政府改革的新路。以公共服务为中心的政府转型，既全面涉及各级政府公务员的观念转变，更直接触及了政府部门的利益调整，以及中央与地方的利益关系，因此这是一次深刻的“政府革命”。我们应当从我国经济社会发展的全局出发，自觉地适应新形势的要求，实质地推进政府转型。
主要参考书目：
1．《政府为什么干预经济》—中国物资出版社
2．迟福林“以政府转型为重点的结构性改革”
3．迟福林“加快向公共服务型政府转变”
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