政府机构改革：目标、风险与建议
政府机构改革：目标、风险与建议
九届人大后产生的本届政府，正在进行机构改革，我们相信此次机构改革能够顺利而彻底地推行。只是，如果我们全力以赴地做一桩事情，就可能忽视其他。这就是所谓“成功中的失败”。笔者正是担心本次机构改革方案潜藏着的“成功中的失败”。
笔者的担忧来源于如下三个推断：
第一，本次机构改革的后果不是所谓“小政府”，而是一个更加现代的、官僚化（注：本文中“官僚”、“官僚化”一词均不含褒贬义。）的行政体系，一个意志统一、分工明确、令行禁止的政府，简言之，一个具有更强大执行（行政）能力的政府。政府将在空前的程度上左右我国经济社会的发展。
第二，理论和实践都表明，同一个等级组织不可能同时既拥有强大的执行能力，又保持高质量的决策能力。本次机构改革，在提高政府执行能力的同时，亦可能弱化其决策素质。决策的代表性将下降，同时决策层次将上移，决策压力集中到高层。其结果，决策风险将有显著的增大。
第三，为避免此种负面后果，必须在推进机构改革、强化行政体系执行能力的同时，建立一个相对独立、能力强大的政府决策体系。执行和决策相对分离，是政府管理学的一个普遍真理，适用于一切社会制度下的现代社会。在资本主义制度下，它表现为适应于资本主义多党制民主的“行政——议会”分权制衡体系。在社会主义制度下，应当把这种权力分离和共产党领导下的社会主义民主结合起来。一个可供首选的方案就是结合政府改革，强化人民代表大会的决策功能。
一
首先说明：本文中“政府”一词是指广义的政府，包括立法、司法、决策和执行等各分支（但是不包括各级地方政府），而不是狭义的、只包括行政分支的政府，后者可严格称之为“行政体系”或“行政分支”。
如果本次政府机构改革成功，我们可以断言，政府将对中国的社会、经济发展起到更为举足轻重的决定作用，超过以往任何时期。
与此相反，有一种流行的评论认为，这一轮机构改革，是要走向“小政府、大社会”的道路。根据九届人大精神，本次政府改革的四大目标可以概括为：转变职能（主要是政企分开），精简机构，明确分工，依法行政。表面看来，其中第一、第二条的确都似在“简政放权”，在使政府变“小”。
但是，小的不一定是弱的，更何况职能转变和机构简缩，未必就是政府“变小”。
衡量政府大小的一个较客观尺度，应是政府财政支出的规模。作为一个人均收入极低的国家，近若干年来我国财政支出占GDP之比其实已不低且渐次扩大（注：关于财政支出的规模，有一种影响甚广的概念歧误。众所周知，前几年兴起的一种说法（王绍光，胡鞍钢），认为中国政府事实上已过分软弱，所谓“国家能力降低”、“诸侯经济”等等。此一说法依据是中国财政支出占GDP的比例（10%左右）远低于许多发达国家和一些发展中国家。
对此种观点有许多批评，都未能抓住要害：中国人均收入之低，决定了可能的公共支出比例之低。设若人均年收入3万美元时，必要的生活费用可能需5千美元，只占总收入17%，潜在可供公共支出的部分占83%，若实际公共支出是其一半，便达到了GDP的42%；但是人均年收入600美元的情况下，必要的生活费用可能就已达到450美元，潜在可供公共支出的部分占GDP的25%，若同样取其一半，就只有12.5%了。换句话说，衡量政府之大小，不应依据财政支出对GDP的比例，而应依据财政支出对潜在公共支出的比例（对人均潜在公共支出的一个建议算法是：人均GDP减去失业救济金数额）。根据这个标准我们可以认为：即使在号称“财政汲取能力下降”的时候，中国政府财政支出相对并不低。中国政府一直没有变成“弱政府”。）。机构改革之前的1997年我国这个比例为12.3%，那么改革后呢？根据政府的财政报告测算，应为12.6%（GDP预计增长8%）。在可预计的未来，政府仍必将执行扩大支出、包括在三年内进行8万亿基建投资以刺激国内经济的政策。总之，即使从政府“大小”的角度来看，这次机构改革也不会导致政府变小。
更何况“大”的政府不一定是“强”的。过去所谓“大政府”，在某些方面是大而无当，一盘散沙而已。本次机构改革对政府所做的一些缩减，其实不妨形容为收缩成拳，以便更好地进行管治。
以“政企分开”为例，在私有制占主体的市场经济中，政府职能收缩，减少对企业的干预，是实实在在将企业“放开”。但是在我国，国有企业的所有者正是政府自己，所谓政企分开，只会是将过去的政府两只手（甚或多只手）抓企业，变成一只手抓企业。其结果，完全可能是抓得更有效率，更为紧密。
与此相应，本次政府规模的大幅度精简，最主要的目的未必如某些言论所暗示的，为了解决“吃饭财政”的问题（注：我国财政并没有紧迫到需要立刻大幅度裁员的程度，何况机构改革在短期内可能是加重政府财政支出，因为要负担离岗公务员的分流成本。）。精简政府首先可以减少“因人设岗”甚至是“因冗员设岗”，有助于消除权力交叉和互相争夺职能的现象。其次，简缩部门数量，有利于形成政府的统一意志，例如可减少最高层首脑直接面对的谈判对象——管理29个部长显然比管理40个部长容易。
由此看来，本次机构改革，将形成一个至少不会小、而且更加强有力的政府。
简要回顾一下历史，更可以清楚地看到，这次机构改革，将可能使政府在中国社会经济发展中的支配地位达到一个历史性高峰。
在我国过去所谓“集权”或“计划”时期，真正控制国家命脉者并不是作为整体的政府，而是个别具有超凡号召力的领袖，我们能够绕开、抛开甚至冲垮政府。名为搞计划经济，却远不如苏联那样曾成气候，除第一个五年计划基本能落实外，其余的五年计划常在某些人的一转念下被弃置一旁。今天我们在否定计划经济体制时，有时难免说些过头话，把我国经济上的不少问题都归罪于计划体制，其实若是当初真能计划起来，则70年代时我国的经济实力应当还要强大得多。
在结束“文革”之后，中央领导阶层中倾向集中计划管理者一度很有影响。但是，从80年代初开始改革开放以来直到90年代，基本的一个倾向是在放权。如前所述，放权并未真正使政府变小。但是，放权的确使中央政府在权力运用上不能得心应手了。“国家汲取能力下降”之类的说法，尽管其立论出发点有误（参见注释），却可能恰好反映了领导者的真实感受。
而且，此时我国正在跨入一个依法治国、告别“人治”的时代。强有力的领袖尽管依然重要，但已无途径再完全诉诸自己的个人魅力，而只能隐身政府之中，所赖以调度社会进程的，将是一张政府权力之网。政府的力量将决定领袖的力量，而不是相反。
政府弱，则领袖也弱。由此判断，领导者如果不愿被弱化，则必定希望建立一个“强政府”，也就是说，一个能够有效地自上而下实现政府意志的政府。
所以，从90年代以后，中央政府结束了80年代向地方分权、藏富于民的政策倾向，大力加强中央经济权力，如1994年实行强制结汇，四年积累1400亿等值美元国家外汇储备；1995年进行分税制改革，分设国家税务局和地方税务局。这些措施更加强了中央政府本来就不弱的财力。
然而，加强财力并不能使领导者感觉彻底良好，因为80年代末政府能力弱化的症结不在财力，而在于不能良好地运用这些财力：首先，战线过长造成财才分散；其次，机构重叠，条理不清，导致意志常不能统一，决策互相矛盾，即便表面上取得一致，实施时也不完全予以贯彻。最后，机构运作本身消耗了大量资源，这既指所谓“吃饭财政”问题，更涉及到管理路线不够“垂直”的问题，即大量政令必须经过许多横向、交叉的环节才能落实到基层，而不能像一个严格等级制组织（如军队）那样直线下达到基层。
很明显，只有建成一个更具有统一意志、更有能力决策、更有效地贯彻既定决策的政府，才能使中央政府实现对公共财力的统筹安排、规划使用，提高使用公共财力的效率。
与这次政府机构改革相伴的，是金融体系方面的重大改革。1998年将取消中央银行地方分行，改为按经济大区设立，并将银行行长的任命权收归中央等等。这一做法将使地方政府进一步丧失对国家金融的影响力，而加强中央政府对金融体系的控制。由于中国的中央银行不独立，这实际上也是在加强中央政府的权力。
随着改革的成功，很快地，一个更加强力、更富有自信心的中央政府，将对我国的经济和社会发展进行更为积极活跃的领导和管治，扮演前所未有的关键角色。
二
有足够的理由认为，我们现在的确需要一个具有强大行政能力的政府，即使这样一个政府不符合某些人欣赏的标准“小政府”模式。
支持强政府的理由大都和中国的“国情”有关。它们大都基于这样的判断：中国，无论作为一个经济共同体、一个社会共同体或是作为一个生态共同体，都是十分脆弱的，生存和发展的环境既不容乐观，内部自发性的凝聚力也不能过高估计，若欲在这个世界上立足，仍需要一个较强力的管理中心，更好地管理和引导社会发展。
经济形势仍然十分严峻。旧的历史欠帐在背后拖累我们，未来的资源和人口问题在前方牵制着我们，而当前发生的亚洲金融危机又给了我们近身的猛烈一击。由于中国经济发展到现在，通过体制转轨可以直接释放出来的潜力已经消耗得所剩无几，（注：温铁军对此有过多次论述。他使用的一个概念叫“资源资本化”，他引用的数据认为，1978年中国资源资本化程度为25%，1994年为89%。参见《战略与管理》1998年1期第77-79页。这些论述内容可信，但“资源资本化”的概念我认为是不全面和引人入误的，我宁可称之为“通过体制转轨就可以直接释放出来的潜力”。而且，温将此种力量作为近20年来经济增长的主要推动力量，甚至将来唯一可恃的推动力量，无疑是一叶障目了。）下一步经济可以回旋的空间更加趋小。在这种条件下，冀求于一个强有力的政府来引导我们小心翼翼渡过难关，是十分自然的愿望。然而正如我们后面要强调的，倘若一个强政府犯了经济决策上的错误，其后果也将是极为严重的。
从政治上说，中国可能还不适用于“（自由民主社会）＋（弱政府）”的组合。因为这种组合要想健康存在，其前提是存在一主流的社会意识形态。如果社会中存在无数分裂的、相互以错乱方式冲突着的意识形态，自由民主社会便难以正常发育，可能陷入无秩序的停滞状态。而这不幸正切合着我国社会的实际情况，用通俗的语言说，就是人们不再有共同的社会理想。自由放任的市场型社会，要求交易各方都具有“诚意”(bona fides)，而在我国很难说已经建立起这种诚意。人们仍然需要秩序的维护、仲裁和斡旋者。由一个强有力的政府来充当这个仲裁和翰旋，也是十分可行的选择。
从消极的方面来说，政府可能已经处在某种骑虎难下的局面。有人形容中国是“自行车经济”，经济必须高速前进才能保持平衡，而这也适用于中国的社会形势，即，政府如果不能加强自身，不能飞速地推动社会变革，社会结构就可能瓦解，而政府也将失去地位。因此，哪怕仅仅是为了保卫自己的存在，政府也必须大大加强自己的能力（注：可以争辩说，社会瓦解也可能孕育出更“好”的政府，但那只是可能性之一种。）。
由此可见，政府能力强弱问题，这本来只是一个管理问题，但在我国的形势下已经具有深刻的政治后果。
但是另一方面，尽管它会引起种种政治后果，却不意味着它本身已经变成一个政治问题。换句话说，政治上有这种需要是一回事，管理上能否行得通，又是另一回事。因此，我们还是要回到管理问题：一个具有强大执行能力的政府，必定是一个管理得更好的政府吗？
一个具有强大执行能力的等级制组织，无论其是政府、企业或军队等等，从理论上说，其组织结构倾向于具有下述特征：
1.决策权力高度集中，或明确地、以等级制的形式分配在多个决策单位里。这些下属决策单位拥有明确界定过的自主决策权力，并可以进一步向下分配决策权。这些分配下来的决策权力是严格地不交叉的，因此在多数情况下，没有必要进行交叉决策、合作决策，尽管这种交叉合作也没有被明文禁止。
2.每个决策单位的自主决策权力不超出其实施决策的手段范围，亦即：凡能够自主的决策，都可以自主执行；凡不能自主执行的任务，也就不能自主决策。换句话说，所有决策单位都拥有充分的执行权力。（注：这个规律既适用于下属决策单位，也适用于最高决策中心，因为最高决策中心的决策结论对全体组织成员具有权威性，其次策均能执行。）这意味着，没有必要交叉、合作地执行，尽管也并不禁止这种交叉合作。
3.但是，拥有执行权力的单位不一定享有决策权力，起码可以说，多数执行单位只享有不充分的决策权力，亦即，有些任务是它们能够执行的，但是不能决策。换言之，存在冗余的执行权力，或称为储备的执行权力。一个组织必须拥有大量的冗余执行权力，才能保障其每个决策都能获得执行，即“令行禁止”。
其中，第三个特征是极其重要的，由它可以推断，在理论上，一个执行能力强的政府，其决策层次通常偏高，而决策的敏感性偏低或代表性偏差。
这里的决策层次高，是相对于其执行层次而言的。在这样一个“令行禁止”的组织中，下级组织拥有大量冗余执行能力，但是无权决策，其结果，在外人看来，就是许多明明它们能够解决的问题，也不予解决，而要报送上级决策。必须指出，这是必要的，因为下级组织无法预见上级决策的方向，所以它必须在所有方向上都保持一定的冗余执行能力，才能在上级有了决策时迅速予以执行。
决策层次升高，其对基层意见的敏感程度必定下降。而该种组织的另外特征——部门间严格分工、缺乏交叉合作的决策和执行——又可能使得各自的决策具有片面性。这两种机制的共同作用，使得该组织的决策从整体上看，可能缺乏代表性，即，不能充分反映与该组织有关的那些群体和个人的感受、意见和利益。
我们看到，从本次机构改革的设计思路来看，正符合着我们上述的理论概括，亦即：“按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端”。
从理论上分析，多头管理、政出多门的等级制组织，其组织结构具有相反的特点，即：决策中心分散，决策分工不够明确，许多决策中心不拥有相应的执行能力，呈现出决策冗余而执行不足的现象。在相当程度上，这的确反映了机构改革前我国政府的一些实际现象。例如各部门竞相出台一些甚至是互相矛盾的政策，却无能力（无愿望？）保障其实施，以及“土政策”、“上有政策、下有对策”等现象。从领导者的立场出发，这些现象无疑是极度使人困扰的，机构改革就是要除去这些弊端。
但是，正如理论分析所期望的，过去那种政出多门的决策，也有一些至少部分地称得上是优点的特点。在决策和执行过程中经常发生部门间的交流、合作或摩擦，这当然增多了“扯皮”现象，降低了决策效率，但也使得各种不同意见有了更多的相互交流冲撞的机会，有助于修正各自的决策。在职能交叉和分工不清的领域，部门之间会有一些权力（权限）的明争暗斗，此时谁的政策得到认可，谁就占有竞争优势。虽然这里的“认可”主要还是“上级”的认可，但是来自“下面”的支持有时也是紧要的。许多部门在制定政策时反复听取“群众”的意见，并不都是走过场。总之，决策的代表性相对增强了。
从理论上说，决策的代表性强，将有助于提高决策的质量。首先当然是因为集思广益；其次也是更重要的，这样的决策更有可能实现社会利益的均衡妥协，更有可能稳定社会结构，也更有可能增强决策的社会凝聚力。
由此我们得出一个结论：如果说机构改革前的政府执行质量太差的话，那么其在决策质量上却有所弥补；而改革后的政府在大幅度提高执行质量的同时，可能会牺牲一定的决策质量。
当然，以上所述，都是结合了理论模型而进行的高度概括性的分析，我们并不相信这些结论能和实际情况高度吻合。现实中的政府是一个多重的复杂组织，其面临的社会环境更是千变万化。但是，我们相信作为一种模型，上述分析多少能够反映真实政府行为的某种趋向。也就是说，无论以何种具体形式体现，在本次机构改革后，政府作为整体，将多少出现决策层次上移、决策质量下降的趋向。
这种趋向也许是不太强烈的。不过，既然政府将在我国经济和社会生活中扮演前所未有的关键角色，政府行为的些许趋向变化，就有可能带来相当大的社会后果。
三
本文并不是怀疑这场机构改革的正确性，恰恰相反，我们认为它是百分之百英明正确的。问题在于，在一些适配条件不具备的情况下，百分之百正确的行动，有时会导向意想不到的结果。举一个“前车之覆、可以为鉴”的例子，那就是韩国的经济自由化改革。
众所周知，80年代以前，韩国以专制的方式发展资本主义，政府和企业相互支持，喂肥了一批大“财阀”。1980年，10个最大的财阀的产出占GNP的48.1%。80年代后，政府推行了一系列经济自由化措施，包括通过《公平贸易法令》，减少对国外投资和进口的管理，减少了对非银行金融机构的控制，并将商业银行非国有化等等。这些措施显然都是符合经济规律和国际趋势的。遗憾的是，由于财阀势力业已形成，经济自由化反而加剧了财阀的垄断地位。以金融系统为例，多数非银行金融机构本来属于财阀，而商业银行非国有化后，又落入财阀控制。拥有了金融实力之后，财阀进一步收购国有企业，甚至包括那些有金融困难的企业，从此走上盲目扩张的道路。究其原因，政府在放弃传统的不良管制手段的同时，又没有担负起新的、应有的管理职责，特别是反垄断的职责。
中国这次机构改革缺少什么适配条件呢？
在现代社会中，行政部门本来的确是应当以向上负责、行使执行职能为特征的，本来就不应当承担过多的决策职能，亦不需要提高其决策的代表性，不需要去代表各种社会利益。在完整的现代社会中，这不会带来决策风险，因为在行政部门之外，还有一个平行的决策部门，它就是我们通常所说的“立法部门”——各级议会。议会的产生方式和组织形式决定了其高度代表性，而议会是一个典型的只决策、不执行的部门。
现代社会的这种政府分工，长期被一些人当成是一种政治制度，是“资本主义民主制度”固有的一部分，是和“三权分立”、“多党制”等资本主义意识形态紧紧绑在一起的。然而事实上，这种政府分工很大程度上只是一种管理体制，是在行政管理适应现代社会的过程中逐步发展起来的。它与资本主义民主思想和权力理论并无必然联系。
我们知道，现代社会政府最大的特征就是行政体系高度官僚化。马克斯·韦伯最早研究了这一变化，他把官僚体系（不仅仅限于政府）讴歌为现代社会的一项伟大发明。韦伯眼中的官僚体系的理想特征，便是分工明确、职能专一、人员专业化的组织体系，基本上吻合我们上一节描述过的那种具有强大执行能力的体系。
在韦伯之后，理论和实践都从各个方面表明，此种严格的官僚体系有种种弊端。其中之一就是决策缺乏代表性。我们上面对此给出了一种理论上的说明，事实上通过其他模型也可以给出类似的说明，例如通过人际关系模型或信息流动模型，都可以说明此种体系的决策是缺乏代表性的。
事实上，理论上的分析表明，一个等级制的组织必定面临着决策和执行上的两难：如果强化决策能力，提高决策的代表性和决策质量，其执行能力就会弱化；而若强化执行能力，其决策能力就会下降。
对于一个目标已经事先明确且比较单一的组织，上述问题并不成为问题。企业（注：绝大多数企业还是采用传统的官僚化管理方式，但也有一些，特别是处于新兴产业中的企业，采用其他类型的管理方式。这是因为，这类企业需要对所处环境作出更为敏感的反应。）、军队、邮政等就是这样的组织。这样的组织本身需要承担的决策任务相对较少，大方向已定，所要决策的只是具体技术手段。但是，对于一个国家的政府来说，其目标并不是事先确定的，而是要根据社会各阶层的意志协调决定的。政府的目标本身就有两重性，既需要完成自上而下的统一管理和执行，又需要自下而上地收集信息和意见进行决策，这两重职能无法统一在一个行政实体中。从管理学角度来看，必须将执行和决策两种职能予以分离。
这种分离不会是截然的分离，其具体体现形式更可以是多种多样的。在现代资本主义社会，这种分离与资本主义民主意识形态结合之后，便产出了形形色色的“议会＋政府”的组合。社会主义的中国不需要照搬这种组合，但其在管理学层次上的具体做法无疑是需要吸收借鉴的。
可以肯定，无论社会主义制度或资本主义制度，都逃不脱共同的管理学客观规律。可以肯定，决策和执行职能不分，是我国政府改革一直不能圆满的一个深层次原因。政府改革在集权和分权之间来回摇摆，“一放就乱、一收就死”。要摆脱这个圈套，也许必须先跨出其中一步，即先把行政分支主要承担执行职能这一点确立下来。本次机构改革将基本上达到这个目标。下一步，就应当是着手建立一个承担决策职能的政府分支。如果迟迟空缺这个分支，政府在整体功能上就有失去平衡的危险。
四
一个相对独立的政府决策分支，将实现如下一些功能：
1.首先，它将成为一个意见碰撞的场所和利益表达的渠道。意见碰撞不一定要靠投票，也可以是通过制度化的协商和谈判机制；利益表达不一定要靠代议制民主，也可以是通过建立制度化的、可供各种社会利益集团利用的游说渠道和施加压力的渠道。
2.其次，它应通过适当的制度设计，保证这些意见和利益能够充分体现到最终形成的决策当中去。要实现这一点，不一定要把最终决策权力赋予这些意见和利益，只需要在全部决策过程中的某一个环节上，保证这些意见和利益能够充分参与。
3.它应当能够充分利用执行分支的决策潜力。如前所述，建立决策分支的目的，是为了弥补执行分支在决策上的不足。但执行部门直接实行具体的政策措施，对政策本身的效果和优劣其实深为了解。在纯粹的执行部门里，大量可供决策利用的资源是浪费掉了。一个真正起作用的决策分支，不必自作主张地搞一套决策，而应当充分听取来自政府执行部门的意见。
根据上述要求，比照国际经验，最便当的选择是利用人民代表大会制度。一个可能的设计就是：完善人大各种专业委员会的设置，对口强化其与政府各部门的联系。各专业委员会对相应政府部门的决策拥有有限的修改权和完整的否决权，而人大常委会作为整体对国务院的决策拥有有限的修改权和完整的否决权。这样，就恰好能实现我们刚刚提到的三个基本功能——汲取政府执行部门意见，体现社会各界利益，并不承担最终决策职能但同时能够制度化地约束最终决策。
目前的形势已经为实现此种制度创新提供了较好条件。其中之一是：人大已经集中了一批具有行政经验的前任官员，他们熟悉政策和决策过程，并和各级现任政府官员有丰富的人际关系。人大完全有能力担负起对政府决策进行评鉴、监督的职责。
眼下，最大问题是人大可能缺乏足够的必要专业人才。不过，专业委员会成员不一定是人大代表，只须经人大常委会任命。这样就有了一个可能利用的人才资源——行政各部门的政策研究机构（政策局、司、研究室）。目前不少行政部门的政策研究机构实际上游离于具体工作部门之外，其意见不具有实际约束力，成了领导同志的高级秘书班子。不妨结合本次机构精简（或以后的进一步机构改革）将其一部、大部乃至全部从有关部门剥离，进入人大专业委员会，既充实人大，又加强了人大和政府部门的联系。
关键在于，要在坚持社会主义民主制度、即坚持共产党的领导的前提条件下，强化人民代表大会的决策功能。为此必须通过适当的制度设计，使人大既能充分行使决策权力，又在政治权力的方针制约下行事。我个人认为，做到这一点不会很难。既然在特定的历史时刻，富于实干精神的政治家们可以原创性地嫁接“社会主义”和“市场经济”，他们也就可能使“一党制”和“分权制衡”衔合在一起。
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