国家政权建设与乡村自治单位——问题与回顾
国家政权建设与乡村自治单位——问题与回顾
在《基层政权：乡村制度诸问题》中，我曾几次讨论到“国家政权建设”。那项工作的一个目标是，置疑一个主流性的研究路径：用“国家政权建设”作为影响乡村社会变迁的基本动因，或者，将中国乡村社会呈现的种种性质，认识为“国家政权建设”的后果。的确，从世界历史范围来看，民族国家和各种国家体系的建构（state building），是近代社会的主导过程之一，它对很多社会过程发生了前所未有的影响。不过我认为，在面对中国材料的分析中，“国家政权建设”是否可以令人信服地解释基层社会的种种现象，仍然是一个可以讨论的开放性问题。国家政权建设在中国的“实践”是否（确实）是针对它（在源初意义上）特指的一些基本问题？它是否企图根据不同于以往的原则和机制将社会重新组织起来？辨明这些问题不仅关系到经验证据的支持，也关系到对这个术语包含的若干规范标准的理解，即，我们的研究工作是在什么意义、什么标准上使用这个观念的？《基层政权》通过经验证据检讨了这个概念框架的解释能力，但没有给出“国家政权建设”的规范性内涵。也许，我假定人们已经了解了这个术语的规范性意义，而且这种了解和我本人的认识一致，遂把它作为一种无须交代的知识前提使用。我现在认识到，作为下一步研究的工作准备，把这个知识前提做一番清理是必要的。鉴于此，在我目前所及文献的基础上，本文将就上述主题进行回顾和规范性讨论，暂不涉及任何具体的案例材料。
（一）
在关于中国的分析中，我们似乎首先是从“后果”研究中发现“国家政权建设”这个观念的。一些相当有影响的作品，都或多或少地以“国家政权建设”作为前提，来说明中国基层社会近代以来的变化。这个视角的基本方向，在于认识近代以来的中国“国家政权建设”对于基层社会结构的影响。其中特别有影响的“士绅”解体研究，充分地运用了这个框架，它的表现形式是，研究者在解释近代“士绅没落、乡村衰败”的问题上，将目光离开士绅本身，扩展到士绅所处的宏观社会变动、特别是近代以来国家构成的背景中去。
在学者的使用中，国家政权建设不仅具有近代历史观的意义──即认为伴随着近代社会变迁过程，发生了一个国家权力的向下扩展现象，而且还有分析工具的意义──即认为，它的规范性内涵可以扩展用来观察中国社会的变动。这个变动在近代的一个引人注目后果，就是士绅社会在国家政权扩张的打击下逐步解体。“士绅研究”的一些基本结论集中地反映在Joseph W. Esherick 和 Amary Backus Rankin所编的文集中。 这类研究的关注点在地方领袖和精英的活动背景，它的中心问题，是了解地方精英通过什么方式进入国家体制，或者说，他们是怎样、透过什么机制被整合到国家权威中去的。这几乎是关于1949年以前基层士绅行为的讨论主题，很明显，这种研究假定，近代中国存在着一个宏观的整合过程，它同时也是国家权威中心的建构过程。这个过程如同一个巨大的马达，搅动着社会生活的行动方向，决定着社会成员、包括地方精英的命运。这些地方精英曾经位于基层社会的整合中心：
“在西方，国家权威结构和精英权威结构是两分的，精英需要寻找其它手段再造权威并扩大自己需要的荣誉。但在中国传统农村社会，由精英控制着地方权威结构，原因是社区发展和精英本身的需要。精英总是设法垄断权力，同时社区也需要精英加入权威结构，一些社会管治需要利用精英的资源－福利，享受、闲暇和影响等等。于是，给予精英行政权力帮助了社区结构运转，而精英的进入使权威结构得到信誉，同时使地方社会趋向稳定”（Prasenjit Duara, 1990，p264）。
但是外部社会的发展破坏了传统的士绅升迁结构，使传统精英的地位下降。这种影响的基本结果是：造成士绅成分及其责任的变化，使得地方的整合力量被削弱。首先是他们的来源发生了变化，精英由一些受过良好教育的专业人员，转变为交易性的中介人充当。这引起了社区关系变化：原本必须经过士绅自己的努力──在家族中建立象征资本、承担博爱和其它社区任务、提供基本的社区需要，提供保护所需的庇护关系，建立社会领袖之公共身份，因而在地方社会取得广泛的统治合法性，等等。以往这种庇护关系发生的条件是，控制生产及主要农业资源的团体发育不完全或低度整合，──在这种时候，由地方精英代替他们达成社区整合。低度整合的原因在于，缺少有效的公民身份及商业交易，国家无能也无力保护公民在经济交换中的权利，只能允许使用地方权威结构来协调秩序。因此地方社会形成了以精英为中心的整合系统，它并没有进入国家为中心的整合系统。
然而，随着士绅成分和品质的变化，非专业的身份关系逐渐代替了原来地方社会中面对面的关系，在农民眼中，地方精英成为有权威的第三者或外来者。随着考试内容和制度的变化，渐渐地，原来士绅和国家意识形态的有效联系消失了，他们无法再如从前那样，垄断这种联系（Stephen C. Averill，1990，p282），也无法继续通过公务信誉、财产资源和福利分配权来保持自己的权威地位。他们的文化价值（知识）在不断蜕化，官僚化进程却在不断增长（张仲礼，1991）。于是，原来以士绅为中介的上与国家、下与地方社会两方面的政治利益联系都不断减弱，地方社会的内聚不断弱化（Lenore Barkan, 1990，p191）。这些变化显示，地方社会和割据政体正在分散和解体，出现了一个面向国家权力中心的结构重组过程，地方精英的官僚化，正是这一进程的写照。
Kuhn更明确地指出，正是“国家政权建设”，刺激了一个趋向出现：管制性的地方精英日益膨胀。开始于清、并到共和制期间竭力扩大中央财政控制的举措，促进了国家官僚在地区和村庄一级的增长，这包括在新的改革政策下建立的组织、地方教育联合会、商会、集会、会团的兴起。这些组织号称“自治”，但实际上却和国家政权的目标一致（Kuhn，1975，p257）。在宏观上，它们的出现有利于权力结构的集中过程，在基本性质上，它们是为国家服务的团体。1927年以来，国家的税制改革，特别是取消礼金和征收商业税，取消地方警察，建立分区政府机构等政策，提高了中央政府对财政的控制能力，进一步对地方领袖加强了控制。
由于“国家政权建设”过程的打击，过去的地方社区精英被逐渐清除，代之以企业型的、行政分支型的国家掮客的兴起（掠夺性经纪人）。这些人成为地方上的新权威，他们从政府和农民双方从事掠夺，增加个人收益。因此，地方的衰退和革命的发生，不是因为国家力量的衰落，而恰恰是因为国家力图强化自身政权的结果。只不过，近代的中国国家政权建设陷入了内卷化境地，即国家力图从民间抽取资源，进行政权现代化以强化自身，但在这一过程中，更多的资源被各种掠夺性经纪人用来谋取私利，结果国家权力的延伸导致社会的进一步被压榨和破产（杜赞奇，1995）。内卷化对地方社会产生的重要影响是，保护性经纪人逐渐为掠夺性经纪人所代替，从而破坏了原来通过保护性经纪人所实现的国家与民众的文化联系，最终结果是，“国家的政权建设”过程破坏了国家自身在基层的权力基础。
国家集聚资源的努力使主要负担落在农民身上，这表现为财政政策与农村经济发展的不适应现象。它导致了农民和地方精英的强烈不满，更长期的严重社会经济后果，是农民的破产、资源基础的枯竭、国家政权建设的目标落空。在这种情况下，地方精英面对的是两难局面：一方面，支持不得人心的国家收取资源，以取得国家对自己地位的合法性承认，但是不得不容忍它破坏地方社区，耗蚀权力基础；另一方面，他们尽力维持传统自治和社区团结，但与国家的对立使他们最后丧失自己的官僚地位。而他们中介性角色的退出，使地方社会的维持和国家政权建设都难以为继。
基本上，Theda Skoclpol也接受上述框架，但接近于更为宏观的结构解释。她指出地方精英和国家都不是孤立的行动体，而是更大社会和政治关系网络中的一部分，这个网络在某一地区的变化造就了其他变化（Theda Skoclpol，1979）。比如，君主制让位和军阀制的到来，对士绅的变化影响巨大，它导致了儒家精英－读书人和官员共同谋就的行政结构和文化整合，从1911年以后开始解体。这些人在政体的变动背景中受到冲击，命运不测。在1911年以前，读书人控制了新建立的省代议机制，官员（许多省的统治者）则忠于清政府，也献身于地方政事。1911年以后，它们同地方军势力一同工作。但到了1915年，这种结合打破，基本上由军人（随着军阀制）统治地方，许多前地方绅士遂无所事事只剩消遣，他们成为大中城镇的资产阶级。到1927年，一些前文人官员在军阀统治中谋得了若干席位，但军阀体制影响了它们的功能和收入，军队组织取得了权力，绅士向上流动的竞争逐渐被非儒家训练的人代替。绅士可能在变动中、在不同区域或国家的新权力结构中谋得个人职位、或进入现代都市谋生，但在这些部门中，总体而言，绅士的团体性丧失了。失去了他们的特别权力和归属单位，乡村共同体在其统治下的内聚和自主性随之失去。
在 Skoclpol看来，君主国家的让位（旧国家形式的一种变化）导致了地方精英的解体。它是通过这样一些途径逐步实现的：首先，它破坏了地方社区领导团体的相互联系，传统的地方权威不能在困难的时候通过联合保护自己，也无法取得来自军阀和国家的支持，例如绅士在太平革命中的表现就是如此。其次，它破坏了地方精英和国家权力中心的制度化联系，军阀对地区的控制以及后来的连年内战，巩固了行政和军队对地方的控制。同政党、政客和军阀打交道的地方绅士，不断面对对手的更换，这样的状况使地方精英的循环陷入不稳定，他们不断地失去权力、财产和生命。第三，新知识的传播侵蚀了儒教国家，降低了传统儒教教育的影响力，文人和文化地主，也失去了他们基于传统教育的正统性得来的优越地位，商人，土地投机商和走私者，则由于掌握新知识和新资源而地位上升。这一点，鼓励了机会主义价值观在地方精英中广泛生长（Theda Skoclpol，1979：p238-239）。
另一些学者把“国家政权建设”的大规模开展，定位于十九世纪中叶的社会政治变动，认为它成功地使国家力量深入到乡村：“传统中国，国家行政到镇，基层结构是非正式的治理形式──通过传统精英、绅士或非政府的社会体制。十九世纪的农民革命改变了这种情形，毁坏了旧精英团体和传统社会体制，取而代之以新的组织精英和新建的、支配性的大众组织，正式的官僚制进入村级。”（Doak Barnett，1967：428） 这样，新的政治体系──国家将其活动扩展到地方区域，例如发动经济生产，提供社会和教育服务等，而在革命发生前，这些领域并非国家和官制的活动空间。黄宗智对于华北乡村近代经济变迁和土地改革的阐释，也可见上述观念的影响。Kathryn Bernhardt也承认国家政权建设的“最大受害者”是士绅-地主集团，但不同意一般人理解的政权建设时间期。他认为，这一过程并不是近代出现的短期现象，而是在近代农民革命发生前的很长历史时期内──绅士、地主政治经济权力的削弱就慢慢开始了（Kathryn Bernhardt，1992）。所以，近代农民革命摧毁的，是一个已经摇摇欲坠的基层权威。在中国地方，基层曾经是两个系统：士绅借助官方的权威存在，但他们本身并不具备官授的权力，只拥有财富和文化。这样的状况在近代社会结构的集中过程中趋向瓦解，总的背景是：国家政权不断深入，税入压力增加，工农产品的价格比发生了变化。地主制在农民的反抗及国家税收的双重压力下，难以度日，摇摇欲坠。这些矛盾集中地反应在基层“税制”和“租制”危机中，因为它们代表着两个制度化关系的变化：税制反映绅士和国家的关系；租制反映绅士和农民的关系。国家对地方的税收体系不满，却不能打破它，原因是它对地方收税体系的依赖。农民逃税普遍，国家不得不使用地方精英代替监督，这减少了违交率，却给予了地方精英使用合法身份牟取私利的机会。在国家控制之外的地方公务中，利用士绅的官僚身份集聚财富、满足私利的过程普遍开始。当农民因缴租问题与精英发生冲突时，这些精英的官方身份使其受到合法体制的保护，而农民不能受到任何保护，于是大量的不满在地方积累起来。而“租”和“税”以及抗租和抗税的纠缠不清，使得绅士不愿意阻止缴租危机转化为缴税危机，他们希望借此对国家产生压力，这样，抗租和抗税运动风起云涌。
在上述双重危机下，这些不满混合为反抗不确定的目标：针对国家的抗租和针对地方精英的抗税，都成为农民运动的目标。显然，允许地方精英使用合法体制牟利，反抗必定会指向保护他们的体制－从而危及国家政权。农民的反抗引起国家重新进入租税关系，显示出一种自相矛盾的角色：为协调冲突和政治稳定，国家不得不限制地方绅士的租金来源，但为保持国家财政岁入持续，它又不得不保护、支持地方精英的合法性。国家的不断介入和地方精英寻求保护的需要结合到一起，结果是绅士和地方官员的勾结被强化。这种勾结关系让官员身份积聚个人财富的行为日益流行，而在过去，正式的官员身份不允许如此。官制能够提供基层官员地位、身份和保护，但不能给于他们私人财富，身份和财富的交换则可以使两种所需各有特定的来源，升官和发财越来越紧密地结合到一起。在长期的实践中，这种交换发展起来，它侵蚀了地方官员和绅士精英的整体品质，后者不断腐蚀官员，运用他们掌握的财富资源与前者交换保护，以稳定自己的控制权力。他们必须依赖官方的支持才能保证权力，不能独立支持自己，由此官员－精英勾连的地方网络逐渐形成。
这些研究各有侧重，但他们有共同结论，即都发现了以绅士为中心的地方社会结构的解体事实，而且他们都不同程度地指出，国家政权建设的权力集中化过程是上述“解体”的重要缘由。显然，这些研究的一个基本立场，是试图以国家的活动解释地方活动的变化。虽然他们主要的注意力不在“国家政权建设”本身，而在关注地方结构的变化，但承认“国家政权建设”这个过程的存在却是分析的前提。这就产生了我关注的问题：当学者们使用“国家政权建设”作为解释因素时，它代表的是什么规范内涵？从上面研究回顾中不难发现，学者们使用这个观念时普遍包含的内容是，国家权力的扩张，主要表现为税入汲取、控制地方资源、机构设置下延、向基层委任官员、官僚人数的膨胀等。他们共同认为，权力的集中过程引发了官治与（地方）自治的矛盾，这在客观上打击了地方权威，毁坏了地方整合秩序。这种“官治”和“自治”的基本对立也意味着，国家政权建设和基层权威构成权力竞争，二者互相具有负面作用。这里，权力的扩张及其与基层自治的对立，构成了国家政权建设最主要的特征，显然，国家权力的扩张在规范上乃至道德上，都不具有正面的意义。
可以说，上述对“国家政权建设”的理解具有广泛的影响，基本上，“官治”与“自治”的对立假定与这种理解一致。比如，兰金对清朝厘金税的研究得出结论说：“许多戏剧性的例子表明，这种税助长了士大夫的自治管理而非官僚控制”（Mary Backus Rankin：1986，页102）。同样，威廉.罗在他关于汉口城市自治体的研究中，试图从汉口帮会的活动中寻找证据，说明各种行动计划的真正来源，是城市街坊而不是官方（William T. Rowe, 1984，页322）。魏斐德对罗进行了反驳，他说，罗在研究中提及的那些以行会为核心的秘密地方自治机构，不过是由清政府所设立的官方机构，比如，张之洞于1898年响应帝诏，命令成立了汉口商务局。魏在该文的注解中，特别将这一事实定性为“官治”占有“自治”的例子（魏斐德，1994：页36：52）。亚洲学者松村歧夫在《地方自治》研究中，将府县角色的变化，区分为“国家代理人”和“中间团体”，以说明府县角色在战后时期“自治”成分增加（松村歧夫，1989）。孔飞力则在对晚清“乡村自治运动”的研究中发现，在来自社会各界的奏本文献中，“自治”建议的涵义，乃为促进基层社会之地方目标与政府目标达致切合（Philip A. Kuhn，1975）。很明显，“对立假设”注意的是支配权所处的位置，而不是它本身的规范性质。作为一种概念工具，这种对立假定正在“领航”当前的乡村自治研究。
（二）
“国家政权建设”，在欧洲历史研究中，是对一个客观发生的近代化现象的概括。的确，从这个现象中人们看到，分散的、多中心的、割据性的权威体系，逐渐转变为一个（以现代国家组织为）中心的结构。这个结构的标志之一是确立了一个新的政治单位：民族国家建制，它成为新的权威中心，原来分割式的权威结构发生了改变。但这只是结果性的特征，并不是原因性特征。为什么欧洲社会经由不同的变迁途径、最终却集中到民族国家这一形式上，并且取得成功？这是很多学者感兴趣的话题，但是除了认识到权力集中现象之外，我注意到，他们从民族国家的形成历史中发现了它的规范性内涵，正是这些内涵使得权威机构的变迁适应经济变化的潮流、选择了“国家”这种形式。Gellner提出，工业化和现代化浪潮摧毁了从前小而且紧密的政治单位，它们被逐渐地统和（incorporated in）到一个新的国家共同体中去了。对于社会成员的团体归属而言，这种变化产生出一种新的文化界定：随着大众教育和文字的普及，人们互相关联的能力得到发展，因为他们在逐渐地成为一个更大政治单位的成员。这是欧洲民族国家建构（formation of nation states in Europe）的过程，工业化的发展造就了这种必然性（E. Gellner, 1964,1983）。Gellner在提到权力集中向新政治单位—国家的同时，认识到这意味着人们和其原属政治单位的关系发生改变，而这种改变将扩大人们的联系范围，因而更有利于工业化发展。
Tilly更详细地指出了国家政权建设的目标：君主希望通过它来扩大并加深自己对社会的统治，他试图控制相对自治的地方社会结构，试图扩大君主对地方资源的支配，并且在国家的支持下发展新的建制。Tilly发现，这种目标的出现和阶级冲突的发展、分散的权威结构、战争以及资本的集中过程有关。君主集中权力意味着分散的权力结构解体，它的显著特征有：“民族国家控制着一个有明确界定的整体疆域；有相对集中的权力支配；区别于其他政治单位的组织形式；掌握着统一的强制性方式，并声称自己对其控制疆域全面负责”（C.Tilly,1975，p27）。需要特别注意，这种政治结构反映的是一种新的权威和社会的关系：逐渐掌握了强制性手段的君主开始改变力量联盟，他们与普通人民结合，充当后者基本权利的界定和保护者。这种做法，有效地破坏了传统权威依赖的支持基础，使他们无法阻止社会成员归属中心的向上移动：
“君主们通过为普通民众提供保护，以增强他们反对残暴、专断的地方权威的力量，由此，君主获得了普遍性的支持。君主还通过挑战地方权威对公共品、资金和服务的垄断声称，赢得了这种支持。当人们分成不同派系或运用军事武装发生争斗时，君主果断地制止；新政府官员成为地方自由的卫士反抗来自贵族阶层的压迫，当后者要求优越地位或特权时，他们与之抗辩。最终的结果是，普通人民受益”（C.Tilly,1975，p24）。
一般而言，这的确是权力结构的“集中化”过程，因为这个过程确实摧毁了地方分割性的权威格局，将管辖权强制性地上升到君主手中。但更深入地观察就会发现，这一过程实际上创造了一种新的社会身份──公民，并赋予其正当的、受到保护的权利。这些权利从前不曾在任何其它政治单位中得到确认。这些政治单位可以是很大的政治实体，权力也可以是相当制度化的，但它们代表的是一些特别的权力、统治者个人或王朝的利益，这些政治特权是一个未经区分的混合体，它绝对优先于社会。它的权力结构如同一个松散的封建统合圈，其中充斥着个体当权者、以及它们的追随者组成的社会联合体。这些团体边界多变而且不确定，它们缺少内聚性、持续性及目标性特征，缺少一种强制性手段使人们紧密地联系起来。而现代国家却可以让社会生活秩序建立在一种理性联系之上（G. Poggi, 1990）。
受到现代国家保护的公民身份解放了个体权利，这意味着，国家政权建设同时也是权威角色、性质、及其与被治理者关系的变化。这样看来，在结构“集中化”背后更为实质性的内容是，一个新的公共组织──现代政府角色发育形成，以其为中心的、不同以往附属性质的权威和公众的关系逐渐确立。公共组织的权威来自于对公民权的保护，普通民众作为一种新的国家成员身份类别，拥有了新的、前所未有的权利，他们有可能在新政治单位的保护下，冲破旧地方贵族权威的压迫。所以，在欧洲的经验中，国家政权建设不是一个国家自己单方面受益的权力竞争过程，“这种趋势与公民社会的生长和公共领域的出现是同时发生的”（P.Duara，1994，页368），没有公民身份的确立和强大的保护出现，国家政权的集中化过程就得不到政治支持。
从这个意义上说，国家政权建设，并非只涉及权力扩张，更为实质性的内容是，它必定还涉及权力本身性质的变化、国家-公共（政府）组织角色的变化、与此相关的各种制度──法律、税收、授权和治理方式的变化、以及公共权威与公民关系的变化。这些方面预示着，国家政权建设能够成功取代其他政治单位或共同体、成为版图内公民归属中心的关键，在于伴随这个过程出现的不同于以往的治理原则、一系列新的社会身份分类，不同成员权利和相互关系的界定、以及公共组织自己成为捍卫并扩散这些基本原则、权利和关系的政治实体。在理解国家政权建设方面，这些方面代表的规范性意义十分重要。它的重要性在于，国家政权建设须以新的治理原则为基础建立政府组织，并用一系列制度建制支撑、规范它的服务。
根据新自由主义经济学的国家观念，中世纪后期的政治重组，是社会变迁引发的经济进一步重组的基础。国家是从这种政治重组中演进而成的现代组织，它的基本任务是“生产”社会公共产品──它们当中最主要的产品是安全和公正。国家靠它专有的权力──规定和保护人民取得、使用或转移资源的权利和义务──来完成工作，为此国家自己保持着对法律实施和暴力控制的垄断权，它们是规定并保护社会赖以组成的权利关系的垄断权，没有这样的垄断权，秩序无法继续。税款则是支付这些保护活动的费用来源，于是，建立税收体系和法律体系，是与国家组织密切相关的制度支撑。这两个体系，确保着国家与公民之公共事务的制度化关系。
如果国家不能在管辖的领域中建立某种统一的税制，国家就不能算是真正存在。举例而言，一个王国，只要它的基层贵族有自己充分的征税能力，这个王国就不是一个“国家”；相反；一个小小的诸侯，只要它能有效地抵制君王，维护自己的财政独立，它本身就可以算是一个小“国家”。因而，国家的建构形成，不仅是政治权力的再分配，也是统治者与被统治者之间财政契约的重新制定（Henri Lepage, 1988：82）。我以为，这个“新”在于它的公共性，它需要遵从公共同意的原则收取、管理公共财、保证其用于公共目的、实行公共治理。政府与公民的财政契约关系，不仅保证了公共权威的财政来源，更重要的是，它约束了税入必须作为“公共财产”来处理。因为，“公产”和“私产”性质的不同，它与皇室家族财产的性质也不同，它们的管理原则和程序是各异的。在这个意义上，国家作为公共政权，需要脱离皇室家族财产的管理模式，建立纳税人同意的新税制。这样，关于公共财产的制度就无法仅仅是国家夺取财权的工具，而必须是权利义务关系的创新。如果其与社会广泛的权益需要相悖，就难以持久、更难以成功。
在法律方面也是如此，随着社会经济的演变，社会行为的相对成本和效益会发生变动，这些变动不断产生着利益和机会。此时需要界定新的权利，来促进成本较低、效率较高行为的扩展。“国家政权”因此“建设”起来，它让自己承担运用法律保障经济自由与激励的任务，以满足社会的需要。否则个人和社会就无法利用这些经济机会，或者说，利用的代价（成本）很高。这要求新的政治单位（国家）必须成为法律进步的推动力量，用国家权威保护新法律的实施。但更重要的是新法律的内容──它通过新的权利分配保护经济自由，为高效、合法的交易提供安全，由此建立对国家的归属关系。相对于乡规民约、习惯法、以及各种局部意义上的地方性规则，国家法律通过重新分配权利减轻社会交易成本，并不断推进这些法律原则在全社会的广泛实施。
以法国近代历史为例。在十三世纪以前，法国社会中存在着许多分散的割据权威中心，没有统一的中央权力，当时最基本的社会关系是附庸者对领主的誓约隶属关系。一旦有危险降临，领主有责任庇护自己城堡内的人，当然领主同时也是本地事务当然的裁判者。领主的权力几乎囊括了今天国家活动的所有方面──军队，警察、税务和司法，国王的位置并不在实际的管辖权、而主要在象征性称号方面，除此之外，他和其他领主没有什么区别。国王拥有自己的领地，但无权干涉他人的领地；国王当然要维护秩序，但这种秩序的形式并不是由于他，而是由当时的习惯法确定的。也就是说，国王并不能在习惯法规定的范围之外行使权力，他维护的是习惯法规定的社会秩序（雷吉娜，1991，页152）。在实际管辖权上，国王可能还不及一些大的诸侯首领，例如当时诺曼底公爵的领地就是国王的五倍。但是这种状况在十八世纪已经消失，那时法国已经成为一个有统一君主的国家，从前领主的权力，如今到了君主的手里。在持续了几个世纪之久的一系列制度整合与文化整合之后，法国建立起以国家为中心的现在政权。
根据James B. Collins的研究，这一过程首先的特点是君权的集中与扩大。通过改变争执调解权和遗产监督权，君主逐渐取得了主动制定法律规则的权利（而从前的调解权则不具有强大的约束力），并成功地促使这些法律取得了社会的公认。而君主遗产监督权的强化，使他有大量机会控制遗产交易活动──在遗产转移的过程中将遗产易主或充公。这样，公共领地，即由君主控制的公共财产得到迅速扩张，而这种扩张又带动了各项有关公共管理制度的扩展。这些发展的意义是，它改变了过去王室家族遗产不断通过分封过程分化、从而削弱了君主财产控制权的现实，同时，它促进了公地与私地，公共财产与王室家族私人财产的分离。这不仅逐步确立了君主摆脱王室家族的控制、处理公共事务的个人地位，在某种程度上，也促进了王室权力的世俗化发展。这成为国家政权建设的关键性基础。随着君王立法角色的出现，他不再象中世纪那样，只是对已经存在的法律进行解释和监督，而是根据自己的需要制定法律，他可能废除旧法律并颁布新法律，而且把这些法律转变为国家普遍法律。这种发展使他逐渐拥有了超越任何地方权力的地位，成为一个全国公共事务的管理者（James B.Collins, 1997：p121）。反过来，这种角色的转变又进一步要求君王改变管理家族财产、处理家族事务的“私”务身份，国王及其周围的官吏服务机构，也因此逐渐转变角色，成为公共事务、公共财政的管理部门。也就是说，这些机构从为君主个人或其家族服务，转变为为社会公众服务。
研究者发现，这个过程中几项最重要的制度和组织变化是，军队、税制和法制。皇室通过对军队的封号、财政和管理担负责任的增加，逐渐取得了更大的控制权，从而改变了军团效忠地方首领甚于效忠国王的传统，逐渐地，地方首领难以成功运用武装力量对抗皇室政府。国王军队的财政需求又刺激了统一税制的发展──把收税权掌握在国王手中，才可能支持强大的兵力。在1358年以前，法国税制是两级收取体系：君主向贵族收税，贵族向农奴收税，这个方法使得君主不得不过分依赖贵族对收税的控制权及收税效率。1358年以后，贵族获得免除直接税的地位，其农奴的税务也低于自由民，作为回报，国王获得了向农民直接收税的权力。收税方式从间接到直接，收税权从贵族到国王的变化，动摇了地方割据的财政基础，对建立和巩固国家组织权威的作用极大。此后，国王一直致力于建构一套完善有效的收税体制：创造财政管理制度，设立为国家服务的专门税务机构；将国家财政和王室财政分离；通过统一财政的方式确立社会信用和公共监督制度，以抵消个人信用的作用；在政府投资之外，大量吸引社会资金从事建设，使得投资者和国家的利益一致化，等等。这些制度更新，反过来起到促进和巩固现代国家体制的作用。例如国家官员的设置，公共监督和管理机构的扩展，都在这个时期获得了充分发展：“到16-17世纪，法国财政官员人数空前膨胀，更多的人员意味着需要更多的钱支付薪金，也意味着更大的地区被整合进中央政权”的管辖中（James B.Collins,1997:128），国家对于公共事务的渗入越来越深入广泛。最高法院制度的建立也有同样的作用。由于习惯法的模糊性，为国家法院提供了干涉的理由，这导致诸侯法庭、教会法庭等局部性的司法权力受到削弱。最高法院覆盖决大多数地区，由国王亲自授权，其中的一些职员成为专职人员，领取国家俸薪。逐渐地，国家法院运用他的法律解释权控制了地方土地市场，增强了自己控制社会财产转移的能力，随着王室法院涉入处理范围的扩大，地方司法机构的地位相对下降。
（三）
毫无疑问，这一系列变迁的意义，并不仅仅在于国王与地方权威竞争权力。应当认识到，国王在竞争中所以能够成功，在于他成功地使公共利益聚集到国家（政府）的公共目标中。为此，他必须对“国家权威”进行改造──把国家的角色建构成公民利益的促进者和捍卫者。这一点，是国家在竞争中保持强大力量的关键，国家必须根据不同的原则将社会成员组织起来，国家还必须创立新的内聚机制，从而整合更大范围的认同。这种改造需要在公共利益和国王的私人利益（或王室家族利益）、公共收入和国王或王室收入、处理公共财产（税）和私人财产的机构和程序等方面作出严格区分，这意味着，处理私人或家族事物的经验无法直接作为处理公共事物（之公共机构）的制度资源。如果国家在做这些事的时候，比任何地方性的政权更有效，更公平，公民的归属自然被吸引到国家的保护中来。换句话说，“国家”本身的性质变化──成为公共机构的角色、关系和原则转变、以及建立一系列相应制度设置巩固这种变化，是“国家政权建设”成功集中权力的基本原因。因此，国家政权建设看上去解决的是权力流动问题──权力从基层分割系统向中央的游动，但实质上，是国家新政治单位──治理角色和治理关系的制度（规则）改变问题。在这个意义上，国家不仅是一种新的、象征主权的组织（莱昂. 狄骥，1999），国家政权建设还必须完成一种面向公共组织的性质转变，使自己成为提供公共产品，管理公共财务，为公共社会服务的组织。这样一个角色、及其与公民制度化关系代表的公共性（公民）权利原则，是“国家政权建设”包含的规范性含义。
从这一问题看去，我们的“国家政权建设”是否呈现──解决了上述基本问题，是否它真正摧毁了地方绅士的权力基础──通过地方绅士的官僚化，建立了以国家为中心的统一管辖权威？是否它带来了新原则、新规范、新关系和新制度的扩展，是否它确立了公民的地位、并将有效保护他们的权利视为自己的责任？对于这些问题的答案，我没有把握，因为看不到上述规范性内涵的扩展。有证据表明，在学者们假定的中国近代“国家政权建设”中，虽然官吏的称号和身份普及到基层，但是在权利界定和治理的方式上，并没有完成权限的重新分配；在实质性的管辖权方面，基本的权力格局还是旧的，统一的行动规则──法律和税制体系并没有确立，农民仍然处于分割化政治单位的统治中。这些是我在《基层政权》中力图表达的结论。人们可以看到，这一点可以解释，为什么“响应号召”总是浮在表面，而“政令畅通”始终是难以克服的困难？因为它对分割式管辖权构成威胁。这样看来，我们似乎就不能断定，中国确实有着现代新政治单位──国家政权──的建设进程，也无法确定“它”和自治的对立关系。
是否“对立”的关键性标准，我以为是这个权威对现代公民权的推进作用。在欧洲及法国的经验中，传统意义上的贵族地方自治并非起到了这样的作用，相反，“国家政权建设”却成为公民权解放的保护者。可以作为对照的是，俄国十九世纪中叶开始的“地方自治改革”也是自上而下的，“它是中央政府完善过程的一个环节，和沙皇政府的改革初衷一致”（邵丽英，2000，页66）。形成讽刺的是，俄国的自治改革要求“所有阶层在参加地方自治事务时，必须保留贵族事实上的优势地位，遵守财产资格原则”（同上，页52）；“地方自治的活动家们多数主张，保留农村村社，反对（斯托雷平）打破村社结构，建立农民个体土地财产关系的方案”（同上，页118）。这里，我们看到的不仅有官治和贵族自治的冲突，更有公民权利和地方贵族权利的冲突，我们并不清楚，官治和地方贵族自治在释放公民权方面各自的作用。
那么中国的材料证明了什么？如果，使用“国家政权建设”解释乡村关系时，它让我们看到的只是官治和自治的权力冲突、而不是组织社会之不同的规范或原则的冲突，那么，这种“国家政权建设”，很可能并不具有它代表的欧洲现象的丰富意义。如果在学者的眼中，“国家政权建设”只意味着权力扩张，由此与自治形成“对立”，从而将自治仅理解为针对官治的事件，……这种套路很可能阻止我们发现更多的东西，对分析上的进步无益。因为它单一的、以批判（而非解释）为目的的倾向，可能降低我们的多元敏感，成为认识自治问题的重要障碍。
注释:
张静，《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000。
Joseph W. Esherick 和 Amary Backus Rankin, eds., Chinese Local Elite and Patterns of Dominance, University of California Press, 1990;
张仲礼，《中国士绅及其在十九世纪中国社会中的作用》，上海社会科学出版社，1991。
也有学者不同意这样的结论。例如在同一本书中，Rugao的文章指出，地方精英没有增长，发展也没有被侵蚀，相反，在国家的变迁背景下，地方精英投入了新的事业（进城投资工商业），集聚资源进入了新的政治关系。
Philip A. Kuhn, Local Self-Government under the Republic: Problems of Control, Autonomy and Mobilization, in Frederic Wakeman and Carolyn Grant eds., The Conflict and Control in Late Imperial China, University of California Press,1975, p257.
杜赞奇，《文化、权力与国家》，江苏人民出版社，1996。
Theda Skoclpol， States and Social Revolutions, Cambridge University Press, 1979;
A. Doak Barnett，Cadres, Bureaucracy and Political Power in Communist China, New York: Columbia University Press,1967， p 428-9；转引自李泽厚、刘再复，《告别革命－回顾20世纪中国》，香港天地图书有限公司，1995，页264－265。
Kathryn Bernhardt， Rents, Taxes, and Peasant Resistance-The Lower Yangzi Region, 1840-1950, Stanford University Press, 1992;
Mary Backus Rankin: Elite Activitism and Political Transformation in China: Zhejiang Province,1865-1911, Stanford University Press,1986,p102；转引自魏斐德，“清末与近代中国的公民社会”，载汪熙，魏斐德主编，《中国现代化问题-一个多方位的历史探索》，复旦大学出版社，1994，页23。
William T. Rowe, Hankow: Commerce and Society in a Chinese City,1796-1889,Stanford University Press, 1984,p322;
魏斐德，“清末与近代中国的公民社会”，注84，载汪熙、魏斐德主编，《中国现代化问题-一个多方位的历史探索》，复旦大学出版社，1994，页23。
松村歧夫，《地方自治》，经济日报出版社，1989。
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E. Gellner, Thought and Change, London: Weidenfeld and Nicolson,1964; Nations and Nationalism, Oxford: Blackwell,1983; 转引自Tom Bottomore, Political Sociology, London: Pluto Press,1979,pp78-79.
Charles Tilly, The Formation of National States in Western Europe, Introduction, Princeton university Press,1975; Charles Tilly, ed., Coercion, Capital, and European States:AD1900-1990, Cambridge University Press,1990;
Gianfranco Poggi, The Nature of the Modern State, (source: Gianfranco Poggi, The State: Its Nature, Development and Prospects, Cambridge, Police Press,pp.19-33,198, 1990);in M. Waters, ed., Modernity: Critical Concepts, Vol. 3,p265.
P.Duara，中国近代史上的国家与公民社会，载于汪熙、F. Wakeman主编，《中国现代化问题：一个多方位的历史探索》，复旦大学出版社，1994，页363。
Henri Lepage, Tomorrow, Capitalism, Common Wealth Publishing Co., Ltd., 1988.中译本：夏道平等译， 台湾经济与生活出版事业股份有限公司，1988。
雷吉娜. 佩尔努，《法国资产阶级史》，上海译文出版社，1991；转引自马华1998年论文,“国家政权建设：近代法国的案例”。
James B. Collins, State Building in Early-Modern Europe: the Case of France, Modern Asian Studies (Cambridge University Press) Vol.31,No.3,1997, pp603-633;
参见莱昂. 狄骥，《法律与国家》，郑戈、冷静译，辽海出版社，春风文艺出版社，1999。
邵丽英，《改良的命运──俄国地方自治改革史》，社会科学文献出版社，2000。
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