中国政府派遣3艘军舰远赴亚丁湾、索马里海域执行护航任务。这3艘军舰分别是中国人民解放军海军南海舰队169“武汉”号、171“海口”号导弹驱逐舰和887“微山湖”号综合补给舰,3舰组成“中国第一支远洋护航舰队”,于2008年12月26日从三亚起航,积极投身国际社会的“反海盗”大潮中。经南海、马六甲海峡,穿越印度洋,总航程4500海里。在这一穿越过程当中,途经的海域在法律性质上分别涉及领海,毗连区,专属经济区,国际海峡和公海,中国海军在这些领域内具有通行的权利。
首先,中国军舰在南中国海有航行自由权。南中国海包含内水、领海、毗连区、专属经济区等不同性质的海域,虽然这些海域在国际海洋法上有不同的通行制度,但这些限制性制度主要是针对非沿海国船舶而言的,而根据国家主权原则,沿海国船舶的航行则不受任何限制。因此,中国海军在这一海域的自由航行不应受制于除中国国内法之外的任何法律管制。
其次,中国军舰在马六甲海峡有过境通行权。马六甲海峡法律地位比较特殊,20世纪70年代,马六甲海峡的沿岸国家印尼、马来西亚和新加坡三国就海峡的国际航行权问题进行了协商,并达成妥协性协议,宣称马六甲海峡不是“国际海峡”,其航道安全由三国共同负责。1982年《联合国国际海洋法》对“岛国内海原则”作了进一步的确认和限定。这意味着国际社会承认马六甲海峡不属于“国际海峡”的国际法律地位以及海峡三国对马六甲海峡的主权和管辖权。④虽然如此,但该海峡作为“用于国际航行的海峡”,仍然适用《联合国海洋法公约》规定的过境通行制(transit passage),即所有船舶或飞机,专为在公海或专属经济区的一部分和公海或专属经济区的另一部分之间的海峡继续不停和迅速过境的目的,而行使航行或飞跃的自由。中国作为海峡航道使用国,在遵循不损害沿海国主权、领土完整或政治独立的义务下,有过境通行的权利。
第三,中国军舰在印度洋有航行自由权。中国穿越印度洋的部分在法律性质上大部分属于公海,而公海自由(freedom of the high sea)是公海法律地位的核心。公海航行自由是指每一个国家(不论是沿海国还是内陆国)均有权平等地在公海上行驶悬挂其旗帜的船舶(不论军用船舶或民用船舶),有权自由航行,不受别国侵犯。而该海域的其它部分主要是印度洋沿岸国的专属经济区,在专属经济区水域,根据《海洋法公约》规定,其他国家船舶也同样拥有航行自由的权利。
第四,中国军舰在索马里领海有无害通过权。《联合国海洋法公约》第17条规定了“无害通过权”(right of innocent passage),是指所有国家,不论为沿海国或内陆国,其船舶在不损害沿海国的和平、良好秩序或安全的情况下,无需事先申请核准,均享有通过沿海国领海的权利。而该条内容规定在“适用于所有船舶”的标题下,而各国在“所有船舶”的解释问题上发生了分歧,有国家理解为包括军用船舶,有国家理解为仅指民用船舶,不包括军用船舶,比如我国1992年《领海及毗连区法》对外国军用船舶通过我国领海规定了批准制度。但即便是否认军用船舶无害通过权的国家也不否认军舰在事先获准的情形下通过一国领海的权利。索马里驻华大使穆罕默德阿威尔接受《中国日报》采访时还讲道:“索马里领海随时欢迎中国海军前去打海盗!”这意味着中国军舰可以进入距离索马里领海基线12海里的领海内,巡查是否有海盗出没,并做出相应的行动。
通过以上分析,我们认为,中国军舰到索马里海域开展反海盗行动,是一个负责任大国在国际法框架内的正常军事行动。但这毕竟不是解决海盗猖獗问题的根本的长远之计。本着全球治理的视野与策略,国际社会应制定综合性战略,在政治、军事、经济、外交、司法等各领域齐力推进索马里问题的综合解决;国际社会应帮助索马里加强本国能力建设,并开展区域内协作。