从英国政府管制体制改革的经验教训看,中国在制定以有效竞争为导向的基础设施产业政府管制政策时,可考虑采取“自然垄断性业务与大量非自然垄断性业务相分离”的政策。因为,从总体上而言,基础设施产业具有自然垄断性,但在特定的基础设施产业中,总是既有自然垄断性业务,又有非自然垄断性业务。显然,对于自然垄断性业务,应该只允许一家或极少数几家企业经营,以维护规模经济;而非自然垄断性业务的规模经济不显著,可由多家企业进行竞争性经营。对同一产业的不同性质业务实行区别对待才能实现有效竞争。但在实际操作中,这需要解决两个基本问题:一是如何区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务?二是如何分离这两类业务?对于第一个问题,根据自然垄断的性质,基础设施产业的自然垄断性业务主要是指那些固定网络性操作业务,如电力、煤气和自来水供应产业中的线路、管道等输送网络业务,电信产业中的有线通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务。其它领域的业务则属于非自然垄断性业务。第二个问题相对而言比较复杂,这在相当程度上取决于企业对自然垄断性业务和非自然垄断性业务实行垂直一体化经营的范围经济(economies of scope)。如果这种范围经济性不显著,那么,经营自然垄断性业务的企业就不宜同时经营非自然垄断性业务,即政府应对这两类业务实行企业“经营权”的分离,以有效地抑制企业利用自然垄断性业务领域的垄断地位,运用企业内部业务间交叉补贴(如对垄断经营业务制订高价,对竞争性业务制订低价)等战略手段,排斥在非自然垄断性业务领域的竞争企业的市场行为。例如,1989年英国对电力产业实行政府管制体制改革的一个重要内容,就是把电力生产、输送和销售业务实行“经营权”的垂直分离,具有自然垄断性质的电力输送业务由新组建的“国家电网公司”独家经营,但该公司不能同时经营属于非自然垄断性业务的电力生产和销售,这些业务逐步实行多家企业竞争性经营。但是,如果自然垄断性业务和非自然垄断性业务之间的范围经济相当显著,若对这两类业务实行“经营权”的垂直分离,就会增加产业的生产经营成本。因此,在这种情况下,政府可允许企业实行垂直一体化经营,但要求企业对自然垄断性业务和非自然垄断性业务分别实行财务上的独立化,以监督和控制企业运用内部业务间交叉补贴等反竞争战略。在英国的电信、煤气供应产业政府管制体制改革中,就是采取这种管制政策的(当然,这并不一定是最优政策)。可见,对自然垄断性业务和非自然垄断性业务的分离既可采取“经营权”的分离,也可实行企业财务上的分离。对这两种不同程度“分离”方式的抉择,主要取决于垂直一体化经营的范围经济性。根据中国基础设施产业现行价格管制体制存在的问题,并借鉴英国的经验,中国价格管制体制改革可采取的一种基本思路是:逐步以经济原理为基础,建立高效率的价格管制体制。目前特别要重视以下几个基本问题:
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