有关对会计委派制的再认识

紫霞小仙子

      【摘 要】会计委派制实施以来，在提高会计信息质量，加强预算外资金管理和企业内部经营管理，防止国有资产流失等方面取得了显著的成效，但也存在一些问题。本文作者在深入实践调研的基础上，对会计委派制进行了再思考，分析了推行会计委派制需要解决的若干问题，并针对这些问题提出了四点建议。

　　【关键词】会计；委派制；认识

      会计委派制实施以来，在提高会计信息质量，加强预算外资金管理和企业内部经营管理，防止国有资产流失等方面取得了显著的成效，但也存在一些问题。
　　要想全面推行会计委派制，必须解决以下问题：
　　委派制与现行政策法规的衔接问题、委派单位与接受单位的关系问题、会计监督与服务的关系问题、企业内部监督与外部监督的关系问题。目前，许多企业或地区对此进行了积极的探索，会计理论界及社会各界对此也褒贬不一，可谓仁者见仁，智者见智。
　　本文拟就此问题谈谈自己的一些看法。
　　一、对会计委派制的一些思考一)明确委派主体和客体委派主体应是资产的所有者。对于行政事业单位，委派主体是政府部门：对于股份制企业，委派主体应是企业的股东大会，委派会计人员隶属于股东大会，直接对股东大会负责。目前，我国的国有企业除上市公司外，管理体制大都不健全，国有股权代表身份不明晰，暂时只能由政府代办。随着国有企业改革的深入、现代企业制度的建立和企业管理体制的健全，最终也能达到企业会计的委派方由政府转移到企业的股东大会。
　　确定委派的客体。行政事业单位，国家对其全部资产拥有所有权，属于会计委派的范围，且为防止乱收费、乱罚款、乱摊派以及私设小金库等腐败问题的出现，对这些职位实行全部委派，即会计、会计人员均属委派范围。国有企业、国有控股公司，国家对其全部资产拥有绝对的所有权或控股权，因此也属于会计委派的范围。私营企业、外资企业等非国有企业，国家不能对它们的会计人员实行委派。其会计信息失真问题，只能通过营造规范化环境解决。应完善会计监督体系，加强对社会监督机构的再监督，逐步实现会计人员的职业化。
　　二)明确委派会计的地位、职责与权限委派会计代表政府或产权管理部门，行使资产所有者对经营者即被委派单位的会计监督权，同时作为受派单位会计核算工作的主要承担者，受派会计人员具有《会计法》规定的会计人员职权。
　　委派会计人员的主要职责是：①监督所在单位国有资产营运情况，对国有资产流失承担相应责任；②监督所在单位的财务收支活动，对上报的财务报告的真实性、合法性负责；③监督所在单位执行国家财经纪律情况，对违反国家财经纪律的行为承担相应责任。委派会计人员的权限主要是：①审核所在单位对外报送的财务报告，并与单位主要领导人共同确认其真实性、合法性；②参与拟定所在单位的财务会计管理规定，监督检查各项财务运作和资金收支情况；③对重大财务收支项目，与单位主要领导人联签批准；④参与拟订所在单位的年度决算方案、分配方案；⑤ 审核所在单位的新项目投资可行性和重大经济合同。 、会计委派机构、会计管理机构、委派会计人员本身以及被委派单位都要明确委派会计的职责和权限，同时还需要根据委派会计的责权确定其业绩考核标准，该标准是评价委派会计人员责权履行情况的明晰的、量化的条款，应在委派会计初期在合同中明确规定。
　　三)建立对委派会计的激励、约束机制为防止委派和聘用的会计人员滋生安逸思想和新的腐败行为，对聘用人员应建立激励、约束机制。
　　可从两个方面着手：①建立会计人才市场，形成会计人员自我约束机制。会计人才市场有利于促进会计人才资源合理配置，激励会计人员提高专业素质，使真正优秀的会计人员走上岗位。同时，通过市场竞争机制，也可以约束会计人员的机会主义动机和行为。
　　② 建立对会计人员的激励、监督机制。首先必须确保委派会计人员整体工资水平和级次的公平合理。同时制订具体明确的考核目标，实行年度考核，考核结果与委派会计人员的经济利益挂钩。⑧要利用社会审计的力量对会计人员进行监督，如每年委托注册会计师对委派会计的业务进行审查。
　　四)制订与会计委派相配套的管理制度为了正确处理好委派单位与被委派单位的关系，使委派人员既能维护资产所有者的权益，又能成为被委派单位财务管理、经营决策的得力助手，委派单位必须建立一套完整的制度，这些制度包括：
　　委派会计的档案管理制度。各省(市)的财政部门或会计学会应尽快建立健全辖区内的会计人员档案信息库，对所有委派会计人员的档案应分职务、分层次管理，对他们的档案应统一式样、统一编号，实行省(市)和区、县电脑联网。有条件的省(市)可以开发通用的委派会计人员档案管理的系统软件。
　　委派会计的任用和考核制度。委派会计的任用由会计主管机构考核，会计委派机构认定，且必须得到企业资产所有者的认同。对委派会计的考核应包括对其业务素质、政治素质、协调能力等方面的考核，会计主管机构除考核个人有关情况外，应重点考核财务管理能力、会计规范化管理工作、遵纪守法情况等。会计主管机构每年对委派会计考核12次，对合格者继续留任，不合格者就地解聘，对作出重大贡献者应向有关部门提出晋升、晋职的建议。
　　委派会计的定期培训制度。会计主管机构每年对委派会计人员进行至少两期一周以上的业务知识、政治思想及组织协调能力等方面的培训，不断提高委派会计的思想水平和业务能力。
　　委派会计的回避制度和定期轮岗制度。对委派者和经营者有亲属关系或经济利益关系的，必须实行委派回避制，单位的会计负责人每三年进行一次轮岗交换，一般的会计人员也应视情况进行定期轮岗。
　　委派会计的离任审计制度。委派会计在被委派单位任职期满时，务必进行离任审计，以客观、公正地评价委派会计的工作情况。委派会计对违法乱纪行为不抵制、不报告、开假票、报假账及进行其他违规行为的，应视情节轻重给予教育、调离、撤职、解除合同、追究法律责任等处理；对指使委派会计违反财经纪律、打击报复财会人员者依法惩处，以确保会计委派制试点工作的顺利进行。
　　二．推行会计委派制需要解决的问题实践证明，实行会计人员委派制，是对明确会计人员的监督地位、完善会计人员管理体制的有益尝试，对强化国有资产监管，规范预算内、外资金管理，建立健全单位内部财务约束机制，提高会计信息质量，充分发挥会计工作在维护国家财经纪律、反对腐败等方面发挥了积极作用。但是也应该注意到，目前对这一问题还存在不同的认识。有的认为会计人员委派制带有计划经济色彩，有的认为由政府直接向企业委派会计人员与搞活企业、政企分开的原则相违背，也有的认为会计人员委派制与现行有关法规相低触。这些观点都不无道理，会计委派制试行至今，虽然已有一段时间了，但它毕竟是一新生事物，缺少与之相适应的土壤环境，何况各地对会计人员委派的做法不尽一致，存在一些需进一步改进和完善之处。怎样能使它健康成长，避免或减少与其他各方面的矛盾冲突，使它能够尽快全面推广，达到预期的效果，有几个问题需要进一步研究探讨。　　一)委派制与现行政策法规的衔接问题现行有关法规规定：国有企业、事业单位的财务负责人由单位领导任免，有限责任公司、股份公司的财务负责人由董事会聘任或解聘；单位领导人负责对本单位会计人员的领导，并承担相应的领导责任。
　　同时规定了企业享有国家授予的理财和经营自主权。因此，如何解决委派制与现行法规的衔接问题，是首先需要考虑的。比较好的办法是向企业委派财务总监，财务总监以国家所有者代表人身份进入企业，向所有者负责，独立行使财务管理监督权。这既可以解决委派会计负责人与现行政策法规的矛盾，也可以解决被委派会计人员身份不明确，监督乏力的问题。同时，会计委派制度要与现行的国有资产监督管理制度、稽察特派员制度等结合起来，凡是已由政府派人稽察特派员或国有资产监管人员的企业，不宜再实行会计委派制，避免委派人员职责重叠。
　　二)委派单位与接受委派单位的关系问题政府向国有企业委派会计人员，监督企业财务活动，是政府履行资产所有者职能的重要表现，其基本出发点是强化所有者对经营者的监督管理，维护国家和集体利益。因此，它涉及到政府与企业之问利益关系的调整，可能会出现一些矛盾。有些企业领导人会对委派会计不能随心所欲进行指挥感到不顺心，从而将影响支持委派会计加强会计核算，参与企业经营管理。这样，会计委派制虽然强化了对企业会计核算的监督，但在一定程度上弱化了对企业的财务管理功能，不利于提高企业的经济效益。因此，要正确处理好委派单位与接受委派单位之间的关系，做到既要保证所有者充分行使所有权，又要保证企业依法行使理财和经营自主权，使委派制正常运转。
　　三)会计监督与服务的关系问题《会计法》规定了会计人员依法进行会计核算，实行会计监督以及参与企业重大财务收支和经营决策等职责任务。因此，委派会计要在加强会计监督的同时，按照市场经济的要求，努力做好核算、预测、决策、控制、分析等方面工作，想企业所想，急企业所急，尽力为企业经营管理服务，为企业追求利润最大化目标服务。
　　四)企业内部监督与外部监督的关系问题当前，企业会计秩序混乱，会计信息失真，有企业内部和外部两方面原因。从企业内部看，由于缺乏会计依法行使职权的保障措施，会计顶得住的站不住，站得住的顶不住，一些企业的会计监督实际上已徒具虚名；从企业外部看，由于法律不健全、监督机制不完善、执法力度小、国有企业所有者缺位、某些政府管理部门没有依法行政等，都不同程度地诱发企业采取不合理行为。因此，在实行会计委派制，加强企业内部会计监督的同时要加强政府和社会的监督。通过政府机构改革，转变政府职能，进一步理顺三种监督之间的关系，明确各自的职责，充分发挥各自的作用。
　　三、关于继续实施会计委派制度的几点建议一)加强对会计委派制度的宣传工作。
　　要继续推行会计委派制度试点工作，就必须做好广泛、深入的宣传工作。在宣传工作中既要把大道理讲明，同时又要特别注重以成功的经验和失控的典型案例从正反两个方面加强引导。通过广泛、深入地宣传，使有关部门有关单位和有关人员能够更加充分地了解试行会计委派制度的现实意义和长久作用，逐步消除认识上存在的偏差，促使其逐渐变被动试行为主动试行。
　　二)深化会计人员管理体制改革工作。
　　试行会计委派制度是一个系统工程，需要有与之相适应的控制机制和配套措施做后盾。而从我们国家现行的会计人员管理体制看，在委派会计人员的选拔与任用或聘任、定期轮岗、奖励与惩罚、重大经济事项的报告等方面都还缺乏较为完善的控制机制，在对委派会计人员责权利的划分、进行业绩考核等方面也都还缺乏可操作性较强且行之有效的具体配套措施。因而要继续推进会计委派制度试点工作，并保证此项工作的正常运行，就必须围绕会计委派制度来考虑和研究如何进一步深化会计人员管理体制改革的工作。
　　三)实事求是地开展委派制试点工作。
　　在试行会计委派制度的过程中不能简单地把试点的模式固定化，而应当注意结合试点地区和试点单位的实际情况实事求是地开展委派会计的试点工作。从大的环境及实践的经验看，我们认为可分别从以下几个角度来研究这方面的问题：
　　对国有性质的企业包括企业化管理的事业单位委派会计的工作一般以采取间接委派的方式来实现较好。问接委派可以通过两种具体的形式来实现：
　　一种是对实行公司制管理的国有独资和国有控股企事)业单位，按照《国有企业监视会暂行条例》的规定通过外派监事会的形式进行监管；第二种是对于主动要求进行委派会计试点的其他组织形式的企事)业单位，可以采取委派部门与被委派单位或其上级主管部门共同委派的形式，形成一种共担责任、共负风险的控制机制。
　　对享有绝对自主权的城镇集体性质的企业不宜采取由国家委派会计的模式，而应当通过社会中介组织的社会监督方式和税务部门履行的监督职能来对其实施有效监控。
　　对国家机关、财政拨款及代行政府收费和罚没职能的事业单位，一般应试行直接委派的方式。如果采取直接委派的方式，就必须结合各单位会计工作的具体情况考虑具体实现形式。根据下一步财政支出改革工作的总体构思，直接委派工作可以围绕三种具体方式来实现：一是在既有一定数量的经费 拨款，又具有相应的行政性收费或罚没职能的事业单位中，根据《总会计师条例》的规定，通过委任总会计师的方式实施监管；二是对明确规定必须通过财政监督手段强化监督的国家机关，可采取直接委派主管会计的方式，其一般会计人员则由委派的主管会计进行聘任并向财政部门备案；三是对完全依靠财政预算拨款的其他行政、事业单位，在逐步对其按类别(或系统)实行集中核算方式的基础上对统管会计进行直接委派。
　　此外，在人员编制和机构编制目前尚无法全面解决的情况下，如果要试行直接委派会计的方式，还应当从合理利用社会闲置的人力资源这一角度出发，全面考虑和研究如何与劳务派遣组织、职介机构携手来解决委派会计人员来源的问题。
　　四)强化对委派人员的后续管理工作。
　　在试行会计委派制度的过程当中，应当说选拔是前提、委派是核心、管理是关键。强化对委派会计人员的后续管理工作，首先要研究如何通过建立科学、合理的考核机制，对委派会计人员的业绩进行日常和定期相结合的考核管理，并使之与奖惩机制有机地联系在一起；其次，要研究加强对委派会计人员进行继续教育的有效方式，在此基础上有针对性地制定培训计划、确定培训内容并组织好各类培训工作；再次，要研究如何充分运用追踪问效等手段去及时了解和掌握委派会计人员的工作进展情况，同时还要考虑如何在可能的前提下积极帮助其协调和解决在工作中所遇到的困难及问题。