财政约束条件下的农村公共产品供给创新

紫霞小仙子

        [内容提要]我国特定的财政条件对农村公共产品有效供应的约束表现为：在制度层面上，公共产品供给能力不足；在体制层面上，城市化工业化倾向严重，农村公共产品供给极度匮乏；在机制层面上，供给与需求错位，公共资金管理混乱，行政开支耗费过大。重构农村公共产品供给体制必须坚持城乡一体化的供给导向，完善供给决策机制，建立多元化的供给体系，明确供给的优先顺序，加强供给的监督管理，优化供给效率。
　　[摘 要 题]农村公共物品
　　[关 键 词]财政约束/农村公共产品/供给创新
　　公共产品具有惠及社会乃至后代的巨大正外部效应，是农民增收和农村经济社会可持续发展的基础，但目前在特定财政约束条件下，我国农村公共产品有效供给极度匮乏，已经成为统筹城乡发展和建设和谐社会进程中亟待解决的一个重大问题。
　　一、财政约束：有效供给严重不足
　　（一）制度层面：公共产品供给能力不足
　　财政作为国家强制性地实施资源配置的一种制度安排，其筹资能力受到多种因素的影响，其中经济发展水平的影响表现为基础性的制约，分配制度和分配政策的影响也十分显著，我国目前的财力规模还没有能力完全满足日益增长的公共产品需求。考察财政收入与GDP的关系，纵向比较，我国财政收入占GDP比重的总体趋势是下降的，近几年有所改善。横向比较，我国财政收入占GDP的比重既低于发达国家，也低于发展中国家。根据IMF《政府财政统计年鉴》提供的数据，1998年，美国、德国、英国、法国和澳洲等发达国家，财政收入占GDP比重分别为35％、47％、40％、49％和37％；1997年，马来西亚、泰国、印尼和印度等发展中国家的这一比重分别为28％、19％、18％和21.5％，发展中国家的平均水平为25％。
　　（二）体制层面：公共产品供给有失公平
　　1.城乡差距巨大。由于城乡二元结构体制影响，我国财政资源配置的城市化和工业化倾向明显，1978—1998年，国家对农业的基本建设投入总额仅为994亿元，仅占同期国民经济各行业基本建设总投资的1.5％；1980年以后，我国财政用于农业支出的数额占财政支出的比重一直徘徊在10％左右，并呈现下滑趋势，2001年下降到最低点，仅占7.71％，有限的资源主要支持了工业发展和城市建设，农村满足生产生活基本需要的公共产品供给都极度匮乏，全国2/3的乡镇没有供水站，2/3的耕地缺乏有效排灌条件，83％的村不通自来水，13％的村不通公路，53％的村不通电话，93％的村接收的电视信号相当微弱，207个县无公共图书馆，67.9％的乡镇没有文化站，2/3的乡镇卫生院基本瘫痪，一些已经得到控制的地方病、传染病如血吸虫病等发病率出现反弹甚至死灰复燃。
　　2.地区差距明显。我国各地区经济发展不平衡，在农村公共产品由中央政府、地方政府和村镇集体混合供给的体制下经济发达、地方财源丰富或者乡镇集体企业较多、效益较好的一些地区（主要是东部经济较发达地区），地方政府或村集体组织有财力提供较多的公共产品；而经济底子较差、资源条件落后、交通不便的地区，公共产品的供给严重短缺，中西部一些地方政府常年负债运行，乡村债务负担沉重，拖欠教师工资的情况比比皆是，甚至连政府工作人员的工资都没有保障，更不用说公共产品的供给了。2000年，全国各省（市、区）中，每公顷可耕地的地方财政农业投入最高的为4850元，最低的仅为280元，相差17倍， 其中尤以农业大省的财政支农数较低，如河南、安徽等省每公顷可耕地的地方财政农业投入均在350元以下。
　　3.成本分摊不均。公共产品成本主要应由税收负担，遵循按能力负担原则，收入多者多负担。目前，农村居民家庭人均纯收入仅相当于城市居民家庭人均可支配收入的1/3，恩格尔系数低于城市居民10个百分点，80％以上的储蓄存款也来自城市居民家庭，城市居民家庭的纳税能力远远高于农村居民家庭，但农村居民家庭不仅相对税负远高于城市居民家庭，而且绝对税负也高于城市居民家庭。城市居民月收入额超过800元以上的部分才纳税，而农村居民则不论收入多寡， 都要按田亩数和常年产量的一定税率缴纳农业税，没有考虑农民维持基本生活费用和生产投入的支出，全额按同一比例计征具有累退性。即使如此，农村公共产品的财政供给是非常有限的，制度外供给占据了极其重要的地位，除向农民分摊公共产品货币成本外，还以活劳动的形式向农民分摊人力资本。根据国务院发展研究中心的调查，我国义务教育经费中央、省、县、乡镇承担的比重分别为2％、11％、9％和78％。税费改革前，制度外农民负担以村人均纯收入为计提依据。平均分摊，不符合公平负担原则，随着多种经营、打工等多方面原因，村民收入差距明显扩大，必定造成高收入者实际负担低，低收入者实际负担高，减轻了非农户和兼业农户负担，加重纯农户的负担。税费改革后，制度外财政筹集公共资源的路子完全堵死，如果不加大财政资金的投入，农村公共产品供给极有可能陷于完全停滞的局面。
　　（三）机制层面：公共产品供给缺乏效率　　我国基层政府目标函数中比较关键的两个变量是升迁和规模（王竹，1997），对农村公共产品供给起主要作用的不是农村的需求，而是自上而下的行政命令，甚至是为了满足决策者的政绩和利益需要，农村公共产品供给缺乏科学的决策机制和监督管理机制，有限的资金没有发挥有效的作用，农村公共产品供给效率低。
　　1.供给与需求错位。农村公共产品供给存在“四重四轻”倾向，不能充分满足农民需求。一是重“硬”轻“软”，热衷提供于看得见、摸得着的“便”公共产品，对上级要求考核的防洪防涝设施建设、农村电网改造、交通道路建设等公共设施项目，千方百计组织资金加以实施，而对农业科技推广应用、农业发展综合规划和信息系统建设等“软”公共产品没有太高的积极性；二是重“准”轻“纯”，对农村准公共产品的生产比较重视，而对纯公共产品的生产，却存在着“等、靠、要”的思想，若上级政府不予支持就一筹莫展；二是重“短”轻“长”，热衷于提供见效快、易出成绩的短期公共项目，不愿提供见效慢、期限长但具战略性的公共产品；四是重“建”轻“养”，热衷于投资新建公共项目，不注重存量项目的保养和维护，造成资金浪费。
　　2.公共资金管理混乱。一是涉及农村公共产品和公共服务提供的部门较多，资金渠道、部门政策也较多，但缺乏系统性和整体协调性，资金投入分散，政策之间相互制约的现象也时有发生，影响公共产品供给的有效性；二是制度外财政收支帐证不全，其至根本没有建帐，而且不同乡村之间差别较大，监督成本过高，导致有效监督不足；三是农村公共产品供给中间环节多，公共资金被层层“过滤”，据统计，大约有30％的支农资金不能及时到位或根本不到位，被短期或长期挪用，财政支农资金出现严重的“农转非”现象；四是资金使用透明度不高，暗箱操作，有的不顾当地实际，大搞楼堂馆所建设，政绩工程、形象工程建设过多，滥用、挪用甚至贪污，造成极大浪费。
　　3.行政开支耗费过大。基层政府作为一种公共产品，机构臃肿，人员过多，效率低下，消耗大量的公共资源，甚至以筹集资金为目的向农民提供各项低质量甚至是虚假的公共产品，损害了农民利益。