简论我国的行政化审判管理制度

晴格格

　　论文摘要　审判管理制度与司法政务管理、人事管理制度一起构成法院管理制度的三大支柱。随着司法改革进程的不断深化，审判管理制度行政化问题也逐步凸显，成为制约司法改革整体进程的一大瓶颈之一。本文从对审判管理制度改革的主要进程入手，通过分析各种审判管理制度所暴露的行政化问题，探析其产生这种行政化问题的深层原因，从而提出一些具体的改革措施。

　　论文关键词　改革历程　制度与缺陷　改革措施

　　行政化在司法管理中的弊端，随着审判方式改革和司法程序改革不断深化而不断表露出来，并成为制约司法改革进一步深化的重要瓶颈之一。至20世纪末，审判管理的行政化问题受到了理论界和司法实务界的共同关注，司法改革的方向也开始从审判方式和审判程序的改革转向行政化的审判管理体制的改革。

　　一、审判管理制度改革的历程

　　(一)“一五改革纲要”实施时期

　　“一五改革纲要”首次提出“建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制”，改革的内容主要是围绕审判流程管理展开的，其实质是将实体审判权与流程控制权实行相对分离。在改革前，以上的两种权利都集中于办案法官手中，而改革后，打破了这种高度集中的模式，将案件的实体裁判权交给办案法官，案件审理流程控制权则掌握在立案庭等专门机构手中，从而保障对案件审理的权力制约，取得一些成效。

　　(二)“二五改革纲要”实施时期

　　“二五改革纲要”首次将改革和完善审判管理制度作为一项独立改革任务提出，其主要内容有：对审判流程管理改革既有成果的深化巩固，健全案件质量评查机制和审判绩效评估制度。这一时期的改革重心开始向案件质量管理方法转变，审判管理制度与司法政务管理、人事管理制度一起构成法院管理制度的三大支柱。

　　(三)“三五改革纲要”实施时期

　　“三五改革纲要”明确指出：“健全权责明确、相互配合、高效运转的审判管理工作机制……规范审判管理部门的职能和工作程序。”该纲要的深入实施，将为审判管理改革提供更为广阔的空间，并呈现出更加明显的专门化、组织化趋势。

　　从三个五年改革纲要的发展规律来看，审判管理制度的内涵与外延在不断发展与丰富当中。但是，从实践中的实际效果来看，审判管理制度的改革效果并不理想，事实上，在过去十多年的改革中，层级化权力结构非但没有减弱，一些改革措施甚至助长或强化了审判管理的行政化。

　　二、行政化审判管理制度的表现与缺陷

　　(一)法官等级制度

　　根据《法官法》和《中华人民共和国法官等级暂行规定》的规定，我国法官分设为4等12级，最高法院院长为首席大法官，二至十二级法官分为大法官、高级法官、法官。至此，中国法官除了原有的各“长”(院长、副院长、庭长、副庭长)和各“员”(审判委员会委员、审判员、助理审判员)的称谓外，又增加了各等级的“官”衔。法官在行政等级与审判之物之外又增加了另一个序列的等级。法官等级制度的推行，形成了极具行政色彩的金字塔式的法官阶层，抹杀了上、下级法官在审判职能上的平等性，等级观念与官僚思想进一步强化。

　　2005年《公务员法》将法官纳入了公务员的范围，尽管在此之前，对法官的管理事实上也是套用公务员的管理方式，但是，至少在形式上，法官与公务员是两个不同的序列。而该法的实施，使对法官的行政化管理有了正式的法律依据，在某种程序上为司法管理的去行政化设置了一道坚固的障碍。

　　(二)院庭长审批案件制度

　　在中国各级法院，院庭长审批案件的做法虽然没有任何成文法上的依据，却确实是长期得到奉行的司法决策方式。按照现任最高法院副院长江必新的观点：“现实中，庭长、院长对审判工作的组织、协调、指导、监督的职责往往被浓缩或异化为对案件的把关权和对裁判文书的审核签发权。这种做法，事实上将庭长、院长的管理、监督权变成了不具有正当程序的审批权，变成了个人凌驾于审判组织之上的法外特权。”

　　该制度的实行不仅严重威胁司法公正的实现，严重影响司法效率，造成审理权与裁判的分离，更使得公开、透明的审判程序受到规避，诸如回避制度、合意制度等形同虚设。虽然，最高法院的改革决策者们也意识到院庭长审批案件制度的缺陷和问题，并对这一制度做出了一系列的改革努力。但是，在笔者看来，这些改革女里并没有从根本上触动那种上令下从、垂直领导的司法决策机制，也没有从根本上改变法院院长、副院长、庭长、副庭长与普通法官之间的职务关系。

　　(三)审判委员会讨论案件制度

　　审判委员会参加审判的方式是听取主审人的汇报，对案件进行讨论并作出决定。在法律效力方面，其决定优于合议庭意见，审判委员会的决定，合议庭必须执行;在审判责任上，合议庭对案件事实与证据负责，审判委员会对适用法律负责。这种讨论决定案件的程序是不公开和不透明的，不仅无法发挥规范法庭审理程序的作用。而且由于审判委员会委员获取案件事实信息的来源是不完整的，经常出现大多数“外行委员”讨论一个专门法律问题的局面。

　　无论各级法院在进行法院管理制度改革中采取何种措施来弱化这种行政化，不断改革和完善审判委员会制度，只要这一机构的组成方式不发生根本的变更，只要法院内部继续保留院长、副院长、庭长、副庭长等行政职务系列，那么，审判委员会就不可能变成一种具有“合议庭” 属性的裁判机构，而注定保持其法院内部“行政会议”的基本特征。同时，在审判委员会保持其行政决策机构属性的前提下，这一机构讨论决定案件的程序也不能改变其“行政审批”的基本特征。

　　(四)审判长与独任审判员选任制度

　　为了实现“一五改革纲要”的相关目标，我国法院开始推行审判长和独任审判员选任制度，其目的是发挥他们在庭审过程中的指挥、协调作用，一方面可以确保优秀的资深法官独立行使审判权，另一方面也可以借此扩大合议庭的独立审判权，减少院庭长审批案件的范围。然而，这种被赋予较大权力的“审判长”，不仅从院庭长、审判委员会那里获取了相对独立的审判权,，且也攫取了其他普通法官的独立审判权，从而成为一种架空了合议庭的“超级法官”。

　　(五)院长引咎辞职制

　　2001年最高人民法院发布《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定(试行)》，规定了院长、副院长引咎辞职的四种情形。这一规定在法学界受到了强烈的抨击。苏力教授认为：“规定通过对院长辞职的威胁，迫使院长加强对法院的管理和对法官的监督，实际上强化了院长支配其他法官的权利，进一步威胁了法官独立。”