试论我国农村宅基地使用权流转的可行性分析

晴格格

　　论文摘要 我国现行法律、行政法规仅允许农村宅基地使用权在农村集体内部之间有限流转。但随着我国社会经济的发展，小城镇不断崛起，宅基地使用权流转有了很大的生存空间和肥沃的现实土壤：农村集体经济组织的成员有了转让宅基地使用权的需要，城镇居民有了受让宅基地使用权的需要，但现行法律、行政法规及政策还没有回应这种需求。

　　论文关键词 农村宅基地使用权 流转 可行性 路径探索

　　一、我国农村宅基地使用权流转的现状考察

　　(一)关于宅基地使用权流转的立法现状

　　宅基地使用权是我国农民拥有的一项重要的权利，宪法，法律以及行政法规都对其有专门规定。宪法赋予了农村宅基地有限流转的权利，如《宪法》第十条第四款规定了任何组织和个人都无权侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，但是土地的使用权可以依法律规定转让。

　　我国《土地管理法》作为现行调整土地管理方面的专项法律，在第八条中确立了包括宅基地使用权在内的各种类型土地的所有权，它规定在农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，均属于农民集体所有。第六十二条规定每户农村村民只能拥有一户宅基地，且其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。若农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地，则不予批准。这条规定从侧面反映出我国《土地管理法》对宅基地使用权流转是不鼓励的，允许宅基地使用权流转，但流转后不再批准第二处宅基地的申请。

　　《物权法》确立了农村宅基地使用权的用益物权性质，并规定对宅基地因自然灾害等原因灭失的失地农民应当重新分配宅基地。

　　根据1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发[1999]39号)的规定，农民的住宅不得向城市居民出售，有关部门不得批准城市居民占用农村集体土地建住宅，不得对其建造和购买的住宅发放土地使用权证和房产证。这正是小产权房被严格禁止的法规依据。

　　综上，我国宅基地使用权的流转是受到限制的，集体经济组织的成员流转宅基地使用权后不得再次申请，并禁止向集体经济组织以外的成员流转以此来保护农村集体经济组织的“成员权”。

　　(二)关于宅基地使用权流转的理论争鸣

　　我国立法对宅基的使用权的流转态度较明朗，即虽不完全禁止却严格限制。我国理论界也对这个问题有长期探讨，大致分赞成派和反对派。

　　武汉大学的孟勤国和中南财经政法大学的陈柏峰教授等对宅基地使用权流转持反对意见，理由是：宅基地使用权是农民的基本生活保障和安身立命之本，若允许转让，可能导致农民流离失所;农民的宅基地使用权是一种通过分配无偿取得的福利，对其转让的限制体现了社会正义;自由转让将为农民非法骗取宅基地牟利提供激励，从而导致农业用地锐减，加大粮食危机;宅基地自由流转将使房产行业的商人、掮客和投机者纷纷到农村购房购地，一方面大规模剥夺农民，另一方面冲击城市房地产市场。

　　烟台大学校长郭明瑞、海南大学法学院院长王崇敏和清华大学韩世远等主张自由流转，理由是：并非所有的宅基地使用权都是无偿取得的;宅基地和其上的房屋是联系在一起的，现实中农民存在转让多余的房屋以解决融资问题的必要;保障农民有房屋有赖于各种社会保障措施，不能通过限制或禁止农民房屋的交易来实现;每个人应该比他人更了解自己的利益所在，对农民流离失所的担心是多余的;如果为了保护农民的利益，真正的症结在于防范国家和行政机构对于集体土地的“侵入”和肆意剥夺，而非居民对于集体土地的“侵入”;仅在农户间流转会损害出卖人的利益无法体现房屋的实际价值，房屋和宅基地使用权的自由流转有利于促进农村富余劳动力向城市转移，缓和经济发达地区土地供给不足与农村土地资源浪费之间的矛盾，加速城市化进程，打破城乡分割的二元社会结构。

　　二、我国农村宅基地使用权流转的可行性分析

　　(一)宅基地使用权自由流转是现实需要

　　首先，现行的宅基地使用权制度实际上是计划经济和城乡二元社会经济结构的产物，应在市场经济条件下使国有土地上的建设用地使用权和农村宅基地使用权同价同权，共同接受市场规律的调节。现阶段宅基地使用权的财产功能已大于其社会保障功能，大量农民进城务工，如果禁止其在农村的房屋不符合社会现实。而且按照现在的土地征收制度，集体土地的保障功能同样无法得到保证。现有法律、法规及相关政策对农村集体建设用地的用途进行了严格的规定，一旦转变用途还需要国家相关部门的审批和征收，在转变土地用途的过程中农民的合法利益并没有得到有效补偿。据调查，在目前房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配只有20%到30%留在乡以下，其中农民的补偿款仅占5%到10%，其余利益则流入开发商和政府的腰包。

　　其次，随着我国城市化进程的加快，土地的日益减少，很多农民离开了祖祖辈辈生息繁衍的土地涌入城市，出现了很多的“空心村”“老人村”“留守儿童村”，大量土地闲置，撂荒现象严重，很多房屋空无一人。如果国家放开小产权房的流转，制定一套完备的交易体系，农民自由处置自己的房产，得到的资金投资于二、三产业或到另外的农村购置土地，也会有安身立命之所。宅基地使用权的流转并不影响农耕地的使用，对宅基地使用权的流转可以放开，如天津“宅基地换房” 模式中通过宅基地使用权转让得到城镇的房屋居住的试点很成功，还有四川震后灾区联建房建设都可以借鉴。另外，立法者担忧农民会非理性地出售房屋实无必要，因为从经济理性人的特点分析，农民并不一定会仅基于短暂的需要将其宅基地使用权随意流转出去，在是否愿意转让以及在何种情况下转让方面，应当相信农民是理智的。

　　最后，农民追求经济利益最大化以及居高不下的城市房价已经驱动了宅基地流转隐形市场的形成。目前我国城市住房保障仍存在很多问题：城市廉租房、经济适用房覆盖面积不足，中低收入者界定范围过窄等。这些城市中低收入者宁愿冒着没有房产证、拆迁难补偿、质量难保证、遗赠也麻烦的风险低价为自己购置一处安身之所。这些现实中的隐性交易已使得法律对宅基地使用权禁止流转的规定有名无实，极大地挑战了法律的权威性，坚决禁止不如顺势引导。农村宅基地上的房屋的建设不需要向国家缴纳大量的土地出让金以及各种税费，所以其价格一般仅是同地区商品房价格的三分之一甚至更低，加上城市商品房价格的疯狂上涨，小产权房自然呈现“供需两旺”的局面。

　　(二)宅基地使用权自由流转有理论基础

　　土地所有权是包含对土地的占有、使用、收益、处分和排除他人干涉的完全物权，土地使用权是一般不包括决定财产命运的处分权能限制物权。在我国领域内，集体所有外的土地尽归全体人民所有，由国家代为享有并行使土地所有权。集体所有制实质上是一定范围内的集体组织全体成员共同对集体的土地直接享有的所有权。但法律并没有规定这种集体的所有权是通过村委会还是村民小组或是其他组织行使，。既然国有土地上的房屋可以自由交易，那么为什么集体土地上的房屋不能，同样是地，为何“同地不同权”?

　　三、我国农村宅基地使用权流转的路径探索

　　(一)依法确认宅基地使用权的的受让主体

　　宅基地使用权的流转应该打破过去计划经济体制下的城乡二元土地利用结构，不应限制其受让主体，可以针对不同的受让主体设定不同的受让条件。可以简单地将宅基地使用权的受让主体分为两大类，一类是本集体经济组织内符合宅基地使用权分配条件的农户;另一类是本集体经济组织内不符合分配条件的农户及城镇居民。

　　(二)明确宅基地使用权流转的法定条件

　　首先，流转的宅基地使用权的初始取得应合法，权属无争议。这是因为农村宅基地的保障功能虽然明显弱化，但并未完全消失。其初始登记仍应受到严格的限制，如仍应规定一户只能申请一处宅基地。出于农村集体经济组织成员的“成员权”考虑，非成员即城镇居民不得享有申请农村任何一处宅基地的权利。

　　其次，宅基地使用权的流转应当充分贯彻所有权人的意思自治原则。针对第一类受让主体，由于其自身已经符合取得宅基地使用权的条件，理论上应当允许其宅基地使用权自由、随时流转，但为了便于集体组织的管理和监督，应当在宅基地使用权流转后，买卖双方履行告知集体经济组织交易情况的义务。针对第二类受让主体，法律应当规定流转的限制条件，该条件就是宅基地使用权的流转必须经过土地所有权人的同意方可流转，即可由村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意才能转让宅基地使用权。

　　最后，尽快地完善我国广大农村的土地使用权登记制度。目前，我国农村的不动产登记制度因为办公条件有限以及熟人社会有其特殊的公示方式的原因，至今仍没有完全建立起来。村民多是通过直接占有的方式体现其对房屋的所有权和宅基地的使用权。但放开农村宅基地使用权自由流转市场后，受让主体不再仅仅是本集体经济组织成员，若没有完善的登记制度，将会造成农村宅基地使用权交易的混乱。

　　(三)完善宅基地使用权收益分配关系

　　农村村民无偿取得宅基地使用权，并未向集体土地所有权人支付相应的对价，这导致所有权人的收益得不到实现，不利于社会公正，因此有必要规定在宅基地使用权流转时按照一定标准向集体经济组织上交土地收益。上交的这部分收益，主要用于村集体经济组织的公共支出、村民的福利改善等方面。村民作为集体经济组织的成员，也可以民主决定宅基地使用权流转收益的用途，通过对宅基地使用权收益的享有实现其村民福利和居住保障。值得一提的是，在放开农村宅基地市场后尤其要注意完善村集体财务会计制度，加强对村集体财务会计的业务监督。

　　随着我国城市化步伐的加快，城乡二元土地利用结构逐渐被打破，过分强调宅基地使用权的保障功能和主体的身份性早已脱离了时代的发展。因此，在农村宅基地现状的分析下探索农村宅基地使用权的受让主体，流转条件和宅基地使用权收益分配对提高农民收入和改善农民生产生活条件，维护农民权益，盘活农村土地市场，顺应时代潮流，构建社会主义新农村很有意义。