建设有中国特色行政文化的路径选择

紫霞小仙子

　　摘要：行政文化是行政机关及其公务员在行政管理活动中逐渐培育、生成的行政观念，行为模式，制度规范以及物质形态要素的总和，它是社会文化在行政体系中表现出来的一种独特的文化形式。不同的社会文化背景，不同的行政活动培育出不同的行政文化．行政文化反过来又会对政府机关工作人员的行政观念、行政行为甚至行政体制产生积极或消极的影响。

　　加强现代行政文化建设，对于推进政府职能转变，加强廉政建设，调动公务员积极性，提高行政效率等方面有着非常重要的意义。中国虽然具有五千年文明史，有着非常丰富的行政与管理的思想，但中国传统的行政文化存在着重个人修养轻制度安排、 重人治轻法治、重层级节制轻民主参与、重维持轻创新、重形式轻绩效等缺陷。建设有中国特色的行政文化需要从观念文化、规范文化、行为文化、物态文化等方面入手。

　　关键词：行政文化；行政管理；特色行政；观念文化
　　
　　作为社会文化重要组成部分的行政文化是一种多层次、复合的文化，它是在社会文化的基础上，在具体的行政活动中形成的，不同的社会文化背景、不同的行政活动培育出不同的行政文化。行政文化反过来又会对政府机关工作人员的行政观念、行政行为甚至行政体制产生积极或消极的影响。建设有中国特色的行政文化对于进一步深化我国行政体制改革，构建适应社会主义市场经济体制的公共服务型政府具有非常重要的意义。

　　一、行政文化的概念1．文化的起源及涵义据专家考证， 文化是中国语言系统中古已有之的词汇。 文 的本义指各色交错的纹理。 《易经系辞下》载：物相杂，故日文。 《丰L记乐记》称： 五色成文而不乱。《说文解与 称： 文，错画也，象交叉均指此义。

　　作为内涵丰富的文和化 的并连使用始见之于战国末年儒生编辑的《易-贲卦象f ： 刚柔交错，天文也。文明以止，人文也。观乎天文，以察时变；观乎人文，以化成天下。这段话说，治国者须观察天文，以明了时序之变化，又须观察人文，使天下之人均能遵从文明礼仪，行为止其所当止。

　　基本含义是以文教化，指以与武力征服相对应的人文即人伦仪则、道德秩序去规范和教化人民以脱离野蛮之境，使之开化和文明化的活动。
　　总之，所谓文化就是人类在社会历史发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和。主要包括物质与科学技术、语言与符号、行为与规范、伦理与道德、价值观念、风俗习惯、思维模式等要素。文化是由人类进化过程中衍生出来或创造出来的，不是先天遗传下来的。文化是一个连续不断的动态积累、继承、改造的过程。文化是由各种元素组成的一个复杂的整体，文化具有社会整合和导向的功能。

　　二、行政文化的涵义

　　1．行政文化的构成要素行政文化是行政机关及其公务员在行政管理活动中逐渐培育、生成的行政观念、行为模式、制度规范以及物质形态要素的总和，它是社会文化在行政体系中表现出来的一种独特的文化形式。行政文化包括以下几个方面的基本要素：

　　行政物态文化：它主要包括政府机关的建筑物的外形设计与布局、建筑物内部装修、花草树木、围墙院落的造型等等，反映出行政文化的个性色彩。这是行政文化的表层部分，是形成制度层和观念层的条件，往往能够折射出行政机关的价值观念、管理哲学、工作作风、环保意识和审美意识。

　　行政行为文化：行政行为文化是指行政机关和公务员在行政管理及人际交往过程中逐渐形成的传统习惯、行政作风、行政礼仪等，它是行政观念文化在公务员行为中的体现。具体又可以分为抽象行政行为和具体行政行为。

　　行政制度文化：制度文化层是文化结构的中间部分，包括具有本组织特色的、为保证组织活动正常进行的领导体制、组织结构、公务员行为准则、各种工作制度和责任制度，以及人际交往的方式等等。

　　行政观念文化：是行政机关及其公务员在行政管理活动中孕育出来的心理意识、伦理道德、理论思想、价值观念、审美情趣等因素。观念文化是行政文化的核心内容，是文化要素中最有活力的部分，是人类创造活动的动力。根据其稳定性、固定化程度又可分为三层：第一层为行政心理文化，包括认知、情感、意志、信念、思维方式等因素；第二层为行政伦理道德文化，行政伦理是政府工作人员在行使公共权力、管理公共事务，提供公共服务中所必须遵循的行为规范，属于职业伦理范畴；第三层为行政理论与价值文化，包括管理理念、管理哲学、行政理论方法、行政价值观等因素。

　　2．行政文化的特点行政文化同其他文化形态一样，具有特定的社会性、民族性、时代性和历史继承性。但相对于其他文化形态，又具有自己的特征。

　　鲜明政治性。行政文化是社会文化在行政活动中表现出来的一种独特的政治文化形式，它总是与一定的政治制度和政治体系相适应，代表着一定阶级、阶层和社会集团的观点和意向，反映着他们的利益要求，具有鲜明的阶级性和强烈的集团意识色彩。

　　社会示范性。行政文化的主体是行政人员，他们是公共权力的行使者，对社会价值具有再分配作用，在整个社会体系中处于领导、组织、控制、协调的地位。由于行政职业的特殊性，使得行政文化不仅对行政人员的行为和内心世界具有影响作用，而且也会向整个社会扩散、辐射，进而影响整个社会的文化特性。

　　相对强制性。在现实社会中，行政文化一方面来源于观念、信仰与习惯，另一方面也来源于国家和政府制定的有关行政活动的法律、政策、条例、制度、规定之中，而这些都具有法律效力和行政效力。另外行政文化在实现方式上，除了主要通过行为评价外，还要通过法律、法规的方式强制推行。

　　二、我国传统行政文化的弊端由于受传统文化以及其他复杂因素的影响，我国传统行政文化存在的积弊也日益显现，主要表现为：

　　1．重个人修养轻制度安排儒家思想对我国传统文化的形成有着直接而重大的影响。

　　自西汉以来，儒家学说就被统治阶层奉为治国方略，官吏的选拔、任用乃至官吏自身的思想与行为无不在儒家思想框架的规范和约束之下，儒家思想为传统行政文化制定了一整套规范体系。源自儒家学说的仁、义、礼、智、信、忠、孝、廉等价值观念成为传统行政文化的核心价值体系。由于儒学的显赫地位，这样一套规范体系被放大到全社会，上至君主下至庶民均被纳人到这一体系之中。 正心、诚意、修身作为人仕的基本前提，同时，儒家提倡八正道即所谓诚意正心，格物致知，修身齐家，治国平天下 以及内圣外王等思想，把治国平天下与个人的道德修养密切联系起来，使传统文化具有强烈的道德倾向。穷则独善其身，达则兼善天下 (《孟子尽心上》)为其行为模式，这一切都对国人的价值观念产生了巨大的影响。但遗憾的是中国古代典籍少有谈及正规制度的安排。

　　西方新制度经济学的代表人物之一道格拉斯C诺斯认为制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。 制度通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性。制度作为一个特定的研究对象包含着丰富的内涵：制度与人的动机行为存在密切的联系；制度是一系列规则或人们习以为常的习惯的表现；制度要有实际载体，家庭、企业、国家等都是制度的特定形式。新制度经济学认为，制度的构成包括=三个基本要素即：非正规制约(Informal Constraints)、正规制约(Formal Constraints)和实施机制。

　　非正规制约是人们在长期的经济社会活动中形成的，在正规制约无定义的场合起着规范人们行为作用的各种制约和约束，主要包括价值观念、伦理道德、风俗习惯、意识形态等因素。正规制约是人们为规范社会经济活动行为而有意识创造的一系列政策及法则，包括政治及司法规则、经济规则和合约，它们约束着人们的行为。实施机制是构成制度的第三个要素，一个制度是否有效，除了正规制约和非正规制约需要健全，还要看规则的实施机制是否健全，没有实施机制，任何一种规则，尤其是正式规则就如同虚设。而中国传统文化里少有提及正规制度约束和制度实施机制的，从而把国家的兴衰寄予官员的个人修养、道德自觉和良心发现上，导致监督弱化、法制欠缺、制度缺失、机制缺失。

　　2．重人治而轻法治中国封建社会社会的基本特点是以小农经济为基础，外靠以专制王权为核心的行政力量，内靠以血缘关系为纽带的宗法关系来维持。这种自然亲缘和人伦关系所构成的社会具有熟人社会的性质，血缘、亲缘、邻里、乡亲、同党、宗派等关系组成了最基本的社会关系形式。孔子说： 为政在人、其人在，则其政举；其人亡，则其政息 (《中庸》)。孟子说， 人不足与适也，政不足间也；唯大人为能格君心之非。

　　君仁，莫不仁；君义，莫不义；君正，莫不正。一正君而国定矣(《孟子离娄] )。由此可见，明君贤相顺民构成了理想化的三位一体的治世模式，因而一国之安危往往完全系于君主和各级官僚的德行。人治提倡圣君贤人、道德教化；人治主张因人而异、任人唯亲；人治推崇个人权威、专制体制。人治夸大了当权者个人的作用，把当权者个人置于法律之上，这就为个人随心所欲，以言代法开了方便之门。这种轻法治现象不仅不利于依法治国，而且还助长了腐败的滋生，败坏了行政廉洁的良好风气。

　　3．重层级节制轻民主参与孔子曾提出了君君、臣臣、父父、子子和仁、义、礼、智、信等伦理道德观念。孟子进而提出父子有亲，君臣有义，夫妇有别，长幼有序，朋友有信的五伦道德规范。董仲舒按照他的大道贵阳而贱阴的阳尊阴卑理论，对五伦观念作了进一步的发挥，提出了三纲原理和五常之道。董仲舒以此确立了君权、父权、夫权的统治地位，把封建等级制度、政治秩序神圣化为宇宙的根本法则。经过历史的演化，逐渐形成了封建官僚文化，注重层级节制，轻民主参与，甚至将管理活动神秘化，形成官本位思想和衙门作风。官本位起源于专制政治，强化于计划经济，其要害是脱离群众、脱离实际，在行政系统内部出现家长制、 长官意志等现象，有的甚至独断专行、飞扬跋扈，危害群众。衙门作风表现为政府的门难进、脸难看、事难办，缺乏公仆意识和公共服务思想。严格的等级制带来的后果是下对上的绝对服从甚至造成依附型人格。

　　4．重维持而轻创新受传统中庸思想的影响，不求有功，但求无过。因而在行政活动中，人人自危，谨小慎微，畏手畏脚，按部就班，不敢不愿意也不善于去尝试新思想、新点子、新举措。对上面的红头文件，对领导的话是完全不折不扣的执行而不顾当时当地的实际情况。

　　5．重形式而轻绩效与农业生产相适应的传统公共行政文化因循守旧，不思进取，墨守成规，形式主义。形式主义的要害是贪图虚名、不务实效、劳民伤财，在现实中有多种表现形式。比如有的热衷于摆架子，吃吃喝喝，形成了全力搞接待，抽空抓工作的局面，有的习惯于以会议落实会议，以文件落实文件，做官样文章。

　　表面上忙忙碌碌，热热闹闹。实际上没人抓工作的落实，有的乐于搞形象工程、政绩工程、路边工程。有的欺上瞒下、弄虚作假、虚报浮夸，这些都严重影响了公共行政的效益和现代科学化管理水平的提高。

　　三、加强我国行政文化建设的路径选择在我国加强现代行政文化建设，对于推进我国政府职能转变，加强廉政建设，调动公务员积极性，提高行政效率等方面起着非常重要的作用。既然行政文化是由行政观念文化、行政规范文化、行政行为文化、行政物态文化等要素构成的，那么在行政文化构建的路径选择中也应该从这四个方面人手。

　　1．加强行政观念文化建设

　　(1)加强行政心理文化建设心理要素主要包括认知、情感、意志、信念、思维方式等因素，加强心理文化建设就是要培养公务员主动积极、健康向上的心理。培养健康的公共行政心理，必须克服个体心理障碍。

　　行政领导要培养健康向上的行政心理，必须克服官本位、唯我独尊、任人唯亲、唯上唯书、急功近利等心理障碍。培养健康的公共行政心理，必须营造良好的组织心理环境。要营造优良的组织心理环境，关键高楼抛物纠纷的法律适用是每一单位的领导要身先士卒，发扬民主，敢于敞开心扉，对群众要以心相见，诚心诚意，这样才能增强组织的凝聚力和向心力。培养健康的公共行政心理，还必须优化社会环境。

　　(2)加强行政伦理道德文化建设伦理道德是一定社会用以调整人与人之间以及人与社会之间关系的特殊行为规范的总和，是一种特殊的社会意识形态。

　　影响管理者道德的因素主要有以下几个方面：第一是社会物质基础条件；第二是组织的制度、规范和责任是否明确；第i是组织文化的性质；第四是公务员自身的道德修养和主观努力程度；第五是行政监督状况。

　　提高管理者道德品质的方法和途径。管理者道德品质的形成和发展是受很多复杂的因素影响的，提高管理者道德品质的方法和途径也是多样的。一要进行科学地组织设计，以达到提高组织效率、实现组织目标的目的；二要制定明确的制度规范和道德准则；三要建立合理的工作目标和科学的绩效评价体系。

　　四要加强公务员的教育、培训和学习；五要加强公务员自身的修养；六要加强对公务员的监督；七要通过积极向上的优秀组织文化的熏陶和影响；八要进行行政伦理道德立法。

　　2．加强行政行为文化建设在行政行为文化建设过程中，应注意以下几个方面的问题：

　　(1)切实转变政府职能，构建公共服务性政府。当前我国行政体制改革的目标是建立和完善社会主义公共行政体制，建立和完善社会主义公共行政体制，是市场经济发展、民主政治建设和构建和谐社会的共同要求，也是推进经济发展和社会进步的必然选择。要构建公共服务型政府，关键是要进一步转变政府职能。

　　(2)加强行政机关作风建设。加强行政机关作风建设，是实践三个代表重要思想、加强党的执政能力建设和先进性建设的必然要求，是全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的现实需要，是加快推进政府职能转变、落实执政为民理念的重要保证，也是关系到党和政府的形象，影响行政效率的关键因素之一。首先是要加强政治理论学习，强化执政为民理念；其次要转变工作职能，改进工作方式；三是要要完善规章制度，加强机关管理；四是大力推进政务公开；五是要建立责任追究制。

　　(3)加强行政礼仪的宣传与培训。礼仪是指在某种特定的场合，为表示礼貌、礼节而采取的合乎社会公共道德的行为规范。从个人修养的角度讲，礼仪是一个人内在修养和素质的外在表现；从道德的角度讲，礼仪可以说是为人处世的行为规范；从人际交往的角度讲，礼仪可以说是人际交往中适用的一种艺术，是一种沟通的技巧，是一种待人接物的惯例；从审美的角度讲，礼仪是一种形式美，是人的内在美的必然外化。行政礼仪又称公务礼仪，是指国家公务员在从事公务活动、执行国家公务时必须遵守的礼仪规范。包括服饰仪容、言谈举止、接待礼仪等方面。青岛市在全国首推行政礼仪，以提高行政人员素质、改善政府形象。经过站姿、坐姿、走姿、手势及微笑等礼仪培训公务员已重返岗位。

　　3．加强行政规范文化建设建立一整套行政行为规则，确保各种行政行为依法依规、有序透明、高效运行。建立行政行为规则，要以现行的有关法律法规和新实施《国家公务员法》为基本依据，以公正透明、运转协调、务实高效为目标，力求体现创造性、针对性和可操作性，当前要着力做到：

　　(1)规范行政立法。严格按照法定权限和程序制定规章和规范性文件，探索实施社会公示、公开听证、委托起草、现场论证等立法方法，提高行政立法的透明度和公众参与度。

　　政府设立的临时睦行政机构、议事协调机构，行政机关内设机构不得制定规范性文件。

　　(2)规范机构设置。按照法定程序和权限及时调整政府职责、设置组织机构、确定人员编制。依法规范行政机关的职能和权限，建立政府所属部门职能争议协调机制。

　　(3)规范决策程序。要建立公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广凡征询民意，对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询和决策评估，对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，并建立决策失误追究制度，把决策建立在科学民主的基础之上；㈤规范办事流程。要进一步理顺部门之间的关系，杜绝相互推诿扯皮，推行限时办结和超时许可，着力提高行政效率；完善相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法；建立和完善决定和执行相分离制度。

　　(5)规范监督制度。完善行政处罚、行政许可听证制度，逐步将行政征收、行政确认、行政裁决等纳入听证范围。建立行政处罚、行政强制、行政许可、行政收费的案卷评查制度。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书等应当立卷归档。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，公民、法人和其他组织有权查阅。政府法制机构应当加强行政执法案卷文书的调阅和检查指导。
　　4．加强行政物态文化建设在行政物态文化建设过程中要注意以下问题：

　　(1)政府大楼的选址。政府机关的选址要体现以科学发展观和以人为本的可持续发展战略总目标为指导，坚持为人民服务的基本原则，不与民争利，方便群众。以当地生态环境特征为基础，以城市生态系统的理论为指导，从整体性出发，实事求是，讲求实效，量力而行。

　　(2)行政机关的办公用房应力求实用、方便。要避免过于奢华，内部装修、办公设施应体现节俭原则。政府大楼的好坏并不能代表政府的脸面，能否让市民满意才是关键。

　　(3)应体现地方和民族特色。我国地域广阔，民族众多，行政机关办公用房应体现各地的地方特点和民族、民俗特点，不能搞一刀切。
　　(4)绿化方面。绿化树种选择的合理，不仅充分发新课标下初中英语教学浅议挥其应有的生态效能，而且真正能够达到绿化美化环境的目的。通过科学规划、合理设计、积极投入、精心管理等措施，降低建设成本和养护成本，提高资金使用效率。

　　(5)建筑材料要符合环保、节能要求。据统计，我国能源人均拥有量不足世界平均水平的1／2，天然气资源仅为世界人均的6％ ，但单位产值能耗却是世界平均水平的3倍。2002年，受国家有关部门委托，深圳市节能协会参与了对政府部门的能耗调查。调查结果表明政府机构每年电能消耗为全国总电量的5％，相当于8亿农民一年的电量能耗。与这一事实相应的是，许多政府大楼没有安装电能计量装置。我国可以借鉴国外做法，制定一套考核标准来控制政府部门耗电量。

　　(6)智能化。为了适用信息时代和知识经济的到来，提高政府决策的质量和执行效能，提高办事效率，我国各级政府机关也逐渐实现了政府上网和电子政务，对政府大楼及其设施提出了更高的要求，政府大楼智能化也成了必然趋势。智能化大楼包括结构化布线、楼宇自控、综合安保、电子政务四个子系统。政府大楼不同与一般建筑，安全保密要求很重要，设计中，必须重视局域网与机要网的物理隔断，必须界定无线产品的应用范围，必须做好重点区域的安防设计。