当代西方国家政府公共管理职能的转型及启示

紫霞小仙子

　　论文关键词：当代西方国家  政府职能  转型  启示

　　论文摘要：对公共事务的管理是各国政府的基本职能之一，是其统治得以实现的基础。从2o世纪7o年代开始，西方各国政府的职能遇到了前所未有的挑战。它们相继进行了以采用商业管理的理论、方法和技术，引入机制，提高公共管理水平和眼务质量为主要特征的公共管理职能的改革。这场改革既反映出西方发达国家有着非常丰富的统治经验，在履府公共管理职能方面显示出巨大的潜力，同时，对于我们在现阶段如何正确认识和发挥政府的公共管理职能，也具有一定的借鉴作用。

    政府职能是各国政府在和社会生活中所固有的功能，是适应国家的根本目的而形成的政府活动的基本方向和基本内容。它分为两大类:政治统治职能和公共管理职能。其中，公共管理职能，是其政治统治职能得以实现的基础。在资本主义的发展过程中，各国政府的公共管理职能随着经济和社会的发展而呈现出不断加强的趋势，其内容、范围和模式在不同的阶段也具有不同的表现。因此，研究西方资本主义国家政府公共管理职能的转变，特别是深入分析20世纪70年代以来的新变化，不仅对于我们了解当代资本主义有重大意义，而且对于在我国现阶段如何正确认识和发挥政府的公共管理职能，具有一定的借鉴作用。

      从资本主义发展的历史上看，在资本主义自由竞争时期，经济运行主要受市场机制的支配，政府对经济和社会生活的管理职能相对弱小，而政治镇压职能比较强大。造成这种状况的原因主要是由于当时资本主义国家虽然挣脱了封建专制的枷锁，建立了资产阶级专政，但并没有完全彻底地打碎封建主义的国家机器。因此，为了巩固自己的新兴政权，防止封建势力的复辟，西方资产阶级政府职能的重点必须放在政治统治上。同时，在当时的经济界，为了摆脱封建专制制度以及重商主义对市场经济发展的束缚，普遍要求限制政府的作用，他们认为，政府的权力如果超出了其保护私有财产的范围，就不可避免地侵犯了人的自由权利。因此，他们强烈要求政府对经济发展采取“自由放任”的政策，让商品经济在自由放任的状态下运行。英国古典经济自由主义理论奠基人和集大成者亚当·斯密对当时政府职能的特征，作了最好的阐述。他主张“管事最少，政府最好”，充分肯定私人经济活动和“看不见的手”即市场机制的作用，又寸政府的职能则表示出极大的怀疑。亚当斯密把政府比喻为“守夜人”，把它的职能明确地限定为:“第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯。第二，保护社会成员，使其不受社会任何其他人的侵犯和压迫，这就是说，要设立严正的国家机关。第三，建立并维持某些公共事业及某些公共设施。这样的政府的职能是非常有限的。”

      由于早期资本主义市场经济是一种完全自由的市场经济体制，经济运行完全靠市场这支“看不见的手”来自行调节，它在有效配置资源、调动生产经营者的积极性、促进经济发展、推动社会进步等方面都发挥了重要作用。但是，市场不是万能的，并不是所有的社会问题都可以依靠市场来解决。社会治安、保护、社会保障等诸多社会问题是无法仅仅依靠市场来解决的，这也就是“市场失灵”之处。而市场自身无法解决的社会问题，正是政府应该发挥作用的地方。随着革命在西方主要资本主义国家的扩展，资本主义由自由竞争阶段向垄断阶段的过渡，资本主义市场经济所固有的一系列弊端诸如失业、贫富分化、周期性经济危机等更为严重，特别是1929—    1933年经济危机的爆发，更清楚地暴露了市场机制的局限性，也宣告了“自由放任”政策在理论和实践上的破产。凯恩斯以“有效需求”为基础论证了国家全面干预的合理性。他认为，导致周期性危机爆发的根源是需求和消费需求的不足，而仅靠市场自发调节是无法自动扩大这种需求的;市场机制的失灵，为政府干预经济活动留出了空间;政府应该通过和货币政策调控市场经济的运行，以国家干预促进经济增长;政府不仅要履行其传统职能，而且要对充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡、收入均等化等问题负责。以美国为代表，西方主要资本主义国家采纳了凯恩斯主义的主张，普遍推行了国家干预政策，加大了对经济社会生活管理的范围和力度，公共管理活动明显加强。各国政府试图通过向社会提供大量公共服务、加强对社会公共事务的有效管理来寻求广泛的社会支持，以便全面处理工业化、城市化进程中出现的膨胀、环境污染、社会秩序混乱等问题。

    在20世纪，西方各国政府扩展公共管理职能的一个重要表现就是“福利国家”的建设。“福利国家”是政府以社会总体代表的身份，试图通过国民收入的再分配来校正社会自身所固有的不平等和不公正的趋向，并以此作为保证经济持续增长的一种手段。“福利国家”“不仅包括提供更多的基础设施和公共设施，而且还包括为和医疗卫生提供广泛的支持”。mczz0’在典型的“福利国家”—英国，以贝弗里奇《社会保障及相关服务)为基础，以消除贫困、疾苦、肮脏、无知和懒散五大社会病害为目标，以普遍性、统一性和全面性为原则，逐步建立了“从摇篮到坟墓”的社会保障体系。即使是美国这样一个被公认为是西方各国中政府职能最小的国家，政府的公共管理也“似乎是无穷无尽的”，它“要为年老、病死、无依无靠、伤残以及失业提供保障;为老年人和穷人提供医疗照顾;为小学、中学、大学和研究生提供各级教育;为公路、水路、铁路和空中提供管理经费;提供警察和防火措施;提供卫生设施和污水处理;为、科学和技术研究提供经费;管理邮政事业;进行太空探索活动;维护公园和娱乐活动;为穷人提供住房和适当的食物;制定职业训练和劳力安排规划;净化空气和水;重建中心城市;保持充分就业和稳定的货币供应;调整商业活动和劳资关系;消灭种族和性别歧视”。〔’〕“‘’所以，这时的西方各国政府已不仅仅是“守夜人”的角色，而更多的是在扮演着“管家婆”的角色:在社会经济生活中，政府扮演了公共物品的提供者、负外在效应的消除者、收入和财富的再分配者、市场秩序的维护者和宏观经济的控者等角色。正是由于各国政府全面而有力的干预，在一定程度上弥补了市场的缺陷，保证了西方各国战后近30年经济的持续“繁荣”。

    从20世纪70年代开始，西方各国政府的职能遇到了前所未有的挑战。首先从上看，70年代石油危机以后，西方各国普遍出现了以经济衰退、通货膨胀、赤字、高失业率为特征的“滞胀”现象;而战后西方各国政府职能极度扩张，导致政府公共管理机构迅速增加，政府开支大量增长:在美国，整个政府支出占国民生产总值的比例，在1929年仅为10 % , 1949年为23 % , 1987年高达34. 8 % o[0]c}o}，在英国，1979年撒切尔夫人开始执政时，“国内生产总值一落千丈，10%的通货膨胀还在不断加剧。公共停滞不前，公共支出不断增加，而公共服务质量却日益下降。政府消费占到了GDP的440r6o政府掌握了相当大比例的国民经济:煤炭业、石油业、天然气和业、汽车公司、航空航天公司以及数十种其他国有企业。m[5](2a’因此，在20世纪七八十年代，西方各国普遍地出现了对政府公共部门的“规模”“范围”“方法”的抨击，强烈要求“削减政府”和“改变其管理方式”。[6](11)0其次，“冷战”的结束，和平与发展成为时代的主题，经济全球化趋势的出现是西方政府公共管理职能转型的重要推动力。在全球范围的经济和综合国力的竞争中，政府能力的强弱成为一国综合国力和竞争力的主导性因素。再次，新技术革命特别是信息革命是当代西方政府公共管理职能转型的催化剂。信息技术的快速发展为建立灵活、高效、透明的政府创造了可能。它打破了长期以来政府对公共信息的垄断，也为公众和团体更容易接触政府信息、参与公共管理提供了条件。最后，随着现代社会的迅速发展，社会事务日趋复杂化、多样化，政府很难对各种具体事务都直接插手干预。传统的官僚体制(科层制)的失效和商业管理模式的示范性也成为当代政府公共管理职能转型的重要原因。

    因此，到20世纪70年代，西方国家如同20世纪初遇到“失灵”问题一样，又遇到了“政府失灵”问题。“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率时或上可接受的收入分配时，政府失灵便出现了”。[7](11890’而且，与“市场失灵”相比，政府的失灵将给社会带来更大的灾难〔8](43)。当代西方新自由主义经济思潮特别是公共选择理论通过对政府失败问题的系统研究，主张对国家的权力要进行限制，反对追求至善的和全能的政府，提出要建立有限的政府，用市场的力量改善政府的功能，提高政府的效率。公共选择理论成为西方政府公共职能转型的性理论。

    从20世纪70年代末开始，英国、美国、新西兰、澳大利亚及德国、法国、瑞典、日本等国家先后进行了政府公共管理职能方面的改革。尽管各国政府改革的起因、议程、战略和改革的范围、规模、程度以及名称(如“再造”Reinvention,“再设计”Redesign,“公共部门改革”Public Sector Reform,“新公共管理”NPM  : New  Public  Manage-menu’有所不同，但都有着相同或相似的方法和目标:一是调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，做到管少管好;二是利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力的不足;三是改革政府部门内部的，提供公共机构的工作效率和服务质量。概括起来，这次西方政府公共管理职能转型的主要内容有:

    政府公共管理职能的重新界定与定位。处理好“掌舵”与“划桨”的关系，把政府的决策职能和管理职能区分开来，明确政府应该干什么，不应该干什么，应该怎样干。政府应该从参与办经济实体和社会团体的大量社会事务中解脱出来，将这些职能交给或还给社会，由社会经济组织或中介组织去承担。政府的主要职能是制定和规章制度，监督和执行法律法规。政府的财政开支，相当大的部分应该用于、科研和社会福利事业。同时，要建立比较完善的社会保障制度，使政府的公共服务得到较好的实施和加强。

    政府的“企业化”。由于国家经济活动的现代化和社会活动的集中化，政府职能范围在不断扩大。但与此同时，政府为扩大管理职能所能动用的资源(如财政、人才等)却是有限的。因此，政府原有的管理模式必须改革，要向企业那样，不断地以新的方式，运用其资源来创造最大限度的生产率和效能。因此，要移植私营企业的管理方法，争取在少扩大或不扩大政府支出的前提下来满足社会对政府的需求。政府“企业化”在美国最突出，克林顿总统极力推行的“再造政府运动”，旨在建立“由竞争驱动、对公众负责、分权式和企业化的政府”。在英国，撒切尔夫人执政期间曾有计划地安排所有中高级官员到私营企业中去工作或学习，把企业有效的管理方法和经验引进到政府工作部门中。在瑞士，许多州、市政府也采用了企业化的方式来加强公共部门的管理。

    政府公共管理职能的“分权化”。有许多政府公共管理部门被改为准政府机构或独立出去，这些机构协助政府处理诸如社会福利、社会保障、社会服务等过于繁杂而不能包罗的事务，履行政府的某些管理和服务职能。如英国的“下一步行动方案”把一些部门的中下层组织转变为具有独立性质的单位，实现决策职能和执行职能的分离。从1988年至1996年，将近75%的公务员在126个执行机构中工作。Cslcz9’美国克林顿政府在政府改革中的一项重要工作就是将社会福利政策的有关项目，从政府中分离出去，让一些独立的机构去承担，以达到减少常设机构，裁减政府人员的目的。同时，公共管理机构内部的工作人员实行个人分权，使他们在工作中有一定的灵活性。“让管理者管理”成为这次政府公共管理职能转型的一句著名口号。

    政府公共服务的社会化。即在公共服务领域引入市场机制，政府不仅要向社会提供公共服务，而且要充分利用市场和社会的力量，推行公共服务社会化，其主要形式有:

    (1)推行政府公共管理的市场化。把市场规则广泛引入政府的公共管理部门，改变过去形式单一、垄断，引入竞争机制，通过、承包等多种形式，在公营部门内部重组市场，把以市场为导向，注重公民自由选择服务机构的思想应用到政府公共管理中去，以提高效率。最普遍的做法是推行业务合同出租制。政府通过合同的形式在公共领域中引入市场机制，通过投标者的竞争和制约行为完成公共服务的“准市场化”，在不扩大政府规模，不增加公共财政支出的情况下，改善公共服务的提供，提高行政效率，增强行政能力。以英国为例，英国的公共服务行业，如环保、医疗、社会保障等领域被认为是建立在合同基础上的，甚至在管理等国家传统的基本职能领域，合同也占有相当的比重。Ce)(aa’这种做法，既借社会资源来提高公共服务能力，又通过价格机制显示出真实的社会需求。

    (2)打破政府垄断，提倡竞争，以私补公。政府采取政策优惠等手段鼓励和吸引私人资本投入到政府包揽的事业中，如、退休保障、中小学、医疗卫生服务等领域，以弥补政府财力与服务能力的不足。

    (3)建立政府部门与私营企业固定的或非固定的伙伴关系。如美国的卫星公司、联邦房地产联合会等作为政府的固定伙伴，履行着政府要求的特定的职能。政府合作部门则在土地征用等方面给其以某种方式的优惠。非固定关系的伙伴与合作则采取在核发许可证时，提出一些附加条件等形式，要求私营公司提供特定的社会服务。

    (4)服务社区化。政府授权社区并鼓励各社区建立公益事业如老人院、收容院、残疾人服务中心等，社会工作部门、警察局等政府机构出面组织邻里互助、街道联防等，以改进社会服务和控制犯罪活动。社区授权不仅改变了人们对未来的设计，给人们注入自信心，而且还为他们解决自己的问题提供了比正常公共服务更好的办法。

      目前，尽管这场以采用商业管理的理论、方法和技术，引入机制，提高水平及服务质量为主要特征的西方政府公共管理职能的改革还处在探索和发展之中，但已被越来越多的国家所效仿，并已初见成效。如，英国从20世纪80年代开始逐渐复苏，失业率大大低于欧洲大陆的德国、法国，效率和公共服务的质量明显提高，这在很大程度上应归功于撒切尔夫人执政以来持续不断的改革。在撒切尔夫人执政期间，“公共雇员的人数从占职工总数的30 96减少至2496,政府支出从占GDP的44%降到了40.5 % 0"[5}(z5'此外，通过“绩效评估”等措施，提高了公共管理部门的工作效率。在改革措施最为激进的新西兰，在经济增长率、失业率等方面也取得了一定成效。“到90年代中期，实际经济增长速率是每年3%至6%，而通货膨胀率保持在2%以下。失业率从1991年的11%降低到1995年的6960"“到1995年，政府的支出已下降到只占GDP的35960"“在1993年(世界竞争力报告》中，新西兰的政府质量在化国家中排名第一，企业社区信心指数排名第二。

    当代西方各国政府公共管理职能的改革与转型，既反映出西方发达国家有着非常丰富的统治经验，在履行公共管理职能方面显示出的巨大潜力，同时，也为我们在由传统的计划经济体制向市场经济体制的转变过程中，如何认识和发挥政府的公共管理职能提供了一些启发

    —随着我国经济体制改革的深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，要科学地界定政府职能，及时转变政府职能。这意味着政府角色的转换:即从微观领域的管理者转变为公共物品的供给者、外部性间题的解决者、市场制度的保护者、微观制度创新的推进者、公平竟争的维护者、规模效益的管制者;在宏观领域政府要承担起维护经济稳定、持续增长及充分就业的解决者的角色。在社会主义市场经济体制下，政府的主要职能是统筹规划、制定政策、组织协调、提供服务和进行监督，充当公共物品的供给者和外在效应的消除者，进行基础设施建设，提供资源开发所必需的物品和服务，支持基础研究、新兴产业开发、落后地区开发以及从事控制、保护、维护治安、加强国防等工作。

    —在政府履行公共管理职能的过程中，要引入竞争机制，打破政府独家提供公共服务的垄断地位，用市场的力量来改进政府的工作效率。借鉴国外的成功经验，可以采取多种形式(如拍卖、承包、制、租货制等)鼓励和吸引民营企业、社区、非盈利组织积极参与公共事务管理，形成公共服务供给的竞争机制。在公共管理领域要引进科学的管理方法，如目标管理、绩效评估、核算，达到提高政府工作人员的责任感、进而提高政府的工作效率的目的。

    —要建立健全法制、完善规章制度，尽快实现依法行政、依法治国。从本质上看，市场经济是一种法制经济。市场经济秩序的确立、运行必须靠制度来保障，政府的决策和管理活动也必须靠来规范。因此，在我国由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中，必须加强法制建设，重视制度规则的选择和创新，把政府的公共决策和管理纳入法制化轨道，改善公共决策系统，提高公共决策的质量；依法约束政府行为，将政府机构规模、人员及经费开支的数量以法律的形式固定下来，实现政府管理过程的程序化、法制化。