论我国政府社会性管制的整体改革

打盹的憨包子

摘要：政府社会性管制改革事关重大，涉及面广，情况复杂，必须统筹安排，整体推进。为此，必须完善会性管制的法律体系，健全社会性管制的行为主体，设置社会性管制的合理目标，构建“适度型”社会性管制式，综合运用强制型和激励型管制方法，强化安全、健康、环境管制，实现对管制者的有效管制。


关键词：政府干预　社会性管制　整体改革


政府管制也称为政府规制，是市场经济条件下国家干预政策的重要组成部分．是政府为实现一定的公共政策目标，由具有法律地位的政府管制机构，依照一定的法律法规对被管制者所采取的一系列行政管理与监督行为。政府管制按管制性质和内容一般可分为经济性管制和社会性管制两大类。经济性管制“主要是指政府对企业在价格、产量、进入和退出等方面的决策进行限制。”会性管制是指为保障全体公民的安全、健康、卫生和防止公害、保护环境及确保教育、文化等社会福利而对社会经济主体各种特定行为进行规范和限制的政府干预。
政府管制体制改革是政治体制改革和经济体制改革的结合点．而社会性管制改革又是管制革的一大重点。目前我国政府社会性管制改革明显滞后，社会性管制本身存在不少严重问题。当前我国日益加剧的环境污染问题，禁而不止的煤矿矿难问题，层出不穷的假酒、假药和有毒食品问题等的存在，反映了我国政府社会性管制职能的缺失和社会性管制能力的不足，不利于社会主义和谐社会的建设。构建和谐社会要求政府转变以GDP为中心、片面追求经济增长速度的传统做法。把注意力更多地转移到解决国民健康、环境保护、社会公平等基本问题上来，这些问题都属于政府社会性管制职能的范畴。这就迫切要求我们加快政府社会性管制改革步伐，完善社会性管制职能政府社会性管制改革事关重大，涉及面广，情况复杂，必须统筹安排，整体推进。在和谐社会构建背景下我国政府社会性管制的整体改革，应从以下七个方面协调推进。
一、完善政府社会性管制的法律体系
政府社会性管制必须以相关的法律法规为基础，法律体系的健全与否直接决定着政府社会性管制职能的有效性。改革开放以来，我国相继颁布了一系列针对健康、环境、安全、教育、文化等领域的社会性管制法律，如《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国安全生产法》等。应当说，经过30年的发展．我国已经初步形成了涵盖健康卫生、安全生产、环境保护、灾害防治、文化教育等各方面内容的政府社会性管制法律体系。然而，随着社会主义市场经济的发展，无论是与市场经济发达国家相比，还是从政府社会性管制职能的现实需要上看，我国政府社会性管制的法律体系还很不完善，与社会性管制的广泛性、深人性和重要性不相适应。因此，必须坚持修法与立法并重，细化相关法律条文，建构系统规范的法律法规群体，增强法律的惩处力度和可操作性．以完善我国政府社会性管制的法律体系。
完善政府社会性管制的法律体系还有利于增进政府管制的合法性。“合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。”就是说，“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”皖善政府社会性管制的法律体系，依法规范政府在配置社会资源、控制市场冲突、维护公共秩序、增进社会福利等方面的职能和行为，从而维持和强化社会成员对政府社会性管制的认同和支持，这意味着政府管制合法性基础的巩固。因为“合法性的基础是同意”．即社会公众认为政府的管理是合法的和公正的。如果“缺乏同意，政府就只能依靠高压手段。”
二、健全社会性管制的行为主体
管制行为主体状况．直接决定着社会性管制水平。要完善社会性管制职能，必须健全其行为主体。
第一，构建新的社会性管制主体体系。传统上，政府行政机关是唯一的管制主体，其管制内容不分巨细、管制手段单一的特点已不能适应现代社会治理的需要。随着社会日益复杂化，政府压力不断增大，必须考虑政府职能的重新定位。在这种背景下，将部分管制职能由中央政府下放给地方政府，由行政机关转移到社会中介组织，就成为一种必然的选择。要使非政府公共组织同相应的中央政府、地方各级政府、政府各部门一起，构成新的具有合理分工的社会性管制主体体系。
第二，解决好各管制主体之间的工作机制问题。
一是合理安排各主体间的权责分工．根据实际情况确定哪些管制职能由中央政府在全国范围内统一履行，哪些应下放给地方；哪些管制由行政机关保留，哪些交给其他公共组织。二是确定管制主体问的协调沟通机制，特别是当管制权存在交叉时要有明确有效的协调渠道，如定期会议、联合办公等。
第三，建立和完善各管制主体之间的分权制衡制度。在管制活动中，由于政府集准立法权、执行权、自由裁量权、准司法权于一身。管制机构问如果没有合理的制度安排，很可能出现寻租现象，使管制者成为被管制者的俘虏．使社会性管制偏离社会福利目标。为此，可借鉴西方国家行政改革中实行的“行政三分”原则，即将社会性管制的决策、执行和监督三个环节由不同的部门来实施，以实现分权制衡，从而防止某一环节的偏废或腐败。同时，要注意解决好管制体制改革中地方和部门之间的利益之争，维护各管制主体之间关系的和谐稳定。
三、设置社会性管制的合理目标
与其他管制手段一样，社会性管制也存在一定的负面因素：一是管制方法。在社会性管制中，政府多是通过命令和控制来直接配置资源．这导致社会性管制容易严重干预被管制企业的运行．乃至影响到企业的微观管理。二是管制成本。实践中，社会性管制往往是以具有货币价值的产品为代价(成本)，来增加不具有货币价值的产品(收益)。比如法律强制要求更清洁的空气和更安全的工作环境，这必然会提高企业活动的私人成本．或降低生产率的增长速度。除了这些可计算的经济损失之外，社会性管制更大的成本来自对企业自由意志和行为的限制，来自对一般竞争的依法限制。除了被管制方遵守管制政策需要付出成本外。政府管制本身也需要巨额成本。政府社会性管制的成本包括立法成本、司法成本和旧制度的终结成本等，其管制的综合成本相当高昂，并且管制越是浩繁细密，成本就越是高昂。
因此。在设置社会性管制目标时必须权衡各种关系。权衡是政府管制的核心要求。政府管制并不仅仅是尽可能地降低某种风险的发生概率，同时还需要衡量管制过程中的资源配置效率，在资源有限的前提下，尽可能地达到政府管制的目标。应该寻求一种符合社会最佳利益的管制，既要考虑管制有益的一面，也要权衡管制的成本和可能产生的负效应：在注重社会效益的基础上，还应符合经济效益的要求。以实现经济的良眭运行和社会的和谐发展。所以，社会性管制的合理目标，应该使环境、安全、质量、卫生等维持在社会可接受的水平之上。从而既实现资源的有效配置，又达到社会福利的最大化。
四、构建“适度型”社会性管制模式
在我国当前的社会转型时期．同时面对着计划经济时代“全面管理”、“过度管制”、“管制主宰”的遗留影响和市场经济带来的新问题(既包括由市场机制本身缺陷所造成的市场失灵，也包括由市场经济运行所需的