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[公共政策] 当前中国价格听证:基于结构和制度层面的公共政策分析

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发表于 2014-3-26 21:11:32 | 显示全部楼层 |阅读模式
[摘要]价格听证是兴起于西方国家的一种价格制定制度。20世纪90年代以来,我国几乎所有的省会城市都举行过价格听证会。但是由于中国听证制度尚处于起步阶段,当前的价格听证还存在许多的问题和缺陷。随着经济市场化和政治民主化进程的推进,通过经营者、消费者和监管者的多方努力,中国的价格听证制度将不断地走向完善和成熟。  

[关键词] 价格听证  主要缺陷  路径依赖  制度层面  政策分析  



At Present Price Hearing in Chinaublic Policy Analysis Based on the Perspective of Framework and Institution

Abstract: As a price-making system, price hearing originated in the West. Price hearing has been carried out in many provincial cities of China since 1990s. But at present the system of price hearing has a lot of problems and flaws in the first stage. With the development of the market-oriented economy and political democracy, the system of price hearing will become complete step by step in our country with the efforts of managers, consumers and supervisors.

Key words: price hearing; main flaw;  path independence; institution perspective;policy analysis

听证(Hearing)一词,本意为诉讼上应听取他方当事人意见的制度,也就是说,法院在审查事实或法律问题时,要以公开举行的方式听取证人和当事人的意见,以保证审判的公平,从而实现正义。[1]随着司法听证的广泛应用和不断发展,公共决策领域针对科学化和民主化的要求,也越来越感觉到有移植的必要,于是 科学而理性的决策听证制度应运而生了。听证作为一项公众参与的决策制度,正在走进中国普通百姓的生活,据不完全统计,最近几年我国已有20余个省、市、区举行过价格听证会。但由于价格听证在中国只有几年的历史,听证制度尚处于起步阶段,还存在许许多多不尽如人意的方面。本文试图在指出当前我国价格听证的主要缺陷基础上,从民主技术或制度路径层面上提出几点完善价格听证制度的公共政策建议。  

一、价格听证的历史和发展  
决策听证制度是现代民主政治发展的必然产物,是政府决策科学化和民主化的客观要求。听证作为一项重要的制度写入法律是1946年美国国会制定的《联邦行政程序法》,此法第一次明确规定听证程序为行政程序的核心。在行政程序上,公民不仅有资格请示法院审查行政机关的决策,而且也有权要求参与和监督行政决策的过程。美国《联邦行政程序法》共12章,其中有7章和听证有关,第7章则专门规定了听证制度。该法的第566、557条就明确规定像政府行政机关制定规章这样的政府决策适用听证。按照此规定,行政机关在制定规章的决策过程中,有责任给利害关系的当事人提供机会,让他们提交书面资料、书面意见和辩词,给他们提供口头辩论的机会,通过这些方式让他们参与规章的制定等政府决策过程。[2]随后西班牙、意大利、德国、日本等相继制定了统一的行政程序法,其中无一例外地包含听证程序的内容。它们的基本精神无不昭示:以程序的公正保证结果的公正。此后听证制度及其精神广泛适用于政府行政的各种决策过程之中,涉及价格决策的价格听证自然也概莫能外,西方发达国家关涉公众利益的公用事业、公益事业、自然垄断经营的商品定价无不是通过价格听证形式达成的。  
听证作为一个舶来品,是公众参与决策的路径依赖。我国的行政听证以价格决策为突破口举行价格听证会肇始于20世纪90年代末,1996年出台的《行政处罚法》首次大胆引入听证制度,把对行政监督的重心从事后阶段提到事前和事中阶段,这标志着我国民主政治建设迈出了重要一步。《行政处罚法》颁布实施后,根据转变政府职能和价格改革的需要,立法机关将听证制度扩大到了行政决策领域。1998年实施的《中华人民共和国价格法》第23条明确规定,“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性”。《价格法》实施后,国家计委制定了《政府价格决策听证暂行办法》,对政府价格决策听证的科学性和透明度、听证的组织方式和听证程序作出了规范,并于2001年8月1日公布实施。2001年10月,国家计委公布了价格听证目录。2002年1月12日,我国历史上第一个全国性价格听证会——国家发展计划委员会旅客列车票价实行政府指导价听证会在北京举行。这次听证会所要探讨的是铁路这样的垄断企业应该如何定价,政府在指导垄断企业定价中应该起到作用,以及如何使政府的决策民主化和科学化。这次听证会是我国市场化改革中的一个重大进步,也是听证制度从幕后走向前台的重大范例。2002年12月1日《政府价格决策听证办法》正式施行,修订后的办法进一步保证了听证会代表产生的公开和民主,增强了价格决策的透明度,更好地体现了公正、公开、客观和效率的原则。至此,我国具体实施价格听证制度具备了完善的政策和法律依据。  
中国的价格听证制度是经济民主化和政治文明化的必然产物,它的产生有其深厚的时代背景和社会背景:第一,市场经济的挑战。在市场经济条件下,价格形成一般有两种机制:自由竞争形成的市场价格和非市场形成的政府定价与政府指导价。在竞争性行业,企业完全拥有定价权,价格完全放开,政府不加干预,它可以根据生产成本和供求关系决定并调整价格。在垄断性行业,政府则要对企业的定价权进行某种限制。因为在垄断的情况下,垄断者是市场上唯一的供给者,它可以利用这种垄断权减少产量、提高价格,实现自己的利润最大化,从而损害消费者和公共利益。因此,如何协调市场经济条件下垄断行业的部门利益与国家利益、垄断经营者与广大消费者、行政管理人与行政相对人之间的矛盾已经成为刻不容缓需要解决的问题,而以利益调整为核心的价格听证正是解决目前中国经济市场化当中所存在的政企不分、利益垄断现状的根本出路。  
第二,公共决策的要求。重大公共事务的决策要求遵循客观求实和信息完备的原则,要求运用并服从人类的知识和理性。但实际上处理大多数决策时,决策者拥有完全的信息是不可能的,一方面因为决策本身的复杂性,另一方面因为决策者知识和能力的有限性。同时,随着改革开放的进一步深化,整个社会结构发生了一系列新的变化,利益群体大量涌现,行业意识、社团意识、地域意识、阶层意识等都在深刻的觉醒之中,利益分化和多元格局成为我国各级政府决策所面临的新情况。举行价格听证会,通过公开听证程序,可以避免因社会调查不充分、论证范围过窄所导致的定价不合理、群众意见大的矛盾,也可以避免无视各阶层的利益要求、以个人或行业为重的极端本位主义的决策行为。因此,价格听证是公共决策科学化和民主化的必然要求,也是公共政策维持公共性的民主路径。  
第三,公共管理的需要。目前流行于欧美许多国家的“新公共管理”(New Public Management)运动,以管理主义理论(Managerialism Theory)为导向,以“市场为基础的公共行政”、“企业型政府”、“后官僚制度典范”为理念,旨在克服政府“大包大揽”、规模扩大、角色错位、信任危机、不可治理性增加诸多问题。政府虽然还是专门的公共管理机构,但并非唯一的机构。在政府之外,应当有一些准自治、半自治和自治的机构去参与或承担公共管理的职能,公共政策的制定和执行也不能脱离政府外公共组织而开展。价格听证会便是政府与政府外组织、社会公众共同参与的公共决策行为,是公共管理社会化的契约平台。价格听证意味着政府管理手段从直接的行政干预为主转变为以间接的宏观调控为主,政府管理价格的方式从注重定价、调价等日常价格工作转变为注重市场规范管理、维护市场价格秩序、建立价格法规体系等方面的工作上来。转二、当前中国价格听证的主要缺陷
自1998年《价格法》实施以来,我国各级价格机构围绕如何建立听证制度,从理论上和实践上进行了积极探索,价格听证逐步为社会所接受。从关起门来定价、一纸通知执行到举行听证会,让公众知情参政,应该说中国在引进民主议政机制、推进民主法制建设跨出了重要一步,这是经济民主和政治文明的重大发展。但我们也应该看到,中国听证制度尚处于起步阶段,在实践中还存在这样或那样不尽如人意的地方。由此,笔者以结构和制度的视角探讨当前价格听证过程中所存在的主要缺陷:
第一,听证透明度不高。价格听证的关键和核心就是公开透明的制度安排。价格听证的公开,既要求听证内容的公开,又要求听证程序的公开,包括听证会之前的代表选拔与名单的公开、听证会代表发言与论辩的公开、听证结果的公布与质询等。但是,相当多的价格听证会存在着“秘密保护”、“信息隔离”的现象,存在着“暗箱操作”、“民主作秀”的嫌疑。以2000年9月电信资费调整听证会为例,有关部门煞费苦心:既要亲自遴选听证代表,又要制定严格的会议纪律;既要部署人马监控会场内外,又要告诫荣幸入选的寥寥几位记者沉默是金不要多嘴多舌;既要在调价方案中切到一块最大的蛋糕,又要使消费者感激涕零。在尘封4个月之后,有关部门才肯让中央电视台揭开听证内容神秘面纱的一角,由记者录下的26盘现场录像带却仅被允许引用了短短的十几分钟。[3]再如2002年1月的全国铁路价格听证会,参加听证的消费者代表被“秘密保护”,使得参加听证的代表不能在会前与广大其他消费者进行交流,从而不能真正代表消费者的意志。可有关方面却美其名曰:“为使代表免受打扰,以集中精力做好准备,也可防止其公正立场受到影响。”这样的解释是不能信服的。[4]因为这12名代表在听证会上的发言不是个人发言,而是代表消费者群体的发言,因而有必要广泛听取其他消费者的意见,以使自己的发言更全面、更有代表性、更符合实际。在这次听证会上,铁路经营者提供的资料在会前也是保密的,只是在开会前才发给代表。提前把有关资料全部公开,有利于代表和各方人士了解,也便于他们提意见。此外,听证会的公开性还包括允许公民旁听,及时地把听证会的情况向社会公布;听证会的公开性也需要大众传播媒介的通力协作,注意各媒体所反映的民意,进行科学的民意调查。听证会是一种公开征求意见的形式,不应该保密。听证会的作用也正在于其公开性。[5]倘若听证透明度太低、公开性不高,听证内容信息不充分,那么听证的科学性和民意基础将受到质疑,决策的社会认同度和支持率就会大打折扣。
第二,听证公正性不足。听证是防止部门化倾向、保证社会公正的有效手段之一。听证会的公正性,不仅是听证会本身所具有的特征,也是听证会的组织者和参与者所要达到的共同目标。所谓听证的公正性,不仅要保证结果的公正性,更重要的是保证程序的公正性。从法律上讲,程序的公正性是保证结果公正性的必要条件。以前,我们强调结果的公正性而不注重程序的公正性,这是不符合法治精神的。因此,保证听证程序的公正性是听证的必然要求。按照《价格法》的规定,举行听证是政府价格决策的程序,不是最终决策,不享有终局裁定权。但是,听证会大多数代表的意见和消费者的意见,应该在政府的决策中得到尊重和比较充分的体现。大多数代表的意见应该作为政府价格决策部门作出最终决策的重要参考依据之一。因为现代民主政府的一个重要特征,就是公众能够参与并影响公共决策。听证的公正性也要求克服非正常的、不合法的“场外交易”。依据西方的管制俘虏理论,由于外部性的存在,广大消费者没有动机去“收买”管理者。而被管制者却常常去“收买”管制者,因为其“收买”行为所带来的收益没有外部性。[6]在当前情况下,现代企业制度已经初步建立,但在关涉听证的行业多半仍然摆脱不了行政的羁绊,残留相当多的“政企不分”的阴影,于是在举行价格听证会场合当中脱不了“合谋”的干系,同时也预留了相当多的“寻租”(Rent Seeking)空间,致使价格听证会成为形式主义的“走过场”。以2002年6月24日重庆路桥年票制听证会为例,在4个小时的听证会上,共有21位代表发了言,仅有路桥公司在内的3位代表赞成年票制的两个方案,次日即6月25日晚8时,“多数服从少数”重庆路桥收费标准获得通过。其实,被市民寄予厚望的年票价格听证会前7天就已敲定。就重庆路桥公司来说,其下辖重庆“老三桥”均属政府税收拨款,既然是用纳税人的钱修的桥,为什么反过来还要纳税人“留下买路钱”呢?更加不合理的是,并非桥梁投资人的路桥公司上市了!市民利益无可奈何地被股民利益侵占了,这样的上市为政府继续收费找到了最佳理由,也为未来可能的取消收费制造了最大障碍,于是便有了“路桥公司上市的‘怪象’与听证的失语”。[7]笔者作为旁听专家参加的2002年8月20日长沙市客运出租车价格调整听证会,也由于政府部门利益与投资者利益相连结,调价结果迟迟得不到落实直至只听不证、无疾而终。这种只听不证的决策怪象和听证失语,是有悖于听证会初衷的,是对听证公正性价值的扭曲。公正性仅仅成为口头的说辞,而不能得到真正的实现。
第三,听证平等性缺位。消费者和经营者的谈判地位是否平等,主要体现在以下两个方面:其一,听证会是否能够保证双方发言的机会均等,这又表现在发言的人数和每个人发言的时间是否相同;其二,双方是否都能够提出举行的价格听证会的请求。[8]从第一方面来讲,在已有的价格听证场合中,每个代表的发言机会是均等的且每个人的发言时间均被限制在五分钟之内,表面上看来消费者和生产者的谈判地位是平等的。但由于消费者掌握的信息不充分和时间限定性,难以掌握一些行业生产经营的真实情况,只能从感性认识方面发表意见,致使双方话语权沦为事实上的不平等,谈判地位呈现非对称状况,甚至出现消费者“虚位”现象。比如铁路票价上浮具有很强的技术性,要经过精密的分析,如成本、客流量、客流分布计算等。垄断行业涉及的技术经济和成本核算问题非常复杂,纵算给普通消费者更多的认知时间也无济于事,即使是这方面的专家也不可能掌握所有的信息。从第二方面来讲,消费者和经营者的谈判地位更加不平等。按照《听证办法》,三类机构可以要求举办听证会,一类是欲调价的经营者,一类是欲调价的政府主管部门,还有一类就是消费者。但实际上,即使是在听证制度已经实行五十多年的美国,也很少有消费者要求举办听证会的情况发生,这一点可以用“集体行动的逻辑”(The Logic of Collective Action)来说明。一般认为,由具有相同利益的个人所形成的集体是要为他们的共同利益而行动的。但事实并非如此,在很多情况下,即使收益远远大于成本,群众仍不会采取任何集体行动,因为付出成本的那部分人不能排斥集体中其它人享受行动带来的收益,此所谓“搭便车”(free rider)问题,这样采取行动的那部分人所承担的成本和享受的收益就会出现不对称。于是“有理性的,寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”[9]。因此,单个的消费者没有足够的激励去提出举行价格听证会的请求。实际上,经营者在提出申请前就已经做了详细的准备工作,消费者只有在听证会组织者发出公告之后才知道听证会要举行,他们能用来做准备的时间比经营者少得多。公共选择理论假定人是理性的自利者,经营者希望提价,消费者希望降价,经营者与消费者的对立是天然的,因为他们都出于各自的理性行为。听证,事实上就是相关利益主体的迭演博弈过程。利益相关人追求与其谈判能力相称的最优利益配置格局,从而实现利益整合与博弈均衡,由此,经济学上的博弈均衡演化为政治学上的民主制度。只有民主制度的规约才能保证公共决策的科学化、公共政策的合理化、公共管理的规范化。然而,民主制度必须建立在民主技术的基础之上;没有相应的民主技术,也就无法达成相应的民主制度。因此,要完善价格听证制度,克服价格听证现实生活中存在的民主缺陷,避免不听不证的“决策怪象”或只听不证的“听证失语”,乃至为人诟病的“民主表演”或“政治作秀”,作为听证相关利害人的经营者、消费者、监管者等博弈主体必须做到:
第一、经营者要“自知”。“消费者永远都是上帝”的理念早已深入人心。如果经营者无自知之明、置消费者利益于顾,那么受害的是经营者自己,早年美利坚的“扒粪运动”使得铁路大王范德比尔特的垄断利益遭受公众痛斥和拒绝就是明证。因此,经营者的“出售”是建立在消费者的“购买”基础之上的。作为监管对象的经营者大多经营的是与群众切身利益密切相关的公用事业或自然垄断行业,如电信、民航、铁路、公路、城市水电气等。因此,垄断行业经营者首先要具有群众意识,面对消费者、面对全社会的公众。在引入听证制度以前,垄断行业商品或服务价格的确定,一般是通过与政府一对一谈判解决的,它面对是政府。同时,垄断行业因其经济技术优势,形成与社会公众、消费者、政府管理部门之间严重的信息不对称,造成价格决策很难做到科学合理。听证制度就是建立政府决策部门、经营者与利益相关人共同参与、相互制约的新型价格决策机制,因而经营者有义务把听证内容让消费者代表了解和熟悉,有必要把本行业听证资料散发给消费者代表;其次,垄断行业经营者要具有市场意识,避免垄断经营者在制定营销策略时“闭门造车”,与实际情况脱节。在不能存在竞争的情况下,过长时间的过高价格势必会造成消费者的分流,反而减少经营利润。因此,垄断行业要深化自身内部改革,引进竞争机制,也可以随着市场情况和供求关系对商品或服务价格作出适当的调整,不能够“自视过高”,无视其它行业和消费者的存在。例如,安享垄断暴利的“铁老大”由于改革滞后、效率低下,面对航空、公路等交通领域的竞争,也感受到了一种不容忽视的压力。铁路是垄断者,但无论垄断程度多高,它首先是一个企业。这种企业应该在政府指导之下根据生产成本和供求关系决定并调整价格;最后,垄断行业经营者要具有诚信观念。面对消费者代表要坦诚相见,能够实事求是地陈述自己的观点和意见,不能夸大或隐瞒行业经营状况,以避免更大、更多的信息不对称和“话语霸权”。同时,也能坦诚地接受专家或消费者或中介机构的调查和质询,以保证价格听证的客观公正性、可信度和质量。
第二,消费者要“自觉”。价格听证是实践“三个代表”重要思想的载体和切入点,是政治文明发展的民主诉求。代表最广大人民群众的根本利益,必须了解民情、反映民意、集中民智。价格听证制度保障了人民群众参与公共事务的决策过程,真正行使当家作主的权利。因此,作为消费者代表首先要具有权利意识。价格听证制度从宪法的角度来说,是保障公民知情权的一种制度,是一种公权利对私权利的制约。凡作出可能要影响他人权利的决定时,决策方有义务听取他人的意见,而且价格听证的内容都直接关系到消费者的切身利益,价格听证赋予了消费者维护自身利益的权利,能反映广大消费者广泛真实的“社会希望价”。消费者代表是代表消费者说话的,因而有义务有必要广泛听取其他消费者的意见,以使自己的发言更全面、更有代表性、更符合实际;其次,消费者代表要不断提高自身文化素质和意见表达能力。由于参加听证的代表来自不同地域、不同阶层、不同行业,有不同的学历层次和文化程度,因而话语的“含金量”也就有高有低了,意见表达水平也就参差不齐,论辩能力和分析能力也就呈现差异。很明显,在有限的时间内把所需咨询和质疑的意见表达清楚且有理有据并非每个代表都能做得到,这就要求消费者代表要具备一定的知识素质和较强的语言表达能力。同时,消费者代表针对听证相关内容要开展调查研究,了解和熟悉相关行业的成本情况和经营实际,从而改变信息不对称和地位不平等的状况。以铁路运价听证会为例,由于会前10天才将材料送达代表手中,不仅准备时间不够、资料太多太长,而且资料的专业性也较强,连看懂都不容易。没有调查研究,就没有相关行业的理性认识;消费者代表如果充当南郭先生或者言之皮毛的话,参加价格听证也就没有必要;最后,消费者代表要洁身自好。有些地方的价格听证会,消费者代表基本上是一些老面孔,有的是“上面”点的,有的是本行业内部职工,主管部门美其名曰:“热心公益事业”,实质上有的代表被收买,所以屡次出现“代表意见过于一致”的现象也就不足为怪了。因此,听证代表的产生机制、消费者代表的道德自主性都是值得强调的事情。
第三,监管者要“自律”。依法行政、政务公开是适应经济全球化和加入WTO的需要,也是政治文明发展的要求和产物。《价格法》明确了价格听证制度必须以法律的形式保证政府价格主管部门的定调价受人民群众监督,而《听证办法》则把这种法律的原则规定细化、固定下来,上升为一种法定的程序,并通过规章的形式来推进依法行政。按法律办事、按政策办事,应该成为一切政府及其部门的指导思想。因此,作为监管者的政府及其主管部门首先要有独立性。政府官员自身要求廉洁,要做出公正的决策,不能偏袒任何利益集团。一旦监管者缺乏独立性和必要的监管手段,或者监管者被监管对象收买,或者政府的政策职能与监管职能混淆,出现如同我国股市上屡屡上演的“政策市”现象,导致监管失效,最终受损的仍然是广大消费者。政府在指导定价时,就必须要有独立性,要同时考虑经营者和消费者双方的利益,引导双方实现某种妥协。而且,政府还应该比经营者和消费者看得更高,能从整个社会的长期利益来考虑价格问题;其次,要提高政府决策的透明度。实行政务公开、增强决策透明度是会社会、广大人民群众对政府行政过程中实施监督的公开和透明,它能够提高社会公众的认同度和参与度,也能够使公共政策执行成本大大降低,同时还能有效防止因权力使用不当而出现决策的失误。政府应该把听证方案提前交给代表的同时,也有必要通过多种新闻媒体把听证方案公之于众。在征集消费者代表时,也要做到透明,绝不允许出现各种各样冠以“价格听证”名称的“暗箱”或“灰箱”操作;最后,要保证听证程序的公正。价格决策部门一定要注意做好前期准备工作,努力提高价格队伍干部素质和组织听证工作的能力。听证会组织要严谨,防止工作随意性。要完善代表产生机制,建立代表咨询、专家论证、民意调查的决策系统,形成价格决策多方制约的格局,从而有利于减少政府价格政策制定的盲目性和片面性。参考文献:
[1][2] 丁煌. 听证制度:决策科学化和民主化的重要保证[J]. 政治学研究,1999(1):57、59~60.
[3] 刘金霞. 价格听证:要的就是经济民主[N]. 中国经济时报, 2002-01-11. http//www. people. com. cn. 2002-01-011.
[4] 韩振军、张建平. 参加听证的消费者代表被“秘密保护”受质疑[EB/OL]. 新华社, 2002-01-08. http//www. people. com. cn. 2002-01-08.
[5] 梁小民. 政府指导价的民主决策:铁路价格听证会启示录[J]. 前线, 2002(3):36.
[6] 刘军、李怀.铁路客运应当如何定价[J]. 价格理论与实践, 2002(1):13.
[7] 参见于小水. 重庆路桥年票制:听证会成“走过场”?[N]. 南方周末, 2002-07-18.
[8]黄少安、宫明波.价格听证的效率分析[J].消费经济,2002(4):56
[9] [美]曼瑟尔·奥尔森. 集体行动的逻辑(陈郁等译)[M]. 上
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