校长负责制：发展历程与问题剖析

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摘 要：校长负责制的概念存在一定问题：在法律上没有明确的界定，难以适用于所有的学校，“四要素”之间的隶属关系不清晰。监督机制存在一定的问题：政府部门的外部控制淡化了学校的内部监督，党政分开难以保证学校监督的有效性。学校民主管理存在一定问题：校长“负责”使教代会民主管理权力缩小、校长权力过大而教师权利过小。

    关键词：校长负责制；历史回顾；问题分析

    我国的校长负责制从解放初期至今，已断断续续实行了半个多世纪。但是由于政治、经济、文化、意识形态等方面的原因，该制度一直不够完善，在实施过程中还存在诸多的问题。为此，笔者对校长负责制的发展历程与突出问题进行回顾与梳理，希望能以此促进校长负责制的完善与发展。

    一、我国校长负责制的演变过程

    建国以来，我国学校内部的领导体制始终围绕着党政关系和民主集中这两条主线展开，形成了7个发展阶段和相应的7种领导体制。

    解放初期，各地学校一般都实行校务委员会制。校务委员会由进步的教职工代表和学生代表组成，校长由政府委派。这种体制在当时曾起到维护学校秩序、发扬民主、对学校进行初步改造的作用。但这种体制容易导致极端民主和工作无人负责的现象。

    1952年3月，政务院批准实施校长责任制。教育部颁布了《中学暂行规程（草案）》和《小学暂行规程（草案）》，对中小学领导体制做了比较完整的规定：中小学实行校长责任制，设校长一人，负责领导全校工作。校长由政府委派，直接对人民政府负责，校长对学校一切问题有最后决定权。这种体制对于当时贯彻党和政府的方针政策、改变学校工作无人负责的状态起了积极作用。其缺点是没—有建立相应的监督体制，难以避免校长个人独断专行。1957年整风反右以后，对校长责任制采取全盘否定的态度，中小学普遍设立党支部，实行党支部领导下的校长负责制，出现了党政不分、以党代政的现象，行政机构和行政负责人的作用没有得到充分发挥，导致学校管理效率及教育质量的下降。

    1963年3月，教育部颁布了《全日制中学暂行工作条例（草案）》和《全日制小学暂行工作条例（草案）》，规定“校长是学校行政负责人，在地区党委和主管教育行政部门领导下，负责领导全校的工作。”“学校党支部对学校行政工作负有保证监督的责任。”实行这种地区党委和教育行政部门专管的校长负责制以后，学校党支部职责分明，矛盾减少，学校行政组织的作用得到一定程度的发挥，学校突出了以教学为中心的办学思路，教育质量明显提高。但是由于“左”的影响没有清除，在片面强调阶级斗争的情况下，党政不分、以党代政的问题并未完全解决。

    十年动乱期间，学校领导体制更是混乱不堪，先是群众组织夺权掌权，接着是工宣队、军宣队、贫下中农管理学校，后来又成立了革命委员会，取消了以校长为首的行政组织机构，也从根本上破坏了党对学校的领导。

    1978年全国教育工作会议以后，教育部修订颁发了《全日制中学暂行工作条例（草案）》，规定全日制中学“实行党支部领导下的校长分工负责制，学校的一切重大问题，必须经党支部讨论决定。”这一领导体制对于拨乱反正、改变“文化大革命”造成的不正常局面起了重要作用。但是这一体制把“领导”与“负责”分开，职权与责任不统一，不符合管理学原理，而且在校长上面加了一个管理层次了这样不可避免地造成党政不分、以党代政的局面，不利于发挥行政部门的功能，从而影响了学校组织管理的效能。

    为了提高现代学校管理的效能，1985年5月，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，明确提出“学校逐步实行校长负责制”。此后，各地逐步推行校长负责制。它是一个以校长责权为核心内容的整体结构概念，由四个基本要素组成：上级机关领导、校长全面负责、党支部监督保证和教职工民主管理。1993年又颁布了《中国教育改革和发展纲要》，进一步明确提出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制”，确立了学校内部的领导结构方式和校长的地位与权限。

    显然，目前实行的校长负责制优越于其他几种领导体制，近20年来校长负责制的实验与全面推广也证明了这一点。我国第一个五年计划期间实行的校长负责制，既没有党委保证监督，也没有教职工民主管理。20世纪60年代初实行的校长负责制，也没有强调教职工民主管理问题。因此，现行的校长负责制相对而言是一种比较合理的领导体制，它初步构建了学校组织管理的权力制衡关系，既确定了教职工的民主权利和党支部的保证监督权力，也保证了校长行使权力，在一定程度上提高了学校组织管理的效率。

    二、校长负责制的概念界定

    20多年来的理论探索与实践，推动了校长负责制的不断完善。但从中小学管理改革的发展情况看，校长负责制的实行还不尽如人意，其原因来自多方面，但对校长负责制的概念理解的不明确、不统一，是其中一个很重要的原因。

    教育理论与实践工作者对校长负责制概念的表述，主要有以下几种类型：

    1.从校长的职责、权力角度作出的概括“什么是校长负责制？如果用一句话来概括，就是学校工作由校长统一领导和全面负责。”持这一观点的有顾明远、谢瑞俊等学者。他们认为，“校长负责制，是校长受政府委托，对学校实行统一管理、全面负责的二种领导制度。书记起保证监督的作用，要求校长实行民主管理，并设立校务委员会，作为审议机构，弥补个人决策的缺陷，充分发挥团体决策的作用。校长负责制的本质是社会主义性质的职责权相统一的工作责任制。

    2.从校长负责制的内容角度作出的界定

    目前，国内比较认可的提法有两种。

    谢瑞俊认为，“校长负责制是指由校长全面负责、党组织保证监督和教职工民主管理三位一体的，完整新颖的、结构式的学校领导制度，它使学校成为独立的办学实体，也是现代学校行政管理的一种岗位责任制。”

    萧宗六认为，“校长负责制是一个以校长责权为核心内容的整体结构概念。校长负责制由四个基本要素组成：上级机关领导、校长全面负责、党支部监督保证和教职工民主参与。”

    3.运用系统理论作出的概括

    从系统理论的角度看，校长负责制是什么？黄兆龙认为，“校长负责制是由指挥、执行、反馈、监督等程序组成的一种连续封闭式的科学管理系统；是能级相符，权责对应，校长有职有权有责，能总揽全局、运筹帷幄、统一指挥、加强协调的领导体制。
    4.从总结实践经验的角度作出的概括

    比较有代表性的学者有翁善乔等，他们认为，“在上级党委和教育行政部门领导下的校长负责制，学校党组织要充分发挥政治核心作用和监督保证作用，校长对教育教学和行政工作全面负责，教职工和学生参与民主管理，三者有机结合，缺一不可。”

    三、校长负责制的概念存在一定的问题

    从上述对校长负责制概念的不同表述中，我们看到了学术界对这一概念的界定还存在分歧。笔者将从法律依据、实际涵盖范围以及其内部组织结构之间的关系入手进行分析阐述。

    1.法律上对校长负责制的概念未予以明确界定

    《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）中的表述是“学校的教学和其他行政管理由校长负责”，这一表述没有讲清校长的职责是什么，除了教学以外哪些属于其他行政管理，校长是全面负责还是部分负责。因此，在这一关键问题上就缺少了法律依据。其次，教职工代表大会制度的地位如何？如何进行民主管理？如何监督？在《教育法》中都未予以明确。再次，未提及校务委会这个审议机构，只是在1985颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中提到，“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。”这就表明：这个审议机构是在“有条件”的前提下可以设立，这个“条件”是什么，不明确。换句话说，学校也可以因条件的原因不设立这样的审议机构。

    2.校长负责制的概念难以涵盖所有的学校

    从法律文件上看，校长负责制是中小学学校管理的基本制度，而事实上这一制度的权力结构描述已经不能适应当今的不同办学模式。如民办学校与外资学校的主办者可能是企业实体，可能是个体经营者（无党派人士，也可能是民主党派人士。这些学校并未设立党组织，因此也不存在党的思想政治领导的问题。

    3.“三要素”与“四要素”都没有理顺内部之间的隶属关系

    从“校长统一领导，全面负责学校工作”这句话分析，党支部、校务委员会以及教职工代表大会都应在校长领导之下。但“校长负责制”概念本身仅仅表明了校长负责制是学校内部管理的一种制度，它不可能分离出“上级领导”来；它与党支部的保证监督制度、校务委员会的审议制度以及教职工代表大会制度是并立关系。然而，在我国现有的一元化的教育行政领导体制中，必须有一个上级行政领导部门；在学校内必须有一个首长，这个首长就是校长，但在法定关系中，校长与书记的关系长期以来又难以理顺。

    校长负责行政工作，书记负责思想政治工作；校长领导行政组织，书记领导非行政组织……看似职责分明，实则相互混杂。书记与校长毕竟平级，因此书记也难以起到核心保证作用。

    教代会只是一个非常设机构，一学期一般只开一次会，且要校长提议，其成员也大多由校长指定，领导成员占有相当比例。因此，在这种领导与被领导的关系之下，教代会的监督作用难以有效发挥。上级教育行政部门的检查与督导，一般一学年只一、两次，几个小时。这种检查能起到多大的作用，也值得商榷。

    四、校长负责制的监督机制存在一定的问题

    18世纪的法国启蒙思想家孟德斯鸠告诫人们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”历史经验告诉我们，学校出现的一系列权力滥用的问题都与权力失去制约有关。这些问题不仅与学校内部监督机制有关，而且与外部监督机制也有很大关系。

    1.政府部门外部控制淡化了学校内部的民主监督权

    长期以来，政府把学校作为自己的下属行政机构，理所当然地集举办者、办学者、管理者于一身。这种行政管理方式在学校教育比较闭塞、规模比较小以及教育目标比较单一的情况下起到了一定的积极作用。然而随着我国教育体制改革的不断深入和发展，各地办学模式多样化，传统的行政领导制度就难以适应改革的要求和社会的需求了。

    政府在对学校进行全面干预并垄断管理的过程中，也几乎排斥了教职工等社会成员介入学校教育管理的权利，剥夺了其他社会组织、团体、个人参与学校事务的权利。具体来看，对学校每年的考核以及对学校领导的考核，从不在学校内公开；即使是每年的民主评议校长，其投票也送达上级组织部门，结果也不向教职工公开。一言以蔽之，上级行政部门与学校仍然是一种控制与被控制的关系。这种关系显然淡化了学校内部民主机构的民主监督权，也使一些学校的民主机构成为一种摆设。

    2.党政分开难以保证学校监督的有效性

    实行校长负责制后，校长是学校行政工作的中心，党支部是政治领导的核心。学校被分成两块，即一头由书记领导的非行政性组织，另一头由校长领导的行政性组织。两者看似职责分明，实质上混杂不清。在实际工作中，往往出现要么校长说了算，要么书记说了算，要么各行其是、各自为政的现象。

    也有学者提出党支部是校长负责制的组成部分之一，而且要起核心作用，那么校长的“中心”作用究竟怎样理解？从制度本身来看，校长与书记属于平行级别，书记何以监督校长？

    因此，不从制度上作根本的改变，是难以使“中心”和“核心“形成一个互相依存、互为表里、同生共存的有机整体的，是难以保证与监督校长的权力行使的。

    五、校长负责制下民主管理机制存在的问题

    1.教代会的民主管理权利缩小

    实施校长负责制，最重要的一点是增大校长的权力。然而校长负责制的法定概念与文件规定，并不能使校长们清醒地认识到：校长负责制这个名词的中心字眼在“负责”两字上，强调校长负责并不等于缩小教职工的民主权利。

    教职工参与学校管理的程度越深，说明这学校教职工的民主权利越大，这个学校的管理越民主。笔者曾对6所学校的300个教师进行调查，只有13.66％的教师觉得有权参与学校管理。

    2.校长权力过大，教师权利缩小

    众多的调查都表明，校长的权力过大，而教师的权利却难以得到维护。之所以产生这种情况，有学者认为是校长负责制的制度本身没有对校长的权力加以明确的规定，而教师的权利更是受到忽视；有学者认为是因为领导者的“官本位”意识直接损害了教师的合法权利；也有学者认为是因为我国的教育法制建设不够完善以及领导的素质、教师的民主意识淡薄所致。而笔者以为其主要原因在于权力常常有法律保证，而权利则很少有明确细致的法律保证。