关于尼日利亚大选的观察报告

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  2003年4月14日至21日，受民政部派遣，我参与了美国全国民主党协会和卡特中心组织的“尼日利亚总统选举国际观察团”，以“国际观察员”身份，实地观摩了该国总统和州长的选举过程。由于在尼日利亚的活动仅限于选举观察，工作日程十分紧张，无法对其他相关事宜实施研究考察。为了使领导和同事们对尼日利亚的政治制度、选举制度等有关问题有所了解，我回国后研究了从尼日利亚获得以及通过互联网所能收集到的有关资料，形成了这份报告，供有关方面参考。
    关于尼日利亚的民主化进程

    尼日利亚联邦共和国是非洲的第二大国，人口1亿3千多万，拥有丰富的石油资源，在非洲属于经济相对比较发达的国家。

    尼日利亚实行联邦制，整个政权体系为“三级政权、五级管理”。其三级政权即联邦政府----州政府（36个州和1个联邦首都区）和“地方政府区”（Local  Government  Area），五级管理层次除上述三级政权层次外，在地方政府区下设有分区（sub-district），分区之下是村庄部落。其中，联邦政府由总统府、参议院和众议院组成，州级政府由州长和州议会组成，地方政府区由区长和区议会组成，这三级政权机构的主要组成人员由选民根据法律分别选举产生；分区属于地方政府区的派出机构，其主要领导（Chief）由区长任命；村庄大都保持传统的部落制，属于基层群众组织，绝大多数村庄由世袭的“部落王”（King）领导。

    自1900年至1960年，尼日利亚一直处于英国、法国的殖民统治之下。1960年独立后，殖民统治时期形成的各种民族、区域和宗教矛盾一直比较尖锐，这不仅一直影响着尼日利亚政治、经济和社会事业的正常发展，也严重阻碍了其民主化进程，为统治者进行军事独裁统治提供了理由。尼日利亚从独立到1998年的38年间，先后进行了4次大选（1959年、1965年、1979年、1993年），政权却更换了10次，只有刚刚独立后选举的政府和1979年选举的政府干满了法定届期（共10年），其余28年一直处于军人政府的统治之下。虽然历届军人政府通过武装镇压有效地保持了尼日利亚的独立统一，在一定程度上暂时压制住了各种社会矛盾的大爆发，但由独裁而引发的强权政治、贪污腐败、政治暗杀、军事政变等反社会、反文明的现象愈演愈烈，严重影响了尼日利亚的国际声望，阻碍了该国的经济发展和社会进步。迄今为止，仍有70%的尼日利亚人生活在贫困线以下，整个民族工业一直处于极端落后状态，除石油制品外，几乎所有工业品全都依赖进口。

    受全球民主化浪潮的影响，尼日利亚国内的众多有识之士和广大人民群众一直在为结束独裁政权、建立民选政府的目标而斗争。历届军政府在取得政权之初也都承诺将逐步还权于民，并象征性地有所动作，但大都胎死腹中。直到1998年，当时的军事独裁者阿巴查突然去世，其军事副手、另一位军队领导人阿布巴卡将军自动成为国家领导人。在国际社会和国内民众的双重压力下，本无政治野心又轻易获得国家权力的阿布巴卡将军承诺进行政治改革，还权于民选政府。他很快就开始释放政治犯、开放党禁、与反对派对话并向国际社会公开其向民选政府交权的意图。他还创立了一个兼顾宗族和地域利益的“国家独立选举委员会”（Independent  National  Electoral  Commission），并赋予其组织、管理、监督选举的权利。他还组织重新修订并公布宪法，宣布于1999年初举行全国大选。在1999年初举行的大选中，人民民主党以绝对多数赢得了总统选举，其领袖奥巴桑乔当选为总统（奥巴桑乔也曾是阿巴查政权的军事领导人之一，后来因公开批评阿巴查政权而被囚禁），国会和地方各州的领导人的选举也相应完成。

    尽管这次大选存在着诸如买卖选票等违法现象，但总体上比较顺利，并被绝大多数尼日利亚人民所接受。当时，美国全国民主党协会、卡特中心、共和党国际协会以及联合国、欧盟、英联邦的一些组织和机构都应邀观摩了此次选举，这些组织和机构普遍把此次大选称为尼日利亚历史上“第一次由军事政府向平民政府顺利过渡的选举”。

    尼日利亚1999年全国大选也得到了联合国以及世界各国的广泛赞誉和承认。而美国、英国等西方国家，对尼日利亚的这次大选给予了大量的物质支持。大选结束后，在官方的支持下，美国全国民主党协会、卡特中心、共和党国际协会以及欧盟、英联邦的一些组织和机构纷纷在尼日利亚设立办事处，动用大量人力物力帮助尼日利亚总结上次选举的经验教训、修订选举法、培训选民，为2003年初的全国大选作准备。 关于2003年的全国大选

    1959年前的尼日利亚采用是的英国殖民者设计的英国式政府体制，独立后几经变革，逐步形成了目前实行的美国式的三权分立、政党竞选体制。根据1999年修订的宪法规定，其总统、国会议员、州长、州议会议员、地方政府区区长及其本级议会议员，都必须由经过登记的合法政党提名，由选民分别直接投票选举产生，任期都是4年。该宪法还对各种选举的组织制度和程序作了非常具体的规定，现简要介绍如下：

    总统由全国选民选举产生，其当选必须同时具备两个条件，一是获得了全部选票的相对多数，二是必须在至少2/3的州里分别赢得各州全部选票的1/4以上。

    州长由本州选民选举产生，其当选一是必须获得本州全部选票的相对多数，二是必须在本州辖区至少2/3的地方政府区分别赢得各区全部选票的1/4以上。

    参议院的选举将每个州划分为3个参议员选区(Senatorial  Districts,联邦首都区1个，全国共有109个），每个选区选举1名参议员，得票多者当选。

    众议院的选举将全国划分为360个联邦选区(Federal  Constituencies),每个选区选举1名众议员，得票多者当选。

    总统、参议员、众议员及各州州长选举日的确定、具体选举工作的组织由“国家独立选举委员会”负责，州议会和地方政府的选举工作则由各州“独立选举委员会”负责。

    2003年4月12日是法定的国会两院换届选举日，4月19日是总统和各州州长的法定换届选举日。总结1999年大选的经验教训，为了这次大选得以顺利进行，在现任总统的大力支持和国际社会的帮助下，尼日利亚国家独立选举委员会殚精竭虑，做了大量认真细致的准备工作：

    完善了选举法规。根据1999年宪法，该委员会于2002年颁布了《选举规则》（Electoral  Act  2002）,分8章153条，对联邦及各级地方政府选举的选民登记、选举程序、政党行为、申诉程序、违法处理等都做了详细规定。该委员会还组织编印了《选举工作人员手册》、《选民手册》、《选举指南》、《选举观察员手册》、《选举观察员行为规范》等选举资料。

    组织培训了大量选举工作人员。全国共培训了100多万名选举工作人员，分别在20000个投票站和各级选举机构工作。

    认真组织选民登记和选民培训工作。此次大选共收到选民登记申请6780万份，正式登记选民6082万人，比1999年的大选登记选民多出了2200多万人。选民培训工作由各级政府、各个政党和各种社会团体共同进行。由于能力所限，培训仍然不够充分。

    准备选举设备和材料。为了显示公正，尼日利亚政府不惜花费巨额外汇，7000万张选票由加拿大印制（据说飞机运了3个架次），20000多个投票箱由南非制作。此外，还雇佣了数千台车辆运送选票、为所有选举工作人员制作了标志马甲、甚至为所有投票站配备了手电筒、蜡烛以备不时之需。

    动员军队和警察维护选举现场。每个投票站至少配备两名全副武装的警察或士兵，选票的运送由武装人员押运，各计票点都有重兵把守。

    放宽了党派提名候选人的条件。1999年大选时只有3个党派符合提名总统和州长候选人的条件，结果遭到了许多党派的谴责。这次大选前选举委员会取消了限制，所有30个党派都参与了竞选。此次选举分2张选票，总统和州长各1张，2张选票上都排列着所有30个党派的名称和党徽，仅有10厘米宽的选票长度足有60厘米。

    邀请了300多名国际选举观察员，向30000多名国内社团组织的独立观察员和10多万名政党观察员发放了特殊证件。

    根据安排，我直接观摩了4月19日的总统和州长选举，在乔斯州（Jos  State）马不停蹄地奔波了一整天，亲眼目睹了9个投票站的投票场面，基本弄清了其投票和计票的方法和流程。

    投票站的设置和管理。按规定，全国20000个投票站必须在4月19日上午8时整开始工作，下午3时整关闭。我所观摩的9个投票站，有6个设在学校院内，以教室作为工作站和秘密划票处；2个设在居民区内的空地上，工作台和划票处、投票箱都摆放在民房背后的屋檐下；1个设在几个小村落之间的一个干打垒的土窑周围，以窑内作为秘密划票处，工作台和投票箱都摆放在露天。每个投票站都有3名选举工作人员，2名武装警察，一般都有1至2名国内独立观察员和5名左右的政党观察员监督投票过程，国际观察员则可随处观察。

    投票流程。1）选民手持选民证排队等候；2）凭选民证领取选票；3）由工作人员在领取选票后的选民拇指盖上涂上特制墨水，以避免重复领取选票；4）选民进入划票处划票。法律规定选民必须用拇指在选择的政党栏内按指印；5）选举工作人员在选票背面标明投票站编号并签名；6）由选民将选票折叠后投入票箱；7）投票站按时关闭，开始计票过程。

    计票过程。此次大选的计票层次分为5级，从下到上分别是投票站---分区计票中心----地方政府区计票中心----州独立选举委员会计票中心----全国独立选举委员会计票中心。由于技术落后，前三级的计票采用人工计算，只有州和中央两级使用计算机，所以有关工作人员必须连夜工作，州一级的选举结果一般24小时之后才能报到中央。此次大选的计票程序是：1)  由各投票站的选举工作人员开箱计票，填写本站“选举结果报告单”。政党观察员和独立观察员现场监督计票过程、清点各党得票数，并在“选举结果报告单”上签字，然后由选举工作人员、警察和政党观察员一起，将选票和报告单送往分区计票中心；2）分区计票中心工作人员汇总各投票站的计票结果，填写“分区选举结果报告单”，由分区计票中心主任、各政党指定的观察员签字后连同所有选票，一起押送至地方政府区计票中心。如无特殊情况，分区计票中心只汇总结果，不查验选票；3）地方政府区计票中心汇总各分区计票中心的计票结果，填写“地方政府区选举结果报告单”，经该级计票中心主任和政党代表签字后，连同所有选票押送至州级计票中心。选票由各州独立选举委员会封存；4）州级计票中心汇总各地方政府区计票中心的计票结果，填写“州级选举结果报告单”，经州独立选举委员会主席和各政党代表签字后押送至全国独立选举委员会计票中心；5）全国独立选举委员会召开选举结果发布会，邀请新闻媒体、国际选举观察员代表、国内独立选举观察员代表以及所有政党的代表参加，当场公布各州州长的选举结果，包括哪个政党赢得了选举，当选的州长和副州长是谁，得了多少选票以及其它政党的得票情况。各政党总统选举在各州的得票情况则随时发布，并通过电视向全国直播；6）全国独立选举委员会汇总各州报送的总统选举的结果，并根据宪法关于总统当选计票方法的特殊条款审核并公布最终选举结果；7）各政党对选举结果如有疑义，可在一定期限内向联邦特别选举法庭申诉，并承担举证责任；如在一定期限内没有申诉，或申诉未被受理，或申诉经法庭调查后被驳回，选举结果正式生效。当然，该法庭也可作出总体选举无效重选、部分选举无效重选或某类选举无效重选的裁决。

    此次大选，现任总统奥巴桑乔领导的全国民主党取得了决定性的胜利。尽管个别选区可能重新选举，但迄今为止，该党已经获得了参议院109个席位中的67个，众议院360个席位中的173个。总统和州长选举的最终选票数字迄今尚未正式公布，但已经公布的选票数量显示，全国民主党不仅已压倒性多数取得了总统职位，而且已经在20个以上的州取得了州长选举的胜利。

    尽管尼日利亚政府倾全国之力认真准备、精心组织此次大选，但由于财力和经验不足、行政力量薄弱、社会矛盾复杂、交通设施落后、选民受教育程度低等原因，此次大选也暴露出了许多问题，主要包括：

    选民登记错误率高。由于尼日利亚从未组织过正规的人口普查，政府部门没有系统全面的人口和户籍资料，广大农村居民没有身份证件，从而使选民登记工作变得异常困难。此次大选的选民登记本来已于2002年年底结束，在各政党的强烈要求下，今年1月份又进行了补充登记，结果又登记了600多万选民，因此导致选民名单未能按时公布。不够法定年龄登记为选民的现象也十分普遍，估计也有数百万之众。

    对选举工作人员的培训不充分。相当一部分选举工作人员对选举法规的严肃性认识不足，如推迟开启或提前关闭投票站、不设置秘密划票处或直接观看乃至引导选民划票、不按规定封闭票箱等等。

    选民教育十分欠缺。相当一部分选民，特别是新选民和农村选民，被一些政党鼓动、利诱参加投票，但对投票过程一无所知，在投票站经常发现选举工作人员手把手地帮助选民在选票上盖指印的现象。很多选民根本不了解政党竞选的含义，有的选择一个党派却不知道该党的候选人是谁，也有的想选每个候选人却不知道他属于哪个党派。更多的基层选民只关心自己喜欢的候选人，并不在意其党派属性，在总统选票上选择了一个党派，在州长选票上则选择另一个党派。这种现象十分普遍，令尼日利亚的政治家们哭笑不得。

    选举制度的设计存在漏洞。一是放宽了政党参选条件后30个政党参加竞选，使得选票设计印制、选民划票以及计票过程都变得十分复杂。二是指印划票法并不符合秘密投票的原则，且极易污染选票。我直接观摩了3个投票站的验票计票过程，每个投票站因指印污染而造成的废票都在50张左右。三是计票过程出错率高。五级计票程序涉及人员广，特别是政党观察员参与各级计票过程，相关人员对验票、计票方法的认识和执行存在差异，容易引发矛盾，降低计票效率。本人在一个地方政府区计票中心看到，因一个分区计票中心上报的结果与某党派观察员自有的结果不一致，该中心不得不花费2个多小时重新核定每个投票站的计票结果。

    当然，总的看来，此次大选组织的比较充分，选举日当天没有出现重大治案事故和重大舞弊行为。就我本人所直接观摩的9个基层投票站，以及与其他国际观察员交流的情况看，绝大多数选举工作人员认真负责，选举现场秩序井然、气氛平和。尤其是广大尼日利亚选民所表现出的积极参选、耐心等待、遵守规则的品德，给我本人和其他国际选举观察员留下了深刻的印象。  关于“国际选举观察团”
    为一个国家和地区提供“国际选举观察”服务是由联合国率先创制，并得到大部分成员国支持的制度。1992年，联合国设立了“联合国选举援助处”（United  Nations  Electoral  Assistance  Devision），之后陆续组织了对埃塞俄比亚、肯尼亚、马拉维、坦桑尼亚等10几个国家的全国性大选的国际观察。此后一些西方国家和地区性组织开始鼓励和资助其境内的非赢利性组织参与选举观察活动，如美国的卡特中心、全国民主党协会、国际共和研究所以及欧盟、英联邦国家的有些社团，都是此类活动的积极参与者。

    此类国际选举观察活动所根据的所谓“国际标准”，主要效法由“国际人权法小组”印制的《国际选举观察指南》一书。该书认为，“选举提供了一种衡量一个政府如何对待其人民的方法”，而一次“真实的选举”必须满足以下条件：

    选民必须自由并必须相信，他们可以自由地作出政治选择而不会被威胁、贿赂等所影响，也不会担忧因其选举行为而受到惩罚；

    选民必须充分地被告知关于竞选者的情况，以便作出真实的选择；

    选民必须相信其选择将被真实地记录和尊重；

    公民必须相信他们可以自由行使其表达政治观点、结社、集会和组织运动的权利，以帮助他们支持的竞选者；

    任何寻求和平地获得政治权力的竞选者，必须可以自由地组织政党，并在没有政治歧视的前提下自由地争取选票；

    所有政党必须赞同竞选的基本规则----即选举法律框架；

    所有政党竞选者必须实际地得到公平的机会接近选民以赢得选民的支持；

    政党和选民必须能够信赖选举管理当局的中立和效率；

    新闻媒体必须可以自由地获得和发布关于政党竞选者和重大政治问题的信息；

    政府控制的新闻媒体必须提供竞选者向选民讲话的渠道，而且这种渠道对所有竞选者都必须真实、公平和充分；同时，必须鼓励私人媒体按照适当的规则和道德规范活动；

    公民组织必须可以参与选举进程，帮助教育其他公民了解选举的重要性，必须可以自由地监督选举进程的所有方面；

    必须向公民和竞选者提供合适、及时和高效的法律程序和平等的法律保护，以保证选举过程的真实性，并保证所有申诉都能得到和平地解决。

    当然，上述所谓的“国际选举标准”并未被国际社会一致认可，也未被纳入目前的国际法，只能算是参考标准。因此，对一个国家选举情况的评价还主要取决于该国人民的认可程度和对该国选举法律的遵守程度，这一原则也得到了联合国及有关国际选举观察组织的认可。

    至于此类“国际选举观察”活动的作用，按照美国卡特中心和全国民主党协会的正式文件的说法，一是显示“国际社会”对该国民主化进程的关心和支持。二是向国际社会和被观察国提供准确、客观、公正的报告，并不干预选举过程。三是向被观察国提供建议。

    尼日利亚的此次大选，由于是该国历史上第一次“由一个民选政府向另一个民选政府过渡”的选举实践而引起了国际社会，尤其是西方国家的高度关注。联合国、美国、欧盟、英联邦分别派出了选举观察团，总人数达300多人。我所参加的选举观察团由美国卡特中心和全国民主党协会联合组织，由来自非洲、亚洲、欧洲和北美洲12个国家的50名观察员组成，仅我一人来自亚洲国家。此次观察活动分为3个阶段：

    一是准备阶段。观察团集中3天时间对所有观察员进行培训，内容包括尼日利亚的民主进程和社会状况、选举法规和实践、工作内容和方法、观察员的行为规范以及此次大选的准备情况等。观察团还准备了3种表格供观察员填写，分别是“投票站观察表”、“投票站关闭和计票过程观察表”、“选举状况总结表”。

    二是实地观察阶段。50名观察员被分为16个组，在正式投票前一天分赴16个州，各组自主决定观察投票站和计票中心的数量，但必须完整填写选举观察表。该观察团共直接观察了300个投票站和计票中心，除1个组的财物途中遭到抢劫外，全都顺利完成任务并安全返回首都。我所在的观察组于4月17晚到达JOS州，18日拜访了4个主要政党的州级总部，并与其他国际选举观察团人员、国内独立选举观察组织以及国外新闻记者接触，以了解该州的选情。4月19日（选举日）从早8时至晚12时，我们直接观察了9个投票站的选举，并观察了1个分区计票中心和1个地方政府区计票中心的计票过程。4月20日上午返回首都总部。

    三是交流总结阶段。所有16个观察组用2个半天时间交流情况，观察团汇总各组观察表和相关报告，形成该观察团对此次大选的“观察报告”，并召开新闻发布会公布观察结果。

    总体上看，该观察团认为此次大选组织有序、选民积极、选举过程真实可信。发现的问题主要有：一些票箱未按规定密封、部分公民未被登记为选民、个别计票中心有修改选举结果现象、秘密划票原则执行的不好、个别投票站因个别政党组织的武装民兵出现在现场而影响了选民的投票，等等。

    按照此类选举观察行动的惯例，国际观察团必须在选举结果正式公布前撤离该国。这一做法一是出于安全考虑，因为各种形式的社会动乱往往在选举结果公布之后出现；二是避嫌，以表明国际观察团的活动与选举结果无关。因此，所有国际观察团成员都于4月21日撤离了尼日利亚，故而无法直接观察和感受选举结果公布后尼日利亚的社会状况。近日从互联网上得知，虽然几个竞选失败的党派宣布不承认大选结果，甚至威胁要采取行动，有的党派甚至出访欧洲国家以寻求支持，但尼日利亚绝大多数民众似乎已经接受大选结果，迄今未发生有影响的社会事件。按照尼日利亚法律，赢得了此次大选的现任总统奥巴桑乔将于今年5月29日正式就任下届尼日利亚联邦共和国总统。

    观感

    尽管笔者对尼日利亚采用现行选举制度的根本动因缺乏系统深入的了解，目前也无法判断此次大选对尼日利亚未来的政治走向和社会发展的影响，但所见所闻也引发了笔者的诸多忧虑和思考。

    思考之一：全盘西化的政治体制和选举制度是否真正适应尼日利亚的经济基础并促进其发展。尼日利亚的国体、政体都是美国式的，其选举制度也效法美国。但与美国相比，无论是经济实力、国民素质，还是法治环境、民主传统，尼日利亚都处在一个非常低的起点上。如果说美国现行的政治体制是美国历史发展的必然，适应了美国的经济社会发展水平的话，尼日利亚显然选择了一套与本国国情不相适应的、超出现行社会发展阶段的政治模式。单就其现行的选举制度而言，其复杂程度已远远超出了其大多数公民的理解和接受能力。譬如每4年一次的全国大选，所有选民都要在半年时间内参与3次选举，分别是联邦议会选举、总统和州长选举、州和区议会选举及地方政府区区长选举，每次选举都是举全国之人力、物力、警力乃至军力，由此引发的各种社会问题则是久久不能平息；再比如，尼日利亚采取了极其宽容的政党登记和竞选政策，结果导致政党林立，使整个选举过程更加复杂多变。此次总统选举，3个主要政党瓜分了所有选票的90%以上，有20几个政党仅仅赢得了数万张选票。特别需要指出的是，整个尼日利亚社会对政党政治缺乏正确的认知，不仅选民普遍“认人不认党”，而且大多数政党既没有政治纲领，也没有治国施政良策，更缺乏政党政治的基础----政治容忍性。大多数政党只企求胜利，不承认失败，小有成绩便忘乎所以，组织游行庆祝，一遇挫折便怨天尤人，动辄以发动支持者“采取行动”相威胁。这一切使得比一般国家更需要社会稳定的尼日利亚更加雪上加霜。

    从1999年民选政府治国以来的实践看，尼日利亚的经济社会发展和人民的生活状况并没有得到根本性的改善，寡头政治和寡头经济依然得势、基础设施依然如旧、失业率居高不下、10000多人死于宗教冲突、腐败现象随处可见。在我们从首都驱车前往JOS州的途中，共经过了军队在大选期间设立的5个公路检查站，全副武装的检查人员公开向过往车辆索要钱财。在JOS州，人们普遍向我们反映，该州现任州长4年来组织实施的唯一较大规模的建设项目，就是从州府到其家乡小镇的80公里柏油路。

    思考之二：没有基层民主基础的民主制度能否持久。应该说，尼日利亚已经具备了比较完备的政权系统和比较配套的法规体系，其现有的政治制度和选举制度也很时髦。但令人费解的是，尼日利亚的村庄一级仍然实行极具封建色彩的部落制，部落首领世袭罔替，决定一切。也就是说，占尼日利亚绝大多数的农村人口的民主权利仅仅是每4年参加3次选举。这种状况是否是完整、真实意义上的民主政治？对普通公民来说参与选举是否就是其民主权利的全部内容？没有基层民主支撑的民主制度能否持久？世人将拭目以待。

    以尼日利亚的民主化进程为鉴，中国现行的政治体制和选举制度是适合我国国情的选择，必须坚定不移地坚持下去。邓小平同志在上世纪80年代曾经指出，50年以后的中国也要实行普选。而要最终实现普选目标，在保持社会稳定、不断发展经济、提高全民素质的同时，切实推进和完善我国现行的村民自治和居民自治制度，使基层群众在实践中提高民主素质，夯实中国民主政治发展的基础，无疑是唯一正确的途径。