成熟市场经济国家的证券市场监管体制——以美国为例

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成熟市场经济国家的证券市场监管体制——以美国为例


关键字:证券市场 监管体制
   
一、美国监管制度的演化
    在20世纪30年代以前，美国的证券监管奉行的是“监管机构评审为本”的许可审核制度，由各州根据所谓的“蓝天法案”进行实质性审查,自行处理许可或不许可市场主体的业务申请。“蓝天”法案的用意是保障投资者免受各种骗人的投资计划所蒙蔽。据说，这一法案名称源于“禁止将蓝天作为建筑用地出售”判例。然而，这种监管方式实际未能阻止大量本质上属于诈骗的招股计划。
    在1929年股灾后，罗斯福总统在1933年3月29日的立法演讲中倡导建立以披露为本的监管体系，他这样说：“联邦政府当然不能够也不应采取任何行动，可能引致人们认为联邦政府认同或保证有关的新发行证券稳健可靠，或其价值将可维持，或其所代表资产将能够赚取利润。然而，我们有责任坚决要求所有在美国州际商业环境发售的新证券，均向投资公众提供广泛且全面资料，不得隐瞒任何关乎该次发行的重要信息。”
    这一建议是在“买者自负”的古老法则之上，增加了“卖方也要自己负责”，即将披露全部真相的责任完全交由卖方承担，以促进市场诚实地进行证券交易，重建投资者信心。1933年通过的所谓的“证券真相法案”标志着美国资本市场监管模式由许可制转向了注册制。
   
二、美国注册制监管机制
    1933年通过的“证券真相法案”建立了注册制监管体系架构中的一个支柱，即制定披露信息的格式，指出发行人必须披露信息。而且这些披露项目须以规范的表格的形式出现，随着1970年代电子化信息披露系统（EDAGR）的采用，信息披露的要求更加规范化。
    1933年证券法的另一个支柱，在于把披露全部事实真相的责任放在证券卖方身上。法案第11条明确指出：“凡购入已注册证券而其后蒙受亏损的人士，如发现下列的情况，即可对有关发行人、其董事、签署注册报表的高级人员、包销商、会计师以及其它名列报表上的专业人士提出起诉：
    “注册报表中任何部分（在该部分已经生效后）载有关于某项重要事实的不确陈述，或没有说明一项必须在该报表中应加以说明以使报表中的陈述不致误导的重要事实。”
    在实际执行时，这条法例的后半部（即不得遗漏任何会影响完整理解之事实的责任）被证明是最严格的规定。面对根据第11条采取的法律行动时，被告只能以“已做出应尽的努力(Due Diligence)”作为主要的免责抗辩理由；不过，这项理由却不适用于发行人。
    1934年的“证券交易法案”设立了一个强有力的联邦证券监管机构——证券交易委员会（SEC）。SEC负责审阅注册报表，但其审核重点只在确保报表披露所有应披露的项目。SEC不会“审准”有关报表而仅是“宣布”该注册报表正式生效。至于发行人招股后所作的披露，SEC也只是选择性审阅。通常SEC不会就发行人其后的披露提供意见，坚持由发行人自己决定、自己负责。发行人进行首次公开招股后，SEC的角色基本上就只是在外围维持秩序，由场内的发行人与投资者自行“讨价还价”。
    不过，SEC在审阅信息披露中仍拥有重大的权力，它将大量审查信息披露文件作为日常工作，从中主动发现信息披露违法，为信息披露处罚的有效性提供保障。SEC 的听证和调查，可以推迟公司注册表生效的时间；只要有足够理由，SEC 可以通过法庭程序，从法院申请禁止令，终止注册表的效力，公司因此将不得发行股票，当然，公司也有上诉的权利。在出现违规行为时，SEC可以没收充公违例者的收益，撤销有关交易；也可以上诉到至法院追究对发行人和有关人员的民事责任，或禁止或终止相关人士担任有关公司的董事或行政人员；更严重时对相关人员进行刑事诉讼。此外，SEC拥有行政纠正权力，在某些情况下甚至可透过内部法院制度，自行委任行政法法官审理个案，其中包括有权向证券专业人士课以罚款、对触犯美国证券法例的事情颁布“终止及停止”禁令，以及撤销专业人士如会计师的专业资格。
    由此可见，美式的披露为本监管制度不仅包含披露内容的详细规定，更具备有力的执行机制，以确保发行人切实遵守有关规定。
    在SEC和1933年证券交易法第11条赋予的私人诉讼这两种执行机制中，一般认为后者更为重要。通过法案第11条，美国政府就等同授权所有公众投资者作为监管代理人，去保护自身的权益。 至于发行人与投资者之间强弱悬殊的问题（大部分发行人都比一般投资者财雄势大）又如何解决？这种对等关系依赖于美国司法制度赋予个人诉讼者的权利：一般公民可提出集体诉讼（Class Actions），以及美国律师接受胜诉后分取原诉人赔偿作为律师费的惯例 (Contingency Fees)[1]。
    除了SEC和个人投资者外，美国市场披露为本的监管制度的顺利运作，还要依靠第三个“执行制裁者”——市场本身。在披露要求向来严格的市场，发行人的披露稍有不足，即会受到投资分析员口诛笔伐（在一个允许做空的市场上专业研究员的数量常是衡量市场成熟程度的标志），投资者也会抛售股份以示“惩罚”。实证研究发现，在美国市场，一家企业的披露水平与其资金成本有着负面相关性。
    究竟美国的监管制度是否完全以披露为本？在联邦层面，大致是如此。但在州的层面，个别州仍保留本身的“蓝天”法例，以规范非上市证券的发行。与此同时，各交易所亦有种种关乎质和量的严格规定，以便将它们认为不适宜在当地市场上市的发行人拒之门外[2]。因此，美国监管制度的基础可说是披露为本，但在此之上却同时附有重要的监管机构评审元素。
   
三、美国式注册制监管制度的缺点
    披露为本的监管制度也存在缺点。首先，它依赖诉讼行动，由于它的运作有赖于市场间接的行动（即要由个别人士采取行动而非由监管机构直接界入），因此，一些缺乏机制支持这些间接行动的市场，就未必能采用美国式的披露为本监管制度。其次，美国式的监管制度高度依中介机构的专业水平、健全的司法制度以及集体诉讼和胜诉收费的机制。发展中国家未必拥有这些条件。再次，披露为本的制度会产生繁多的信息披露，可能令一般投资者难以应付和理解。最后，披露为本的监管制度容易招来很多不必要的诉讼。


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[1] 诉讼费用一直是循司法途径追讨证券赔偿的一大障碍。例如，在英式制度下，原诉人事先须支付律师费，同时如果一旦败诉，更要承担与讼人的所有法律开支，这对原诉人是双重打击。相反，在美国的司法制度下，原诉人毋须事先付款，败诉时也不必承担与讼人的费用。原诉人提出起诉的成本最多只是自己的时间心力，所有费用皆由其代表律师承担。而原诉人律师可在胜诉后，在所获赔偿中收回律师费。因此，要实行这种制度，很大程度上决定于律师行是否愿意投资于一些可能延宕多时、最后亦有机会无疾而终的个案。
[2] 1980年，苹果电脑公司(Apple Computer Inc)IPO时，Massachusetts 州政府认为这次发行对它的居民而言，风险太大，因此禁止向该州的个人投资销售该公司的股票。显然这项禁令不会受到该州居民的欢迎。