关于中国地方政府举债若干问题的探索

紫霞小仙子

       [摘要] 在我国，地方政府举债受到《预算法》的严格限制，这些限制性规定不仅加大了中央财政的压力，也不利于地方财政作用的发挥及缓解地方财政的压力。因此，必须注意合理确定和控制债务规模，强化地方债务资金运用过程的管理和监督，提高地方债务资金使用效益，并确保到期债务的及时偿付，维护地方政府的信誉。
　　[关键词] 地方政府举债；发行规模；资金运用；债务偿还

　　一、中国地方政府举债的必要性和可行性

　　在西方国家，地方政府举债已成为普遍存在的事实。而直到目前为止，我国的《预算法》是禁止地方政府举债的。根据《预算法》的规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《预算法》所做出的这种限制性规定，虽然有利于中央政府控制公债规模，便于中央政府实施宏观调控政策，防范财政风险和财政危机，但不利于调动地方政府的主动性和积极性。特别是1998年实施积极的财政政策以来，由于国债发行规模急剧扩大，中央财政的债务存度、财政赤字率、负债率及偿债率等迅速提高，已经接近或超过国际公认的警戒线，中央财政的压力越来越大。《预算法》所做出的相应规定，本来是为了防范财政风险，但在特定的历史背景下，其实际执行的结果却加大了中央财政的风险。其次，就这种限制性规定对地方政府的影响而言，不利于地方政府的财政调控能力的发挥，特别是地方财政的资源配置功能的发挥受到极大的限制。由于在既定的财政体制下，地方政府的收入能力较弱，而受政府职能转变滞后及增支因素的影响，财政支出却增长迅速，地方政府的欠帐越来越多，财政收支矛盾进一步加剧。地方政府为缓解财政收支矛盾，在不容许发债及地方政府不能改变中央与地方财政分配体制的情况下，只有通过非规范的方式取得财政收入，以满足财政支出的需要。就某种意义而言，“乱收费、乱罚款、乱摊派”现象的泛滥，是特定制度安排下的必然产物。按照《预算法》的规定，地方财政必须坚持收支平衡、略有节余。而从地方的实际情况看，由于各种主客观原因的影响，地方财政虽然在帐面上基本保持平衡，但隐性赤字、或有潜亏、地方社会保障支出的欠帐、各级地方政府担保的债务等，所有这些都构成地方财政的隐性负债或或有债务。除此之外，中央转贷给地方的国债、地方政府向银行的借款，这些债务是要由地方来偿还的。总体而言，尽管地方政府举债是《预算法》的禁止的，但中国地方政府债务的宏观存在已是不争的事实，且主要表现为隐性负债或或有债务。地方政府债务的隐性化，使我们在衡量和评估政府债务风险时往往盲目乐观，对潜在的债务风险关注不够，缺乏充分的认识和重视。

　　禁止地方政府发行债务，不符合我国社会主义市场经济发展的需要。根据西方市场经济国家的经验，允许地方政府举债，并不必然引起财政风险和财政危机，反而在某种程度上还可以分解财政风险和化解财政危机。从我国目前地方政府举措的现实可行性来看，地方政府特别是省级政府作为公共部门，其信誉不亚于公司、企业等私人部门，而私人部门举债已经成为我国目前的一种普遍存在的经济现象，因而地方政府成为举债主体并承担相应的责任应是不成问题的。在我国实施积极扩张的财政政策的特定历史背景下，允许地方政府举债，有利于降低中央财政债务依存度，缓解中央财政压力，并有利于优化不同级次政府之间的债务结构。此外，允许地方政府举债，有利于调动地方政府的积极性和主动性，增强其责任感，有利于缓解地方财政支出压力，并为地方政府提供准公共商品奠定必要的财力基础。自恢复国债发行以来，我国的国债发行、国债资金的使用、国债流通以及国债偿还等主要积累了丰富的经验，这为地方政府发行债务提供了技术条件。

　　二、中国地方政府举债应注意的几个问题

　　根据西方市场经济国家地方债实践经验和我国的具体情况，既要充分发挥地方债的积极作用，又要注意防范地方债务风险，在地方政府举债方面应重点抓好这样几个问题：

　　1.合理确定和控制地方债的规模，把握好地方债发行的度。在地方债发行方面，西方国家地方当局只能够经过其管理机构——立法机关、议会等表示同意后才能借款。借款的批准也经常需要经过一些上级机构的同意。在经过上级批准的过程中，经常要对许多因素进行调查。如日本地方债的发行分为证券发行和证书发行两种方式。所谓证券发行方式，指地方政府通过发行债券，由金融机构等认购而筹措资金的方式。所谓证书借款，指地方政府不发行债券，而是以借款收据的形式筹借资金的方式，是地方政府借债的主要方式。日本地方政府可发行建设公债，但必须经过本级地方议会审批，而且还要受到中央政府《地方债计划》的额度和投向限制，报中央政府（大藏省和自治省）批准。自治大臣是根据其与大藏大臣协商制订的《地方债计划》及地方债审批方针而进行审批的。《地方债计划》决定每年各事业类别地方债的发行额，及认购资金构成计划。地方债审批方针在每年度地方债计划决定之后确定，其中重点是确定当年不批准发债地方政府或限制发债地方政府的名单，确定的依据一般有：（1）对于不按时偿还地方债本金、或发现以通过明显不符事实的申请获准发债的地方政府，不批准发债；（2）公债费比重（公债费占一般财政支出的比重）在20%以上的地方政府不批准发行厚生福利设施建设带来地方债，30%以上的地方政府不批准一般事业债；（3）对当年地方税的征税率不足90%或赛马收入较多的地方政府发债也进行限制；（4）严格限制财政赤字的地方政府和赤字公营企业发债等。美国州地政府债券按期限分为长期债券和短期债券，其中以长期债券为主，按担保条件又可分为普通债券和收入债券。美国州地政府债券发行也有法定限额，但只包括普通债券，收入债券不限额控制。
　　根据西方国家的经验，结合我国的实际，我认为首先必须建立衡量和评估政府债务风险程度的指标体系，这套指标体系具体包括负债率、借债率、债务依存度、偿债率等，在设置上限时，既要借鉴西方国家的做法，但更主要的是要切合我国的实际。根据我国目前国民经济发展水平，负债率应控制在30%以内，借债率应控制在3%以内，债务依存度应控制在15%以内，最多不超过20%，偿债率应控制在10%以内。其次，根据我国国民经济发展的客观需要，在政府债务上限以内具体安排债务发行规模，中央政府必须制定财政年度债务发行计划，这一计划既包括中央政府发行的国债，也包括地方政府发行的地方债。但在该计划中，只是对全国的地方债总体规模实施控制，并不具体规定每一地区的实际债务发行规模。再次，每一地区可根据自身的需要和可能，在警戒线和中央政府核定的地方发行限额以内确定一地区债务的发行。有关地方债的发行规模、发行方式、地方债资金的运用等由地方政府提交同级人民代表大会审批，并报财政部审查。最后，地方债的发行权限由省级人民政府行使，省级以下人民政府不充当举债主体。做出这样的规定，主要是防止在地方债发行初期，如果举债主体过多可能导致地方债发行规模失控的局面。

　　2.强化地方债务资金运用过程的管理与监控，提高地方债务资金使用效益。西方国家地方当局举债一般都规定有明确的用途，从地方债收入的使用来看，可归结为这样几个方面：为了弥补短期现金亏空；为了弥补在年度预算中由于详细业务开支和债务费所造成的赤字；为了购买具有中期寿命的工厂和设备；为了筹措资金以投资到可望获得收益的项目；为了支付无限期的资本开发所需要的款项。就日本地方债而言，根据日本《地方财政法》的规定，地方债的主要运用范围包括：地方道路建设和地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公共用地及其它公用事业。地方公营企业债的使用相对集中，主要用于下水道、自来水和交通设施建设等方面。美国州及地方政府的普通债券不规定具体用途，但收入债券必须用于有收益的项目。一般而言，中央政府举债具有明显的宏观调控动机，与国家在特定时期的宏观经济政策有着密切的关系，而地方政府在这方面则不明显。因而中央政府债务收入既可用于有经济收益的投资项目，也可用于只有社会效益而没有经济效益的财政支出项目。而就地方政府债务收入而言，则一般只有用于具有经济效益的项目，但在地方债务收入的使用方面，必须兼顾社会效益。

　　就我国地方债务资金的运用而言，要正确处理好地方债务资金投向和私人部门资金投向之间的关系，在市场经济条件下，必须坚持市场第一、政府第二的原则，地方的债务资金应重点投向既具有社会效益、又具有经济效益的项目，但这些投资项目风险较大、私人部门不愿投资，或所需资金太多，私人部门无能力承担。地方政府债务资金投向的安排不是排挤私人部门投资，同私人部门争利，而是弥补私人部门资金投入不足的缺陷。地方政府在具体确定债务资金投向时，应把本地区的资源优化配置放在优先考虑的位置，对每一投资项目事先都必须进行可行性分析和论证，防止投资的盲目性，尽可能杜绝因投资决策失误而导致的损失。要建立地方债资金投资责任制，从投资决策到债务资金具体运用的全过程明确责任和责任人，建立必要的激励机制和约束机制。在地方政府提交本级人民代表大会审批的复式预算中，必须明确债务收入的投向和数量，做到专项专用，建立地方债务收入投资项目的预算、决算和财务报表监督制度，以及投资效益评估制度。要把对地方债务资金运用全过程的审计监督、财政监督和财务监督有机地结合起来，把事前监督、事中监督和事后考证有机结合起来，把专业监督、群众监督和舆论监督有机结合起来。

　　3.强化地方债务偿还过程的管理，确保到期债务的及时偿付。西方国家地方债的还本付息一般主要依赖于基本建设工程的收益，此外，税收及其他收入也是还本付息的资金来源。如美国州地政府普通债券以州地政府的税收及其他收入担保。在美国州地政府发行的债券中，绝大部分为收入债券，因而特定基本建设工程的收益成为美国州地政府债务还本付息的主要资金来源。

　　地方债务是地方政府为满足本地区经济与社会发展的需要，在税收等无偿性收入不足时，按照信用原则及有关法律规定向社会发行的债券或借款。地方债务收入是一种暂借性的有偿收入，作为地方政府而言，只是暂时取得了这笔收入的使用权，而没有取得收入的所有权。因而，地方政府必须就取得这笔收入的使用权承担相应的还本付息的义务。虽然地方政府举债在我国仍为《预算法》所限制，但在对这一问题进行前瞻性研究时，必须考虑地方债务的偿还问题。在地方债务的偿还方面，建议还本支出与付息支出分开，付息支出纳入地方经常性预算，通过税收等无偿性收入予以偿还。这样做可增加地方债务负担的透明度，有利于财政支出结构的调整，促使经常性支出内容的合理化，同时也便于对地方债偿还的管理。对地方债本金可以通过地方债务资金投资项目所取得的收益加以偿还，也可考虑建立偿债基金予以偿还，或通过举新债还旧债的途径予以偿还。在地方债务偿还方式方面，可以在债务到期时一次性还本付息，也可以分次付息、一次还本，或采取分次付息、分次还本，还可选择各种偿还方式交替进行，以满足各种不同投资者的需要，增强地方债的吸引力，并可分散地方债的偿还时间，缓解因债务偿还时间过于集中而带来的还债压力。

　　地方政府举债在西方市场经济国家已有久远的历史，而在我国到现在还受到《预算法》的严格限制。随着我国经济体制改革的不断深入，社会主义市场经济体制的逐步确立，现行预算所做出的相关限制性规定有必要进行相应的修改和调整，地方公债作为新兴事物将活跃在中国的经济舞台上。