国债政策与积极财政政策之走向

紫霞小仙子

［摘要］从债务依存度、债务总规模和政府的隐性债务等指标分析得出，我国现有国债规模适度，发债空间有限。国债政策效用的充分发挥必须要注意防范国债的挤出效应和规避财政风险。近期积极财政政策的走向应是减税以刺激民间投资需求；加强项目监管，提高财政支出效益；税式支出应重点放在支持中小型企业发展上等。
　　［关键词］国债；积极财政政策；挤出效应；财政风险

　　1998年以来，在内外双重因素的影响下，以国债为中心的积极财政政策对于拉动经济增长，维护财政的稳定性及消除基础设施对经济发展的“瓶颈”障碍作用等方面，其贡献是不言而喻的。但是，随着经济发展过程中问题的凸现，尤其是全球经济萎缩，宏观经济形势不容乐观的情况下，人们开始重新考虑如何继续运用积极财政政策来应付经济周期，完善政府宏观调控体系，以图冲破经济发展中的“极点”，夯实经济增长的基础。笔者试想以国债政策为切入点，对我国积极财政政策之走向谈几点看法。

　　一、国债规模的现状分析

　　通过发行国债，聚集民间资金来扩大内需，发挥其乘数效应，这不仅有理论支持，更有实践经验总结。但是，我们并非因此一谈扩大内需就油然想起要发债。国债空间大小，国债规模是否合理，这恐怕还得结合我国的实际情况进行具体分析。

　　（一）从债务依存度、债务负担率看我国的国债规模

　　如表1，从债务负担率来看，我国尚存发债空间。但是，债务依存度，尤其是中央财政的依存度形势不容乐观。虽然目前财政收入受到制度外收费项目的排挤，经过调整之后，人们对此指标尚可接受。但从现实情况来看，我国的费改税工程才刚刚起步，在未来3-5年内不可能有彻底改观。因此，笔者认为财政收入受到收费项目的排挤，侵蚀财源的现象在以后较长时间内仍将存在，债务依存度依然较高，政府在发债时，必须充分考虑其自身的承受能力和发债空间。

　　（二）从债务总规模看我国的国债规模

　　改革开放以来，我国重新启动公债发行，尤其是1994年以后，政府债务规模迅速扩大，已成为政府调配资源，进行宏观调控的不可或缺的工具。有些人把我国的国债规模与美国进行横向比较，得出让人放心的结论（与美国相比，我国国债总规模还比较小）。但是，我国的国债发行历史较短，且偿债方式基本上是借新债还旧债，依靠政府投资项目取得的收益和经济内生增长力量来还债基本上未能反映在偿债资金里。因此，把我国国债规模与美国进行比较得出让人放心的结论实质上并非让人放心。

　　（三）从政府的隐性债务看国债总规模

　　单纯从国债本身这个范畴来进行比较，我国国债规模尚未达到警戒线（《马斯特里赫特条约》规定的达标指标），但我国现实存在着大量的隐性债务和各种不良资产，增大了政府发债的风险性。日前，我国有影响的政府债务包括：政策性银行的债务和国有金融机构的不良资产；公共担保的国有和私营企业外债；社会保障欠账；粮食挂账和供销社挂账；地方财政的隐性债务，例如欠发达地区拖欠教师工资等。

　　综合上述五大要素看我国的国债规模，情况非常严峻，据国家计划委员会经济政策协调司财务处估计，截至1999年止，政府的债务负担率为90%-125%.

　　二、国债两大实质效应分析

　　（一）从应债主体上看国债的挤出效应国债的挤出效应

　　在此主要是指民间投资与政府投资在资金上的争夺，有些人认为由于国债投资领域本身所具有的一系列独特特点（重视社会效应、周期长、回收慢等）决定了其投资具有不可替代性，民间投资根本无力在政府投资领域内分得一块自留地。其实不然，随着我国市场经济体系的完善，市场机制真正发挥作用和公共财政下明确的政府分工，民间资本的投资领域会越来越宽，门槛也会越来越低。如在此情况下仍对发债乐此不疲，则不仅会影响其资金的流向，更会打击民间资本的投资积极性，不利于通过扩大投资来拉动经济增长，而事实上，民间投资对经济的真正“飞跃性”发展起关键性作用。

　　（二）国债风险效应分析

　　由于政府的主权地位，人们一般认为国债的风险较小，发展中国家往往利用政府的主权地位大规模在国内外举债来促进或保持经济的增长。事实上，也达到了举债主权国政府的举债目标。但国际经验表明，许多政府错把这种经济增长带来的表面繁荣误认为永久的繁荣，没有采取稳健的财政政策来促进经济增长和消除表面繁荣带来的经济泡沫，结果陷入了债务危机。从我国的实际情况出发，我国的国债风险主要内在于以下两方面：

　　1.从国债的偿债方式来看，我国的国债还本主要是通过举新债而完成偿还旧债，逐步滚动累积下去，政府不仅要承担更大的还本压力，更要承担巨额付息的风险，尤其是随着金融资本市场的完善，投资者将面临更多的投资机会。那么，政府要参与与其他金融资产争夺市场，不仅要有信誉作保证，更要为投资者带来投资实惠，否则，政府很可能顾此失彼，而隐入债务窘境。

　　2.经济增长未见预期成效，以国债为中心的积极财政政策，并未达到政府的预期调控目标，乘数效应未能完全释放出来，这是众多专家、学者的一致意见，经济增长不稳定是其表现出来的主要特点。虽然近几年来我国税收收入增长较快，但其增长不是与经济发展同步，也不是通过严肃立法而取得的，对于税收增长的可持续性人们更持怀疑态度。因此，主要以税收收入来偿还债务，降低国债总规模在我国目前情况似乎前景非常黯然。同时，国债资金使用上的低效益性和任意改变资金用途，更加剧了国债的风险。

　　2001年上半年，我国经济增长达到7.8%，虽有所回升，但与去年同期相比，仍然下降了0.3个百分点。据专家估计，受美国经济缩水的影响，2001年下半年宏观经济形势不容乐观，外贸出口将面临严峻的挑战，积极财政政策已不是权宜之计，而是一项应根据宏观经济形势进行相机抉择的长期政策。但是从上述分析我们知道，我国发债空间已经很小，财政风险较大，经济增长基础不稳固。因此，政府在运用积极财政政策时，必然要实现转向。在条件成熟时，国债应淡出积极财政政策体系，为积极财政政策体系中其它政策工具发挥效应腾足空间。
　　三、积极财政政策之走向

　　（一）减税应是刺激民间投资需求，提高企业竞争力的强有力手段

　　美国经济学家拉弗用著名的“拉弗曲线”论证了税收与经济增长的关系，从供给角度剖析了经济发展的另一源动力。我国的积极财政政策，在刺激总需求的同时，也应双管齐下，注重供给管理，这样，才能稳定经济增长基础，释放和化解财政风险。

　　随着全球经济一体化趋势的加快和我国加入WTO，我国企业参与国际竞争是件早晚的事情。但是，从全球总体企业税负水平来看，我国处于偏高水平，且存在内外资企业两套税制，非常不利于企业参与国际竞争。虽然出口退税政策几经调整，在一定程度上形成了激励，但在正式加入WTO后，自由贸易政策将会自动抵销其出口退税正效应。此外，全球税制改革的一大潮流就是减税，为企业进行技术革新，提高核心竞争力留足资金空间。因此，笔者认为，我国的减税应该是指根据国内客观经济情况，灵活地降低纳税人的实际负担，对其形成较实惠的激励，而不是简单的税种“剪贴”。其重心应放在以下几个方面：

　　1.企业所得税方面。在两税未能合并之前，企业所得税与外国企业和外商投资企业所得税应先在税率上统一起来，究竟采用哪档税率，可参照周边国家和美国的标准，制定在25%-29%之间；其次，要规范两税中应纳税所得额的扣除项目，减少政府官员在企业中的寻租行为，为企业公开纳税创造一个透明化、制度化的空间；第三，要加快费改税工程的工作，对一切强加于企业头上的不合理收费，可以通过立法，赋予企业拒付的权力。

　　2.增值税转型。生产型增值税其实质是政府敛财的一种重要形式，不能促成投资激励和科技进步，尤其是对于那些固定资产比重大的企业而言，长期得不到资金来更换设备提高竞争力。当然，有些人担心将生产型增值税转变为消费型增值税，政府收入会损失一块，这确实也有一定的道理。但笔者更认为，增值税转型之后，客观上减轻了纳税人的负担，将会极大地刺激其加大投资力度，进行技术更新改造，提高企业竞争力，经济活动量也会因此而成倍增长，这样一来流转税类中其他税种收入的自然增长会弥补转型后财政收入损失中的一块，二来也可以通过公司（企业）所得税补回一块。更为重要的是，增值税转型激发了投资者的投资积极性，扩大了经济活动量，也更符合国际惯例。如此看来，增值税的转型在我国不仅具有可行性，更具有一定的必然性。

　　3.其它税种的调整。对于因宏观经济形势而开征的土地增值税，固定资产投资方向调节税（已停征）等税种，在目前供需失衡的情况下，其已失去了存在的理由，因此，要及时、有计划地将土增值税及其个别税种停征。同时，对于在地方税体系中存在内、外两套征收方法的税种，要尽快统一标准，公平税负，不符合实际情况的，要坚决予以停征，不能再把它们看作是聚集财政收入的一种手段，而应该更重视它们在现实经济生活中的调节作用和对经济活动量增长的贡献大小。

　　（二）增加财政支出，提高财政支出效益，加强项目监管

　　政府在财政支出方面，普遍反映监管不力，效率低下，工程项目重复建设，资金浪费非常严重。对于利用国际组织贷款来发展的一些项目也存在同样的问题，政府只管投资而忽视效益。形成极大的资金“漏斗区”，不仅项目本身不能盈利，无法安排资金还贷，甚至还要求国家继续加大投资力度。很显然，这种支出增长根本不可能发挥其乘数效应，其结果往往是政府背上了沉重的债务包袱。因此，在今后几年的积极财政政策体系中，财政支出还要加大投资力度，但其重心一定要放在效益和监管上。在立法可能的前提下，明晰政府的具体职责，突出其服务和宏观调控功能而淡化其投资者的角色，同时，要加快预算管理，一改过去支出随意性特点，使预算（预算草案）成为真正意义上具有硬约束力的法律文件。

　　（三）税式支出应重点放在支持中小型企业发展上

　　改革开放以来，我国实行的各种税收优惠政策也已到了末期，我们可以在清理和整理的过程中结合我国中小型企业的实际情况，给予他们足够的政策支持。我国中小型企业在资本市场无力筹集它们想要的资金，银行出于自身风险的一种本能反应而不愿给它们提供贷款，中小型企业的发展面临了巨大的资金缺口，因此，其发展一要靠自身积累，二要靠政府支持。税式支出是提高中小型企业自身积累率的重要政策。中小型企业，不仅是生产者，更是一个消费者，它发展的优劣状态，直接影响着积极财政政策的效果，与经济增长有着较高的相关性。

　　（四）投资重点应放在农村、教育和环保方面

　　从现实情况上看，经过前几年大规模的投资，我国经济基础设施已有较大改观，同时结合上述第二点分析，有些项目支出效益不佳缺乏还贷能力，客观上造成了政府在选择项目时过于谨慎，不敢放贷，那么在此时，把资金统一于中央财政，把它作为预算资金，重点向农村、教育、环保等领域投资。尤其是向农村投资，如果彻底改变了农民的生产条件和生活设施条件，巨大的需求将会释放出来，形成排浪式消费高潮。

　　文章最后需要指出的是，积极财政政策应是一个有机的体系，政府在运用各种政策工具时，应充分论证其可行性，将它们间的相互抵消效应降至最低点，使积极财政政策对我国经济增长真正起到积极作用。