简论税收政策对FDI区位决策的影响:一个国外文献述评

紫霞小仙子

　　[摘要]伴随国际资本流动性的不断增强，越来越多的国家倾向于使用税收激励政策以吸引外国直接投资(FDI)，但实践效果却差别很大。针对税收激励政策的有效性问题，国外学术界做了大量研究。早期的研究借助调查和计量经济手段，对税收激励政策在吸引FDI中的重要性进行了考察。随后，学者们进一步探讨了具体税收政策工具对FDI区位决策的影响，并对跨国公司的税收行为做了深入分析。目前，更多的学者开始关注母国税收政策对FDI区位决策的影响，以税收竞争与协调、税收激励的成本等问题。
　　[关键词]税收政策；跨国公司；外国直接投资；区位决策；文献述评
　　　
　　来自联合国贸发委(UNCTAD)的资料显示，为了增强对外国直接投资(FDI)的吸引力，各国不断采取税收激励政策以改善其投资环境。那么，税收政策对FDI区位决策的影响到底如何呢?围绕这一问题，国外学者做了大量有益探索。
　　一、税收政策在FDI区位决策中的重要性
　　在其他区位因素相同的情况下，税收政策会影响投资净收益，进而影响FDI的区位决策。然而，现实中各国的区位因素往往不同。鉴于此，早期的文献借助调查和计量分析手段，试图确定税收在FDI区位决策中的重要性。
　　(一)对利益相关者的调查结果
　　Barlow和Wendert通过对美国247家海外投资公司的调查发现，仅有10％的公司把东道国税收优惠政策作为其对外投资的条件之一，另有11％的公司提到东道国的税收激励政策对FDI有一定影响，但其重要性在货币的可兑换性、保证免于国有化征收、政治稳定性之后。Robinson对205家跨国公司的调查结果进一步证实了该结论。同时还发现，针对FDI区位决策的主要影响因素，企业界和政府部门的看法有很大差别。政府部门认为，税收减让是FDI区位决策的首要影响因素。但私人投资者却认为税收减让并不重要，甚至可以忽略。Aharoni的调查结果显示，东道国的税收减让对公司的投资区位决策没有影响，收入税减免的投资激励作用十分微弱。不过，受访的东道国政府官员却认为，税收减免是吸引FDI的一个强有力的激励措施。此后，对外国投资者的调查研究仍在继续。Simmons对600家世界最大跨国公司经理的调查发现，在众多FDI区位决策的影响因素中，公司税的重要性位于政治稳定性和市场规模等之后居第八位。这些研究进一步说明，尽管税收可能是FDI区位决策的影响因素之一，但并不是最重要的因素。调查研究方法的缺点在于，被调查的投资者可能为了得到减税的好处，或担心政府取消税收优惠而夸大税收激励的作用。
　　(二)计量经济分析结果
　　为了更为精确地揭示FDI对税率变化的敏感程度，早期的一些学者还尝试借助计量分析手段展开研究。其中，Root和Ahmed利用41个发展中国家1966—1970年的时间序列数据进行了计量分析。他们根据每年的FDl人均流入量大小把这些国家区分为无吸引力国家、中等吸引力国家和强吸引力国家三类，同时针对三类国家选取了44个潜在的影响变量。在涉及政策的6个变量中，有3个与税收水平有关。研究表明，公司税税率大小是一个有效识别三类国家的重要指标，但税收激励法规和税收优惠政策并不是一个有效的识别指标。Agodo对33家美国企业在20个非洲国家的46项投资进行回归分析后发现，税收减让对FDI区位决策的影响并不显着。这些研究基本证实了早期的调查研究结果，即FDI区位决策主要受市场和政治等因素影响，税收政策对FDI区位决策的影响甚微。之后，随着计量分析方法的广泛采用，越来越多的证据表明，征税对FDI有负面影响。Mooij de和Ederveen对1984～2001年间的25篇计量研究文献的荟萃分析发现，FDI的平均税率弹性系数为－3.3，即税率每提高1％，流入的FDI将减少3.3％。由于计量分析大都采用了高度加总的数据来评估FDI与税收之间的相关性，可能忽略其他一些重要变量。因此。很难把FDI的变化单纯地归咎于税收的影响。另外，由于研究中使用了不同国别或时期的资料，不同的替代变量或控制变量、数据类型和可靠性、模型设定、估计方法等，致使计量经济分析的结论极不清晰，甚至已发表与未正式发表的论文，其结论都有很大差异。不过，早期的计量分析仍然得出了大致相同的结论，即与政治稳定性、劳动力成本及其可获得性、基础设施水平等相比，税收政策对FDI区位决策的影响十分有限。该结论一定程度上也可以解释，诸如南美和非洲一些基础设施等条件相对落后、投资成本较高、不具有吸引力的国家，即便政府提供了大量税收激励政策，但引资成效仍然不大的现实。同时也暗示着，流行于发展中国家的财政投资激励政策在弥补不利投资环境方面往往是徒劳的。
　　二、跨国公司异质性特征对FDI区位决策的影响
　　有大量证据表明，税收政策对FDI区位决策的影响大小在不同跨国公司之间有较大差别。原因是跨国公司往往具有多种可供选择的融资渠道，可以选择不同国家进行关联交易和从事利润汇回，这种多元化选择决定了不同跨国公司对税收政策的不同反应。
　　(一)跨国公司投资动机差异
　　Guisinger的研究发现，与市场导向型和寻求特定区位优势的跨国公司相比，出口导向型跨国公司更倾向于那些税收政策更为有利的地区。原因是出口导向型跨国公司，比如服装生产企业通常面对高度竞争的市场结构，行业利润微薄，而税收可能是其成本构成中的重要组成部分。另外，出口导向型跨国公司本身具有更大的流动性，倾向于比较和利用各个国家的不同税收政策。在此情况下，企业很容易把投资转向那些税收体制更为有利的地区，以充分利用东道国的税收优惠政策。
　　(二)跨国公司的规模和行业差异
　　Coyne的研究发现，小规模企业比大型企业对税收激励政策的反应更为敏感。原因是税收可能在小规模企业的成本构成中占有较大比重，它们通常没有足够的财力和人力开展复杂的避税战略。大型企业则具有较大的谈判能力，极有可能获得东道国的特殊税收待遇，而不管其采用何种税收法规。OmantIO]的研究表明，大型跨国公司特别是汽车产业中的跨国公司最有可能与工业化国家或新兴市场国家通过讨价还价签订私下税收协议，以确定所需支付的具体税款。Rolfe等通过对大约900家美国公司经理的调查发现，制造业跨国企业更偏好与加速折旧相关的税收激励政策，因为它们比服务业使用更多的固定资产。

　(三)跨国公司投资方式差异
　　Hartman估计了跨国公司不同投资方式对税收激励政策的反应后发现，利润再投资更容易受到东道国税率变化的影响，母子公司内部借贷融资方式对税率的反应则不敏感。由于股权加债务的外部融资方式同时受到母国税收体制影响，东道国税收激励效果将被削弱。也就是说，FDI的构成不同，其对税率的反应也会不同。Rolfe等的研究发现，新建企业更偏好于减少初始投资费用的税收激励政策，比如购 置设备和原料的税收减免政策，扩建企业则更偏好于提高目标利润的税收激励政策。Swenson把FDI分为6个组成部分，即新建投资、扩建投资、并购、合资、增加股权和其他FDI，数据涉及46个国家的跨国公司在美国50个州的不同投资项目。研究结果表明，对大多数FDI而言，税收对新建投资和扩建投资的影响显着为负。即美国公司税率越高，实际投资将下降。然而，并购投资在所有案例中都具有显着的积极效应。因此，使用加总FDI数据很难解释其影响。
　　目前有越来越多的证据表明，低税率可能是实施多元化市场战略而非特定市场战略类跨国公司投资区位决策的一个关键因素，比如一些因特网业务相关的公司、保险公司和银行等。在低税率国家设立子公司可为其母公司实施税收规避战略提供机会。因为，对任何一个国家来说，要对这类实施市场多元化战略的母公司征税都是非常困难的。一个典型的例子是，当高税率国家进行征税时，跨国公司就会通过内部转移定价的方式，把利润转移到低税率国家，以达到国际避税目的。另外，跨国公司还可以根据东道国税收激励政策的变化调整其海外子公司利润汇回母国的时机。实际上，这一结论可以部分地解释税收天堂国家和地区成功吸引FDI的原因。
　　三、东道国不同税收政策工具的激励效果
　　实践中，各国用于影响FDI的税收政策工具五花八门，常用工具包括减少公司税、免税期、加速折旧、投资补贴、进口税减免、免税等。传统研究主要考察与公司收入税相关的政策工具，比如税收优惠期、税收补贴等，但这类政策工具对非赢利企业来说没有任何帮助。关税和本地间接税减免(主要针对特定产业部门)在许多国家一直存在，但使用时会受到国际或双边贸易协议约束。因此，已有研究多数是对公司税及税收体制效应的分析。
　　(一)普遍性地降低公司税率
　　高税率国家和地区降低公司税率的余地较大，比如香港、黎巴嫩和毛里求斯等。降低所有企业的公司税率可使投资者保持更大利润，其本身就是一种激励。由于税率较低，投资者没有必要逃税，政府也就能保持一定的税收收入。同时也大大简化了税收体制，减少征税成本。这对投资者来说无疑是一个信号，即该国政府倾向于通过市场机制来调控最优投资水平，从而避免了政府非正当行为的干扰。因此，外国投资者会偏好于公司税较低的国家，尤其是那些公司税率低于世界平均水平的国家。然而，普遍性的低税率政策也有一定局限性，可能削弱该国的税收中性体制。尽管普遍性地降低税率简化了税收体制，有利于进一步吸引FDI，从长远来看还可以提高税基以补偿初始的税收损失，但在经济转型期，突然普遍性地降低公司税率可能减少东道国的税收收入。
　　(二)选择性的税收激励政策
　　选择性的税收激励政策可以降低减税初期导致的东道国财政收入损失，并有助于激励特定产业的投资，政府也可以有更多自由决定权。选择性的税收激励政策一般通过免税期、临时性的税收折扣、投资津贴等形式间接地降低公司税率，往往被新兴市场国家采用。免税期的最大好处在于，一旦公司开始盈利就可以获得免税带来的更大利益，其对于自然资源部门或者其他会产生租金的部门、市场导向型企业、短期投资者(如贸易部门)，尤其是流动性较大的投资有一定刺激作用，但对已有企业追加投资，以及需要长期资本投入的投资者不利，同时还可能产生一些虚假投资现象。此外，上述税收激励政策还可能随着纳税人逃避税技术的不断成熟而严重侵蚀税基。比如，投资者通过各种逃税手段把大量利润转移到符合税收免税期的企业，就可能导致东道国税收收入的损失。一些企业也可能在免税期结束时迅速撤离或注销，或者重新组建新企业以继续享受免税期待遇。许多工业化国家允许外资企业通过加速折旧、税收津贴或课税扣除等方式抵销其投资支出，以尽快收回投资。投资税收津贴具有明显的优点，可以鼓励跨国公司进行长远投资规划。由于能准确地对目标投资活动实施鼓励，投资税收津贴不仅能减少东道国的税收损失，而且能够鼓励企业再投资。如果投资税收津贴是可补偿的，东道国政府和外国企业将共同承担投资的成本和风险。同样，投资税收津贴也有一定的局限性或缺点。如果投资税收津贴是不可返还的，已有企业可以获得所有的津贴，而新建企业只有达到一定的收入门槛才能享受税收津贴，那些投资周期较长项目可能比那些获利较快项目享受的税收津贴要少。当通货膨胀严重的时候，税收津贴会加剧税收体制对FDI企业行为的非均衡影响。高通货膨胀率国家的外国企业通过借贷融资将会受益更多，因为投资支出的税收扣除会更加实惠，这一点与免税期和低公司税率政策恰好相反。
　　(三)公司税收体制的综合效应
　　通常而言，东道国的公司税收体制包括多方面的内容，不仅涉及各种具体的税收政策工具，而且还包括征税体制等方面的内容。最近，Simmons把东道国税收体制分解为13类变量，其中直接与税收负担水平相关的有6个，包括税率、税基、预提税率、双重税减免及其水平、特殊税收激励等，另有4个与税收管理相关的变量(包括税收征缴、反避税法律、争端解决和遵守成本)和3个与税收制度优劣相关的变量(包括税收体制的透明度、稳定性、可预见性)，各变量被赋予不同的权重，然后根据调查结果加权计算出税收激励指数，以此反应东道国的税收总体水平。研究结果发现，税收激励指数与FDI之间有显着的正相关关系。
　　四、国际税收竞争和协调
　　东道国的税收激励政策会影响跨国公司在区域性市场(比如欧盟、北美自由贸易区和东盟等)中的投资区位决策。Devereux和Griffith的研究发现，平均有效税率对美国企业在欧盟具体国家的投资区位决策中扮演了十分重要的作用，但并不影响美国企业选择是否到欧盟投资。该发现验证了Forsyth的观点，即一旦区位决策被局限于少数某个地区或国家时，税收激励政策就可能扮演决定性的作用。因为，除税收激励政策之外，这些地区或国家的其他区位因素大致是相似的。由此，税收竞争就成为可能。

        (一)国际税收竞争
　　既然税收激励政策对区域性市场的FDI区位决策会有重要的影响，区域内国家之间的税收竞争将不可避免，并可能出现“竞争到底线”的问题。最大的担忧还在于各国互相攀比，不断开展税收竞赛，并导致“囚徒困境”的结局，这是一种以牺牲东道国福利为代价而使外国企业获益的零和博弈。Haaparanta的研究表明，如果东道国的主要动机是创造就业或者获取研发型投资，那么这些国家将致力于通过税收竞争来吸引FDI。Hauffer和Wooton L18j认为，税收竞争与东道国市场规模大小也有关系。理论上，国内市场较大的东道国更倾向于税收竞争，因为这些国家可以从规模经济和集聚效应中受益。根据新经济地理学文献，由于规模经济和集聚效应的存在，“竞争到底线”现象将会非常普遍。富有吸引力的国家可能会利用它们的区位优势来保持较高的税收租金(源于集聚经济，而不是资本的利润)，并且不会导致FDI流出。即便起初实施了较大的激励政策，随后再提高税率，也不会丧失吸引力。Mooij de和Ederveen认为，税 收差异对于FDI的区位决策确实重要，但不一定会导致竞争到底线，因为市场潜力和公共投资也很重要。Simmons最近考察了税率和税收收入之间关系，并对国际税收竞争的存在性提出了质疑，认为尽管从全球来看，总的趋势是各国法定税率和有效公司税率在持续下降，并逐步收敛，甚至为零，比如，欧盟近来的税制改革的趋势仍是降低公司税税率，部分北欧国家公司税率近乎为零，但近年来，OECD国家不断增加的税收收入或负担却不能完全证实存在税收竞争。可能的解释是，国家间的公司税收差距仍然很大，或是税收负担由资本所有者转向了一些流动性稍差的要素所有者，比如劳动力。总体看来，是否存在税收竞争还依赖于其他诸多因素，比如政府之间是合作还是非合作竞争?跨国公司面临的是竞争性市场还是非竞争性市场?等等。
　　(二)国际税收协调
　　税收竞争可能扭曲资源的最优配置，降低经济效率，那么如何进行改进呢?目前有两种观点，一是认为可以通过国际税收协调来解决。具体来说就是通过国家间的集体行动，消除过多的税收优惠政策，从而使各个国家走出“囚徒困境”。这种方法已经在一些国家间进行了尝试，尤其是欧盟，但至今没有取得明显的进展，原因在于国际税收协调和执行存在困难且需要成本。Chisika和Davies的研究认为，双边FDI流动的非对称性差异对税收协调影响很大，这种非对称性越大，税收协调的范围就会降低。研究还发现，吸引FDI高度不对称的国家，最不可能达成协议。二是认为可以依靠自由市场的力量，即国家间的税收竞争将使公司税率自动向下收敛，最终使资本的边际生产率在世界各国不同产业部门趋于一致。但是，由于市场自身的一些缺陷，比如市场失灵等问题，资本的流动性总会受到限制。现实中，由于缺乏政府和企业方面的可靠数据，很难评估国家间或国家内部各地区的税收竞争程度。税收竞争似乎只在诸如汽车等具有大型企业的产业部门才更为激烈，不过欧盟和OECD国家都已经认识到税收竞争的消极影响。近年来，一些发达国家和发展中国家都开始进行税收协调方面的努力，比如欧盟已经把其作为主要目标之一，正在试图商讨建立更为稳定的、可预见的、透明的税收规则和政府管理制度。同样，几个西非国家也采取了一致行动，同意在西非国家货币联盟的框架下采用统一的投资法规，以协调各国的税收激励政策。但这些过程非常缓慢，仍然面临许多来自政治和经济方面的挑战。事实上，随着国家或地区间资本流动性的不断增强，采用税收激励政策的诱惑仍然很大，尤其是那些基础条件相似的地区。
　　五、税收激励的成本
　　有关税收激励政策有效性的争论进一步引发了学者们对引资成本的关注。因为，即使税收激励在提高FDI流入方面十分有效，但成本可能远远超过其收益。一些国家可能为此背上沉重的财政负担，这也是为什么税收激励经常在财政预算约束出现危机时被取消的主要原因。
　　(一)直接成本
　　毋庸置疑，税收激励是有成本的。其中首要的、最直接的成本便是东道国政府潜在的税收收入损失。据估计，在汽车产业中，每创造一个就业岗位，直接或间接用于投资者激励的财政支出通常超过10万美元。另外一个需要明确的问题是，如果没有税收激励或者税收激励较少，新的外国投资是否会增加。如果会增加的话，或者说FDI对税收反应不敏感，某些搭便车的投资者就可能从中受益，政府则将遭受财政收入的损失。Figlio和Blonigen的研究发现，FDI对美国南卡罗来纳州预算的负面影响超过了新增国内投资，其不仅导致了该州税收收入的损失，而且增加了额外的基础设施建设和教育支出。然而，Sire-mon近来对1982～2003年间19个主要发达国家的研究却发现，这些国家的法定税率和有效公司税率明显下降并逐步收敛，但没有导致国家税收收入的下降，反而有一个明显的增长，同时提高了生产率。并且认为，可能的原因是虽然降低了税率但扩大了税基。
　　(二)间接成本
　　税收激励政策还有许多额外的间接成本。实际上，税收激励政策的有效性还依赖于当局能否识别投资的正外部性，并准确地判断税收激励的水平。但目前大多数激励项目只是依赖于粗略的估计其潜在的外部性和决策者对吸引某类投资的可能性和愿望。当政府的税收激励与私人投资决策不一致时，这种激励的扭曲效应将非常明显，进而达不到预期的目的，甚至排他性地引入一些不正当、不道德的投资者。这种情况在那些基础条件一般或较差的国家尤其如此。另外一个是关于税收激励政策目标的实现和管理成本问题。由于实行歧视性税收体制，需要对符合要求的投资项目进行筛选，可能增加管理负担，甚至催生****问题。鉴于此，税收经济学家们大都建议政府简化税收体制，减少税收激励。
　　六、简要结论及进一步研究方向
　　(一)简要结论
　　从现有研究来看，在东道国其他潜在的区位因素，如政治和经济的稳定性、基础设施、运输成本、市场规模、劳动力成本及可获得性等大致相同的情况下，税收可能是影响FDI区位决策的重要因素，这可以从欧盟、加勒比海等区域性市场及美国各州不断升级的税收竞争中得到印证。1985～1994年间，加勒比海和南太平洋那些税收天堂国家的FDI增长了5倍，超过了2 000亿美元。1996～2000年，爱尔兰、荷兰、卢森堡和瑞士4个税收比较优惠的欧洲国家，虽然GDP只占欧盟的9％，但吸引来自美国的FDI却占38％。因此，简单地认为税收激励政策对FDI区位决策完全不起作用是不准确的。在一定时期，税收激励政策确实会影响某些投资者的区位决策，只不过其发挥作用依赖于一系列相关因素，比如东道国政府使用的具体税收政策工具、母国与东道国税收体制的相互影响、跨国公司的异质性特征等。同时，现有研究也在一定程度上说明，税收激励政策并不能弥补投资环境的严重缺陷，也不能产生理想的外部性，相反却可能产生较大的制度成本，进而导致资源配置的扭曲和社会福利的损失。因此，目前一个普遍的共识是，改进人力资本和基础设施水平、精简税收规章才是吸引FDI的长久之计。
　　(二)进一步的研究方向
　　关于税收政策对FDI影响的争论远没有结束。老问题出现一些新的答案，新问题还将出现。在所有这些可能中，以下问题仍需要进一步关注。
　　1　税收对跨国公司投资区位决策的非线性或结构性影响。现实中，过高的税率会阻止FDI流入，但较低的税率却可能很少，甚至吸引不到FDI。由此，未来的研究还需要提供详细的计量分析以评估税收对FDI的非线性影响或结构性影响及其程度，进而为东道国的制定最佳税收激励政策提供依据。
　　2　税收激励政策对跨国公司海外投资方式的影响。东道国税收政策会影响外国投资者的投资方式，但已有研究大都使用的是国家层面的加总数据，没有对FDI方式做出区分，比如绿地投资(包括合资、合作和独资)、利润再投资、跨国并购等。明确税收激励政策对跨国公司海外投资方式的影响，有利于东道国吸引到期望的海外投资方式，从而扩大其对经济的影响。但目前这方面研究甚少。
　　3　加强与新技术发展相关的税收激励政策研究。比如由于因特网的发展，使得跨国公司能轻易地把投资活动转移到低税收体制的国家，进而加剧各国之间的税收竞争。全球性公司的出现可能对东道国政府的税收收入产生重要影响，这些公司通常对税收激励政策反应更为敏感，更容易在国家间转移其投资活动，实施逃避税战略。因此，今后仍有必要对该种发展趋势做进一步研究。
　　4　寻求对跨国公司征税的全球性制度安排。主要涉及以下一些有价值的研究领域：一是国家间的税收协调是否有必要以及如何进行协调；二是跨国公司利用各国税收体制的差异进行转移定价等行为是否应该受到约束；三是专门成立一个全球性的机构来计算全球性公司的利润，并根据其在各国的投资活动进行分配是否有必要。随着经济全球化的不断深入，跨国公司的国籍以及国家间的界限越来越模糊，现有各国对纳税人的管理也越来越失去了控制。因此，寻求一种全球性的解决方法变得越来越重要。
　　5　税收激励的范围。税收激励是否只应该给予那些对东道国有利的外国投资者，比如提供环境安全、就业、技术和营销技能转移的项目。这类问题仍需要进一步提供来自国家和企业层面的经验证据。