美式民主中的政治分肥

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美式民主中的政治分肥




　      摘 要：在美国民主政治中长期存在政治分肥这一现象。分肥制作为一种原则和制度，是在现代政党政治的发展过程中形成并发展起来的，在很大程度上是政府协调利益关系的一个要求。但由于分肥制的扩张所带来的诸多弊端，使文官制度改革成为现实。文官制度从形式上最终取代了分肥制。
　　 关键词:分肥制；文官制度；三权分立

　　美国总统奥巴马曾在竞选期间表示，自己将改变华盛顿的政治氛围，并誓言不再延续白宫任人唯亲的消极腐败作风。在一次记者会上，奥巴马也曾表示在几个重要的大使职位上将任命合格、合适的人选。不过，现在看来，奥巴马似乎已经做出妥协，他将和这之前的美国政府一样，会把职位赠予那些在总统选举中作出贡献的“捐款家们”。美国著名网站评论员本杰明•萨林甚至发表文章说：“这是一个很奇怪的国家，前不久人们还在为前伊利诺伊州州长卖官而倍感愤怒。如今，大家却欣然接受总统公然将国外的官职卖给他的投标人（筹款者）。”其实，在美国民主政治中存在这一现象一点也不奇怪，因为长期以来政治分肥都是美国民主政治中永恒的副产品。
　　一、分肥制的形成和发展
　　在19世纪中期以前，英、美等国政坛均实行“分肥制”（或称之谓“分赃制”）。什么是“分肥制”？《美国研究辞典》对“分肥制”是这样描述的，这是“美国历史上盛行的一种以党派关系分配政府职务的制度……大选获胜的政党通过任命公职报答该党的积极支持者，其最能显示‘分肥’特点的是它任命公职不以能力大小为准，而是以效忠程度为据。”如果我们把焦点回放到更为具体的历史情境中，审视美国两党制形成的整个过程，就可以很清楚地看到，分肥制是在现代政党政治的发展过程中形成并发展起来的。分肥制作为一种原则和制度，在很大程度上是政府协调利益关系的一个要求。政府的各个机构之间要想正常运转，就必须在国家意志的表达机构与执行机构之间寻求某种“默契”，亦即F.J.古德诺所言的政治对行政的控制。而美国的体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基础上的。一方面，在联邦制实行之初，纵向的政府权力是相当分散的。众所周知，北美独立之初的邦联政府是相当的软弱，在处理国内外事务时缺乏足够的权威，而各州也常常是自行其事，华盛顿总统就曾形容当时的政府是一个“半饥饿状态的政府，如跛脚者拄着拐杖，步履艰难。”另一方面，美国1787年宪法所规定的三权分立原则，也让横向层面上的政府权力显得相当分散。
　　二、分肥制的历史作用
　　尽管分肥制是现代政党政治发展的必然结果，但该制度的形成和发展也确实给当时的美国社会带来了诸多弊端。随着执政党的定期更迭，政府行政人员经常大规模地换班，由此形成了“一朝天子一朝臣”的政治局面，其结果一方面是浪费了大批精于政府行政业务的管理官员，严重破坏了国家统治秩序的稳定性和政府工作的连续性；另一方面又很容易使各种昏庸无能之辈和一些阿谀逢迎之徒盘踞权力的宝座，致使政府缺乏人才，行政管理紊乱，工作效率低下。这又具体的表现在以下几个方面：
　　其一，分肥制使总统的正常工作受到了严重的影响。早在1880年，当加菲尔德当选美国第二十任总统后，估计有1/3的时间都被求职者占用，他的秘书约翰•布朗“每天都看到饥不择食的谋求职位的人流长时间在转来转去”，曾经有一个女邮政局长为了获得重新任命竟在白宫嚎啕大哭撒起泼来，而此时还有三四十个来请愿的人满怀兴趣地围观。后来，加菲尔德终因未能满足一个疯狂的求职者的要求而被刺杀不治身亡。不能不说这是一个由分肥制造成的悲剧。克利夫兰总统时期，虽然文官改革的呼声很高，但是，党的领袖们包围了总统，纷纷提出了授予官职的要求，他不得不与共和党超然派决裂，将“面包和鱼”分给发给“有功的民主党人”，克利夫兰总统曾经在私下里说：“看到钻营职位这种可怕的、该死的情形，就像是在做恶梦……（又像是）患一场病。”克利夫兰不得不花相当多的时间去审查那些很低职位的推荐，他承认：“为了官职而进行喋喋不休的争吵……使我恨不得辞职，鬼才愿意去干这个封官许愿的勾当。”
　　其二，分肥制导致文官素质下降，管理松散，人浮于事，工作效率低下。在分肥制下，能力对大多数官职来说，已不是必要的先决条件。官职任命主要基于政治考虑而不是工作的需要，这些上任的官员对于政治老板的效忠胜过对职务的关心。据统计，1885年在大约126000的政府职员中大概有110000人都是共和党人，而到了1886年底这十一万政府职员中有70%都被调换了。
　　其三，分肥制所带来的争权夺利之风日益严重，这导致了党派之间为了取得争夺肥缺的胜利，在各地建立起了政党机器，而它又操纵了选举，这使政治离开了大街钻进了密室。1888年，勉强当选美国第２３任总统的哈里森曾经声称是天意使其获胜，但他不久就意识到这与天意无关，而是与党首奎伊等人的支持分不开的，他不得不痛苦地发现党内的头头把权力统统揽了过去，总统连任命自己的内阁都办不到，所有的职位都被出卖了，为的是偿还选举时欠的债。党首势力的恶性膨胀带来了政治对行政的过度控制。
　　其四，分肥制带来了权力的集权化趋势，而这种集权化又引起了大量的腐败活动。恩格斯曾经对此评论说：“正是在美国……两个轮流执政的大党中的每一个政党，都是由这样一些人操纵的，这些人把政治变成一种收成丰厚的生意，拿合众国国会和各州议会的议席来投机牟利，或是以替本党鼓动为生，而在本党胜利后取得相当职位作为报酬。”
　　三、文官制度的兴起
　　分肥制的扩张所带来的诸多弊端，使文官制度改革成为现实。十九世纪中叶以后，西方在借鉴中国古代科举制的基础上，发展出了文官制度。
　　西方文官制度确立后，按照法律的规定，“无过失不受免职处分”，这就形成了所谓的“文官职业制度”。这一制度既可缓和党派之间的矛盾，又可保证国家政局的稳定以及政策的连续性和有效性，同时又让那些文官产生一种“职业安全感”，解决了“分肥”引起的周期性政治大动荡。
　　美国文官制度改革始于1865年12月，当时被誉为“文官改革运动公认的领袖”的共和党众议员托马斯•艾伦•詹克斯提出一个文官改革法案。詹克斯的这项议案以英国法案为蓝本，主张文官的选拔和录用必须经过公开竞争考试，择优录用；文官任职从最低一级开始；文官职位空缺从低一级选拔递补或举行特别考试择优录用；成立文官委员会，负责制定和实施文官规则。随后在1866年和1868年，詹克斯又先后在国会做了两次关于文官改革的更为详尽的报告，进一步提出创立一个以考绩制为核心的常任文官制度。詹克斯法案是美国文官改革中的第一个全面而系统的法案，成为后来《彭德尔顿法》的蓝本。詹克斯法案尽管未能成为法律，却得到了当时美国舆论界的热烈响应。一些报刊如《纽约时报》、《哈波斯周刊》都撰文积极支持詹克斯法案，鼓吹文官制改革。于是，越来越多的人开始投身到这一运动中来。两大政党为了赢得选民的支持，对改革也持越来越积极的态度。1868年，共和党在竞选纲领中提出，要建立文官制度，清除腐败现象。由于受接连不断的政治丑闻困扰，格兰特当选美国18任总统后，被迫将文官改革提上议事日程。1871年6月，他任命了一个以柯蒂斯为主席的文官委员会，负责制定文官法规，开创了由独立的政府机构统一管理文官事务的先例，这比以前由少数几个改革派和“在野派”的个别呼吁显然前进了一步。文官委员会成立以后，开展了积极的工作，制定了一系列有关文官改革的制度性规则。特别是1872年3月制定的新的文官分类规则，在美国文官制度史上具有重要地位。该规则将国家文官分为四类：第一类为一般职员，在任命前必须经过公开的竞争考试；第二类为年薪在1000~3000美元之间的领事一级的官员，这些人在推荐的基础上进行考试，合格后才能被任用；第三类为主要港口的收税官一类的官员，须从低级官员中提拔；第四类为最高级官员，他们按传统方式任命。这个规则对非技术性、一般技术性、技术性较强以及政治性较强的职位分别规定了所包括的范围及人员录用的标准，对分肥制是一个很大的限制，同时也为以后文官法的制定奠定了基础。文官委员会的实践，开创了选拔、任命和晋升文官的新模式，为以后的《彭德尔顿法》的实施提供了借鉴的经验。1883年美国国会通过了《彭德尔顿法》,在借鉴英国文官制度的基础上,第一次确立了联邦政府人事管理的三项原则:竞争考试、职务常任和政治中立,并将上述三项原则法制化与制度化,成为美国文官制度的基本原则。

      四、美式民主政治永恒的副产品
　　虽然随着历史的具体情境的变化，文官制度从形式上最终取代了分肥制。但即使到了二十世纪八十年代，仍然约有百分之十五的职位并不包括在文官制度中，比如国外职位、临时兼职、政府部门的最重要的职位，都是由总统来支配的。由此可见，虽然分肥制对政府结构的全面性影响已经大大的削弱了，但是它仍然是满足利益集团所提要求的一种办法，也可以保证文职人员中的很大一部分坚定地支持总统。这再次证明了，政治对行政进行一定的控制是有必要的。
　　政治分肥作为西方选举政治中一种利益对价的权力酬庸游戏。一般说来，候选人收到的捐款越多，需要偿还的“人情债”就越多，这是西方式民主政治永恒的副产品。美国总统是世界上最有权力的职位之一。而每届新总统上任伊始，最吸引世人眼球的当属美联邦各部门首长和重要岗位官员的政治任命。一般而言，入主白宫的每一届美国新总统可任命的高级政治官员和其他政府雇员可达上万人，上至国务卿、下至白宫内务处的大厨师，原则上都需要使用总统的橡皮图章。美国某民间政治观察组织对小布什总统的“金主”获取政府职位的一项调查显示，2000年小布什上台后，政府中三分之一的新职位被小布什的“金主”或他们的三亲六戚接掌。这些职位分布广泛，从驻外大使到政府决策机构负责人都包括在内。在小布什的老家得克萨斯州有一个先锋俱乐部，2000年总统大选期间专门负责为小布什募款。据统计，他们每人为小布什筹得的款项均不少于10万美元。小布什上任后，这个俱乐部成员中有43位谋得包括驻外大使在内的要职。其中，“幸运”谋得美国劳工部和国土安全部部长肥缺的赵小兰和汤姆•里奇就来自这个俱乐部。按照美国媒体的说法，小布什第一届任期中任命的27位驻外大使，有22位没有任何外交经验。自2005年以来一直担任美国驻英国大使的罗伯特•塔特(Robert H. Tuttle)也曾为美国一家大型汽车经销公司的股东，他为布什的竞选活动和就职典礼分别募集了10万美元的现金。在很多时候，白宫的新主人为了避嫌，可能会把“金主”派到某些不起眼的小国或几乎没有什么知名度的国际组织做大（特）使。那些只有区区数千人口的小国实在缺少地缘政治意义，国会山的政客们也懒得去关心这种无关痛痒的权力酬庸。
　　众所周知，美国是个典型的三权分立国家，三权分立是美国联邦政府组建和运行的基本原则，其核心内容是权力分立、制约和平衡。在美国，立法权属于国会。但是总统有权否决国会立法；可以发布拥有法律效力的行政命令；还有立法倡议权，即建议国会立什么样的法。法院有权宣布国会制定的法律违反联邦宪法。行政权属于总统。但是行政机构的设置和所需经费须由国会批准，国会还有权监督行政执行情况、经费开支和官员行为。美国最高法院可以宣布总统发布的行政命令、行政机关颁布的规章条例违宪；还能通过案件的判决对宪法作出新解释，扩大或限制总统的权力。司法权属于法院。但是法官由总统提名经参议院同意后任命；最高法院法官人数和联邦其他法院的设立，均由国会决定，总统亦可施加影响。国会可以通过批准对法官的任命或弹劾法官的办法，来改变法院的组成。国会和各州一起，可以用宪法修正案推翻最高法院的裁决。根据美国法律，总统提名任命包括内阁级部长、副部长和助理部长、驻外大使、联邦法院法官、检察官等重要官员时须经参议院批准。而因为上述法律赋予的制衡力量的存在，对白宫“金主”们的人事任命又是如何获得议会通过的呢？
　　奥巴马为赢得美国总统大选收到近8亿美元捐款，这不但创下美国总统选举史上个人筹款最高纪录，而且意味着奥巴马任内必将被巨大的“人情债”所困扰。美国总统奥巴马对苏斯曼的任命只是一个偶然事件，毕竟“人情债”是一定要还的。因为政治分肥是美国民主政治中永恒的副产品。