建构“三位一体”的党内民主制度的核心平台

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建构“三位一体”的党内民主制度的核心平台




      “三位一体”觉代会常任制的基本逻辑
　　“三位一体”党内民主制度的核心，是变“对上负责”为“对下负责”，即从根本上改变现行政治制度所带来的两大结构性问题：一是权力过度集中，对主要领导干部的监督无法到位；二是决策缺乏民主，公共决策缺乏民意，随意性太大。具体而言，“三位一体”党代会常任制是指；党代会年会制、全委会常设制、党代表任期制，三者统筹兼顾，相互制约，互为补充。其基本逻辑是：第一，通过党代会年会制，确保党代会的宏观决策权和对全委会、纪委的监督权，维护党代会最高决策机关和最高监督机关的地位；第二，通过党的全体委员会常设制，对接党代会，履行党代会休会期间的宏观决策的执行权和部分具体决策权的行使，解决权力过度集中，屏蔽主要领导权力滥用的风险，第三，实行党代表任期制。即党代表真正成为党代会的权力主体和民意代表，在任期(五年)内，依据《党章》和《党内监督条例(试行)》等党内法规赋予的职权，行使党内民主决策权和对党代会、全委会和纪委的监督权。
　　
　　党代会常任制及党代表任期制的创新价值
　　
　　从1952年毛泽东同志提出效仿全国人民代表大会制度设党的常任代表，到党的八大邓小平同志正式提出党的代表大会常任制，再到改革开放以来两次较大范围的常任制试点，可以说党代会常任制在理论上有所突破，在实践上也进行了许多有益探索。但由于种种原因，党的代表大会常任制工作并没有取得理想效果。此次党的十七大明确提出“实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制”，充分体现了在激活过去政治体制改革成功经验的基础上的理论突破和制度创新。
　　第一，目标定位。明确了党代表任期制和党代会常任制的功能目标，即扩大党内民主；增强党的执政能力。强化对权力监督；实现科学决策。
　　第二，制度架构。梳理清晰了党代会、全委会和党代表三者的逻辑关系，有效构筑了党内民主制度的核心平台，即以党代表任期制为基础，以党代会常任制为突破口，渐进式地构建党代会常任制为核心的党内民主制度。
　　第三，基本思路。在“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”和“以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”的战略方针下，凸现了点面结合的政治体制改革思路，即以党代会常任制为党内民主制度改革突破口的同时，辅之相关的党内民主的其他制度，构筑体系化的党内民主制度。
　　第四，政策选择。党代会常任制在选择一些县(市、区)试行的基础上逐步推开，即在客观理性总结过去党代会常任制试点基础上，通过阶段性的制度磨合，党代会常任制逐步向地级市推开。
　　
　　现行党代会制度存在的主要问题
　　
　　党内最高权力机关的控制力不强。一是从时间看，党的代表大会每五年召开一次，权力控制缺乏连续性，对很多重大问题不能及时作出权威性的决策，其居于党内最高地位的权力只能让渡给党的委员会，而对委员会代为履行职权的情况则缺乏有效控制。二是从组织结构看，党的代表大会与党的委员会是权力授受的领导与被领导关系，而在实际操作中，这种权力关系被搞得比较模糊，甚至被颠倒过来，形成一种倒金字塔形权力结构。三是从管理幅度看，党的代表大会管理幅度的广泛性与党代会召开时间间隔太长形成矛盾。从目前情况看，对经济、政治、文化、社会发展中的一些具体问题管得太多。由于党代会召开间隔时间太长，待问题信息传递到党代会时，大多已过时，失去实际价值。四是从决策范围看，党的代表大会五年才召开一次，决定了其决策的事项内容大而多，一些事关全局的重大决策、经济发展的重大项目、党政主要领导干部的任命以及关系到人民群众切身利益的重大事项，实质上是由党的常委会决定。党内监督制约缺乏力度。一是现行党代会制度中，存在一个授权者不能对被授权者进行监督的逻辑缺陷。每一届党代表审议的“两委”报告，是由上届党的代表大会所选举产生的。
　　“两委”的报告，在这五年时间里，党代表并未对“两委”进行监督。由于他们之间并不存在选举与被选举、授权与被授权的关系，因而也就难以形成监督与被监督的关系。二是专门监督体制不畅，监督缺乏独立性。纪委与同级党委在监督关系上主客颠倒。纪委与同级党委事实上形成一种领导与被领导的关系，使纪委对同级党委的监督很难到位。纪委与党代表大会在监督关系上主客脱离。纪委是党内监督的专门机关，而党代会存在的结构性问题，如五年一次党代会，使党代会无法监督纪委。
　　
　　党代会常任制的基本设想
　　
　　首先，党内权力逐步向全委会和党代会转移。改变现行权力运行中存在的常委会取代全委会、全委会取代党代会，党代会的权力集中在常委会特别是集中在少数主要领导手中的权力关系倒置、权力流失与改向的现象。党内权力逐步从常委会过渡到全委会和党代会。由党代会、全委会、常委会行使不同层次的决策权，过渡到党代会和全委会行使不同层次的决策权。 其次，逐步建立在党代会领导下的决策权。执行权和监督权相互牵制的权力格局。建立党代会领导下的决策机关、执行机关和监督机关分设的领导体制，党代会履行决策权，全委会履行执行权和部分的决策权，党代会和纪委履行不同层次上的监督权。
　　最后，对党代会时间安排进行调整。由五年召开一次，改为每五年召开一次全体代表大会，履行包括换届选举在内的党代会的一切职能。五年期间每年召开一次代表会议，履行除选举之外的其他职能。