俄罗斯财政分权化管理

JZ00000

摘要 :效率、分配和德定是财政分权的永恒目标, 而基于稳定的制度安排将有利于为奋共服务的供给提供德定的体制框架及实现长期的效率与介平。俄罗斯联邦独立以来, 预算联邦制的构建并没有对德定目标给予充分考虑, 因而有关政府间对政关系的改革一直更加关注政策选择而非管理问题。甚于稳定视角的政府间财政职能理论检测了俄罗斯分权预算制度安排的有效性, 认为在中长期国家经济发展战略框架下形成的离质的预算关系制度, 加强对分权的管理, 是提商政府资任的关键要素。

关健词 俄罗斯 时政 分权管理 预算 联郊制 政府责任

俄罗斯独立后的第一部联邦宪法确定了其联邦制政体形式, 政府结构出现了明显分权, 形成了由共和国, 边疆区、州、莫斯科和圣彼得堡市, 自治州和自治专区三种主体形式构成的新型联邦关系, 这为小管辖区更有效率地提供个性化政策提供了基础, 也使得地方政府可以在“ 以足投票” 的约束下, 高效地提供公共产品提供了可能。但是,俄罗斯的分权制度选择是不是如同传统理论所言。根据福利经济学的传统理论, 允许分权决策一旦作出, 地方政府将被激励去产生必要的事业机构并指导公共行动使该过程成为可预期的成功的激励机制。很多文献研究都认为, 俄罗斯财政分权的政治经济激励不足, 破坏了财政可持续性、良好治理、公共服务的有效供给和地区间财政平等、阻碍了经济增长和市场化改革进程川。这引发了对分权所强调及破坏效率和权责的条件问题的研究, 并且认识到以公共支出与收人在各级政府间的分配为特征的财政分权与管理和政府质量的密切相关性。

一、公共支出划分合理化

有效稳定的分权体制要有明确的关于不同层级政府支出职能范围划分的体制框架。这一框架应对政府在效率、公平和稳定等政策目标上的重要性顺序以及优先选择做出积极反应。支出职能的划分是设计政府间财政关系体制的基础。实际的支出职能划分在何种程度上体现分权体制理想的支出划分原则是检验支出划分充分性的一个办法, 其合理性应通过考察它在何种程度上实现了政府在其分权战略中设立的目标和任务来判定。从总体上说, 俄罗斯联邦立法对支出责任的划分违背了事权决定财权的原则、地方政府支出责任清晰性、财政分权的目标性。

合理的支出责任划分的第一个标准是明确财政分权设计的顺序, 即遵循事权决定财权的原则。财政分权设计的最优次序是首先明确界定不同级次政府的职责范围, 是设计政府间财政分权制的首要步骤, 是政府间合理有效的税收分配组合的基础有助于提高税收制度的效率, 与此同时, 缺乏支出责任的划分容易导致分权制的脆弱性。可是俄罗斯联邦的财政分权是从收人开始的。各级政府支出权力的分工大部分都是自然形成的, 没有考虑所提供的预算服务要受制于预算水平的因素, 而是遵循一种特殊的制度安排—每个财政年度重新调整。在未明确划分支出范围的条件上, 设计分权体制的其他要件, 这就导致了联邦以下政府的财政支出安排, 不是以支定收, 而是以收定支, 因此, 政府支出责任的这种调整, 实际上是充当了联邦内政府政权更替调整的手段和政策工具。实践中分权体制的不稳定、不规范往往起因于对不同级次政府职能和支出责任未能在法律上明确划分。

第二个标准是有利于宏观经济管理的支出责任划分应该以一国或地方的社会偏好为依据确定公共支出项目特别是混合型公共产品的合适分权程度川。只有这样才能使公共责任在政府间的分配与当地消费者—选民的偏好相匹配, 对社会偏好有意义的是来自通过政治自主性所表达的支出决策的自主权力。因此, 政府财政职能在政府间分配就是确定由哪一级政府负责有关政策制定、融资及管理的问题。否则支出职责划分缺乏明晰性。俄罗斯财政支出体系缺乏公开性和透明性。传统的做法是按照受益原则在政府间来划分公共服务项目。年之前宪法以及法律体系没有就支出项目的融资、监管和实施等责任做出具体的划分, 支出划分的安排模棱两可, 多级政府共享责任特征明显。虽然年的预算法典及其他法律对支出有关的政策、标准、监督及执行方面有了规定, 但是还有一些重要的责任和权力没有明确划分。体现在当决定支出划分的具体细节时, 在法律框架下的不确定性则更为凸显。只是在《2005年前俄联邦预算联邦制发展纲要》中才对支出责任做了较详细的划分。

缺乏明晰的支出责任划分会引起体制性的不稳定、公共服务的无效供应及政府官员责任感的缺乏。不仅如此, 俄罗斯税收分割及财政均衡机制的不合理就是支出职能缺乏具体明晰的划分所导致的, 从而破坏了在各级政府间明晰地划分权力和责任的原则。第三个标准是支出划分的目标性。总体上说, 俄罗斯支出划分效率低下, 同时也带来了宏观经济不稳定的潜在危险。一方面是资本性投资支出划分的低效率。俄罗斯的资本支出职能的划分是伴随着大规模的投资性支出移交给联邦以下政府的过程。这种支出责任的转移和重新分配实际上是为了平衡联邦预算, 削减州以及州以下各级政府的财政盈余, 其结果给一些联邦以下政府造成了极大的财政压力。另一个特征是俄罗斯地方政府承担大量的社会保障和社会责任。如果从纯粹宏观经济管理的角度看, 中央政府应负责对需求有特别大影响的支出或对经济周期变化尤其敏感的支出, 如失业救济等。而俄罗斯的地区政府和地方政府, 承担了大量社会福利的筹资责任、管理责任以及社会安全网的责任。这是与理论原则及其他国家的实践相背离的。地方政府由于承担了大量的具有较高边际消费倾向的支出项目, 必然促成总需求的增长进而违背联邦政府对稳定目标的追求。
俄罗斯次级政府仅对相当少量税种的税基具有控制权如印花税, 这说明地区和地方政府确定自有收人水平的能力十分有限, 甚至完全没有。联邦政府控制大部分商品税的税基。确定税率的权力也十分有限。即使是被法律列人的地区税和地方税, 决定这些税的税率也是在联邦限制的范围内, 惟一例外的是地区政府对赌博生意税。地区和地方政府对地区税和地方税的征收权力很小, 大部分税种都由联邦政府进行征收。俄罗斯同大多数国家的政府间财政关系不同, 即大多数国家的税款由联邦政府负责征收后, 才同下级政府分享, 而俄罗斯的财政体系中, 税收收人的分享是从区政府到州政府, 最后到联邦中央政府, 从下到上逐级进行的。在中央与地方政府之间缺少明确定义、稳定统一的税收分配原则会影响地方预算管理, 而且对地方政府会有不利的影响, 不是会隐藏地方预算外收人, 就是会降低地方流动性税收的效果。
如果把分权视为向地方政府授权的方法, 使之在决策上有某种自主权, 那么这种方法有三种类型分散、委托和转让。俄罗斯政府内部关系的演变呈现为一种委托和转让的混合体。转让在联邦一地区间是主要形式。但在地区一地方间许多功能都由二级政府分担, 并且没有明确的责任划分。由于严格限制建立自己的税收体系, 地方政府在税收决定权方面须依赖地区政府。在年之前, 还没有立法明确区域预算与地方预算的关系。有些法律条款只有宏观控制的约束力, 没有明确的可操作性。随后的改革仍然没有使联邦主体内部的预算走出集权化管理模式。这就限制了地方政府的自主权, 也破坏了对选区的问责制。尽管联邦控制所有预算结构, 加强对最低支出标准的管制, 限制地区使用最重要的税收, 但现行的体制仍然使地方在与上级政府的关系上有很大的非正式的自由决策权。

三、公共服务融资机制的管理

联邦政府财政援助和借款一直是政府间财政制度安排的焦点和富于争议的主题。目前, 税收分享制度逐渐稳定。俄罗斯的转移支付充当了限制地方自主性、控制地方的政治手段及转移财政赤字的实现机制。尽管政府间转移支付制度一直是预算体制改革的重点, 但还远没有实现体制的稳定性和确定性。无论是联邦政府转移给地区级政府的财政援助资金的分配, 还是地区内部的财政援助资金的分配, 仍然存在很大程度的主观因素。相当一部分财政援助资金没有经过预算批准就进行分配。转移支付经常被拨到最需要的地方或是政治权力极大的地方, 并且通常作为控制地方的政治手段而使用。联邦政府有意识地在指挥中留下相当数量的财政资源资金, 其目的就是在财政年度在经济和政治上出现问题须增加财政拨款的地区之间进行资金分配。联邦政府不愿意放弃对地方政府的限制, 拒绝赋予地方政府筹集收入的权利, 限制了地方政府的自主性。也使联邦以下政府更加依赖联邦的财政援助。转移支付与分享收人占地方总收人的比例却很高。政府间财政转移支付制度及核算方法不完善。预算平衡补助金分配的突出特点就是试图混淆补偿和平衡间拨款的性质。为一种形式的预算间资助确定几个目标, 结果将是一个目标都不能实现。这种财政不均衡的政治成本是政府在税收和支出决策的责任感的缺乏及地方政府的资源浪费, 并且丧失了财政援助的针对性。政府间划拨起到了适度的平等化作用。即使平等化补助和有条件的补助部分弥补了地方上的多数急用资金的不足, 但是要从整体上解决横向不平等这一问题, 这种方法既不充分, 也不太有效。

允许次级政府从金融市场借贷, 能改进资源的配置和对公共服务供应有责任的必要条件是严格的预算限制的法律和监督框架。当这些条件缺乏时, 对财政的投资会增加经济的不稳定。尤其是在同时缺少市场原则和健全有效严格实施的规章制度下的下级政府借贷将破坏政府财政目标的实现, 并且给宏观经济稳定带来危险。俄罗斯联邦以下政府有三种借款途径, 即预算借款、向商业银行借款、发行证券。总体上说, 地方的债务结构不合理。健康的借款体系应该更多地依赖于资本市场。而利用预算借款则是地方预算融资主要渠道借款规则缺乏透明度和稳定性, 无法对各级政府的财政行为实施有效的监督。该体系的预算激励引发了依赖借款政府的道德风险并造成了软预算约束的持续存在。因此, 提高政府借款的监督效率和执行效率, 是防止道德风险的重要途径。法律调控借款是对实现监督效率和执行效率的有效保证。

四、俄罗斯预算关系的改革加强政府责任

以增强政府责任为核心的预算联邦制的改革, 旨在降低体制运作的最低成本, 实现经济效率、财政责任、社会公正、经济和政治稳定。为实现经济效率必须为联邦主体和地方政府进行结构改革创造长期激励, 支持有利于投资和企业的竞争环境, 促进居民收人和地方经济增长。通过公共财政管理增强预算责任, 最大效率地利用税收和资源提供公共服务, 增强税收预算政策透明性和责任, 平衡预算过程, 提高各级政府政策选择和执行预算责任心。同时使社会公民平等地享受基本的公共服务和社会保障收益, 实现社会公正。实现国家经济和政治稳定, 必须为联邦主体和地方自治机构有效率地履行职责创造条件, 促进公民社会发展实现地区一体化, 保障统一的税收预算制度, 避免地区发展比例失调, 巩固国家领土完整。尽管俄罗斯复杂的预算关系制度一直处于改革之中, 但是仍然不符合预算联邦制的基本原则和国家长期发展战略。因此, 为了实现上述目标,必须在中长期国家经济发展战略框架下高质量地形成新的预算关系制度。

增加财政自主权, 使联邦主体和地方自治政府在法律确定的各级政府之间权力和责任划分的基础上独立行使税收一货币政策。只有在地方政府具备责任感并符合纳税人的偏好时, 财政分权化的好处才能够得以体现。各国的实际经验表明, 只有各级政府至少拥有一种主要的自有税收来源时, 分权式财政制度才可能取得令人满意的运行效果。此时, 多级政府体制才可能提高政府的财政责任感, 从而最终提高政府的经济效率。这就要求分配给各级政府有实际意义的税源, 以增加地方政府的税收努力, 限制有条件的转移支付的规模和范围, 提高无条件拨款的重要性。现行财政援助的分配, 大部分没有明确的分配标准和比例, 每年确定联邦税收分享比例产生的地区和地方预算的依赖性破坏了进行结构改革、吸引投资、地方税收潜力的发展和提高税收征收的激励, 因此, 要改革转移支付的程序、规则和方法以增加预算的透明度、确定性和稳定性。现行集权化的地区与地方的预算关系仍然不透明, 缺乏国家和社会财政管理和质量的完整监督制度。从旧体制继承下来的地方自治机构不完善, 必须改革各级预算制度才能保证自治机构财政独立性和责任心。

基于法规的地方政府债务管理模式在透明度和确定性方面要比行政和在年度预算过程中规定各种限额的方式更有效。一个透明稳定的借款体系要求禁止各级政府从中央银行借款, 控制对外借款, 限制所有投资目的的地方政府借款。对俄罗斯还有一个重点, 地方政府应以预期偿债能力而不是由联邦政府提供担保, 同时促进市场对借款的充分限制。

与此同时, 要强化分权体制下的预算管理。首先保障联邦主体和地方政府权力的行使, 在联邦法律框架下独立组织预算过程。在清晰、稳定和平衡划分支出权力和税源条件下, 形成本级预算支出和收人保障财政独立性, 提高税收潜力的使用效率形成和发展客观透明的地区和地方财政支持机制。要在一定程度上实现国家税收政策的协调。税制的设计必须与地方政府的管理水平相适应。提高地区和地方公共财政管理的质量。为了给政府改革和预算改革提供制度支持和可行的环境需要一些配套改革, 如明确公共财政职责、推进民主化进程, 发展政党体制及完善金融俄罗斯财政分权化管理制度和资本市场的一体化。必须支持统一的经济空间、民主设施和公民社会的经济和政治竞争环境的形成, 以及硬预算限制, 避免地区社会经济发展水平的严重差异, 提高地区的税收潜力和预算保障, 以及大量的国家社会责任。
二、俄罗斯地方政府财政自主权的充分性

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俄罗斯次级政府仅对相当少量税种的税基具有控制权如印花税, 这说明地区和地方政府确定自有收人水平的能力十分有限, 甚至完全没有。联邦政府控制大部分商品税的税基。确定税率的权力也十分有限。即使是被法律列人的地区税和地方税, 决定这些税的税率也是在联邦限制的范围内, 惟一例外的是地区政府对赌博生意税。地区和地方政府对地区税和地方税的征收权力很小, 大部分税种都由联邦政府进行征收。俄罗斯同大多数国家的政府间财政关系不同, 即大多数国家的税款由联邦政府负责征收后, 才同下级政府分享, 而俄罗斯的财政体系中, 税收收人的分享是从区政府到州政府, 最后到联邦中央政府, 从下到上逐级进行的。在中央与地方政府之间缺少明确定义、稳定统一的税收分配原则会影响地方预算管理, 而且对地方政府会有不利的影响, 不是会隐藏地方预算外收人, 就是会降低地方流动性税收的效果。 如果把分权视为向地方政府授权的方法, 使之在决策上有某种自主权, 那么这种方法有三种类型分散、委托和转让。俄罗斯政府内部关系的演变呈现为一种委托和转让的混合体。转让在联邦一地区间是主要形式。但在地区一地方间许多功能都由二级政府分担, 并且没有明确的责任划分。由于严格限制建立自己的税收体系, 地方政府在税收决定权方面须依赖地区政府。在年之前, 还没有立法明确区域预算与地方预算的关系。有些法律条款只有宏观控制的约束力, 没有明确的可操作性。随后的改革仍然没有使联邦主体内部的预算走出集权化管理模式。这就限制了地方政府的自主权, 也破坏了对选区的问责制。尽管联邦控制所有预算结构, 加强对最低支出标准的管制, 限制地区使用最重要的税收, 但现行的体制仍然使地方在与上级政府的关系上有很大的非正式的自由决策权。  三、公共服务融资机制的管理  联邦政府财政援助和借款一直是政府间财政制度安排的焦点和富于争议的主题。目前, 税收分享制度逐渐稳定。俄罗斯的转移支付充当了限制地方自主性、控制地方的政治手段及转移财政赤字的实现机制。尽管政府间转移支付制度一直是预算体制改革的重点, 但还远没有实现体制的稳定性和确定性。无论是联邦政府转移给地区级政府的财政援助资金的分配, 还是地区内部的财政援助资金的分配, 仍然存在很大程度的主观因素。相当一部分财政援助资金没有经过预算批准就进行分配。转移支付经常被拨到最需要的地方或是政治权力极大的地方, 并且通常作为控制地方的政治手段而使用。联邦政府有意识地在指挥中留下相当数量的财政资源资金, 其目的就是在财政年度在经济和政治上出现问题须增加财政拨款的地区之间进行资金分配。联邦政府不愿意放弃对地方政府的限制, 拒绝赋予地方政府筹集收入的权利, 限制了地方政府的自主性。也使联邦以下政府更加依赖联邦的财政援助。转移支付与分享收人占地方总收人的比例却很高。政府间财政转移支付制度及核算方法不完善。预算平衡补助金分配的突出特点就是试图混淆补偿和平衡间拨款的性质。为一种形式的预算间资助确定几个目标, 结果将是一个目标都不能实现。这种财政不均衡的政治成本是政府在税收和支出决策的责任感的缺乏及地方政府的资源浪费, 并且丧失了财政援助的针对性。政府间划拨起到了适度的平等化作用。即使平等化补助和有条件的补助部分弥补了地方上的多数急用资金的不足, 但是要从整体上解决横向不平等这一问题, 这种方法既不充分, 也不太有效。  允许次级政府从金融市场借贷, 能改进资源的配置和对公共服务供应有责任的必要条件是严格的预算限制的法律和监督框架。当这些条件缺乏时, 对财政的投资会增加经济的不稳定。尤其是在同时缺少市场原则和健全有效严格实施的规章制度下的下级政府借贷将破坏政府财政目标的实现, 并且给宏观经济稳定带来危险。俄罗斯联邦以下政府有三种借款途径, 即预算借款、向商业银行借款、发行证券。总体上说, 地方的债务结构不合理。健康的借款体系应该更多地依赖于资本市场。而利用预算借款则是地方预算融资主要渠道借款规则缺乏透明度和稳定性, 无法对各级政府的财政行为实施有效的监督。该体系的预算激励引发了依赖借款政府的道德风险并造成了软预算约束的持续存在。因此, 提高政府借款的监督效率和执行效率, 是防止道德风险的重要途径。法律调控借款是对实现监督效率和执行效率的有效保证。  四、俄罗斯预算关系的改革加强政府责任  以增强政府责任为核心的预算联邦制的改革, 旨在降低体制运作的最低成本, 实现经济效率、财政责任、社会公正、经济和政治稳定。为实现经济效率必须为联邦主体和地方政府进行结构改革创造长期激励, 支持有利于投资和企业的竞争环境, 促进居民收人和地方经济增长。通过公共财政管理增强预算责任, 最大效率地利用税收和资源提供公共服务, 增强税收预算政策透明性和责任, 平衡预算过程, 提高各级政府政策选择和执行预算责任心。同时使社会公民平等地享受基本的公共服务和社会保障收益, 实现社会公正。实现国家经济和政治稳定, 必须为联邦主体和地方自治机构有效率地履行职责创造条件, 促进公民社会发展实现地区一体化, 保障统一的税收预算制度, 避免地区发展比例失调, 巩固国家领土完整。尽管俄罗斯复杂的预算关系制度一直处于改革之中, 但是仍然不符合预算联邦制的基本原则和国家长期发展战略。因此, 为了实现上述目标,必须在中长期国家经济发展战略框架下高质量地形成新的预算关系制度。  增加财政自主权, 使联邦主体和地方自治政府在法律确定的各级政府之间权力和责任划分的基础上独立行使税收一货币政策。只有在地方政府具备责任感并符合纳税人的偏好时, 财政分权化的好处才能够得以体现。各国的实际经验表明, 只有各级政府至少拥有一种主要的自有税收来源时, 分权式财政制度才可能取得令人满意的运行效果。此时, 多级政府体制才可能提高政府的财政责任感, 从而最终提高政府的经济效率。这就要求分配给各级政府有实际意义的税源, 以增加地方政府的税收努力, 限制有条件的转移支付的规模和范围, 提高无条件拨款的重要性。现行财政援助的分配, 大部分没有明确的分配标准和比例, 每年确定联邦税收分享比例产生的地区和地方预算的依赖性破坏了进行结构改革、吸引投资、地方税收潜力的发展和提高税收征收的激励, 因此, 要改革转移支付的程序、规则和方法以增加预算的透明度、确定性和稳定性。现行集权化的地区与地方的预算关系仍然不透明, 缺乏国家和社会财政管理和质量的完整监督制度。从旧体制继承下来的地方自治机构不完善, 必须改革各级预算制度才能保证自治机构财政独立性和责任心。  基于法规的地方政府债务管理模式在透明度和确定性方面要比行政和在年度预算过程中规定各种限额的方式更有效。一个透明稳定的借款体系要求禁止各级政府从中央银行借款, 控制对外借款, 限制所有投资目的的地方政府借款。对俄罗斯还有一个重点, 地方政府应以预期偿债能力而不是由联邦政府提供担保, 同时促进市场对借款的充分限制。  与此同时, 要强化分权体制下的预算管理。首先保障联邦主体和地方政府权力的行使, 在联邦法律框架下独立组织预算过程。在清晰、稳定和平衡划分支出权力和税源条件下, 形成本级预算支出和收人保障财政独立性, 提高税收潜力的使用效率形成和发展客观透明的地区和地方财政支持机制。要在一定程度上实现国家税收政策的协调。税制的设计必须与地方政府的管理水平相适应。提高地区和地方公共财政管理的质量。为了给政府改革和预算改革提供制度支持和可行的环境需要一些配套改革, 如明确公共财政职责、推进民主化进程, 发展政党体制及完善金融俄罗斯财政分权化管理制度和资本市场的一体化。必须支持统一的经济空间、民主设施和公民社会的经济和政治竞争环境的形成, 以及硬预算限制, 避免地区社会经济发展水平的严重差异, 提高地区的税收潜力和预算保障, 以及大量的国家社会责任。