关于政体、法治和执政方式的思考

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关于政体、法治和执政方式的思考




    中国共产党从革命到执政走过了80多年的历程，我国已经建立起社会主义市场经济体制和加入世界贸易组织，人类社会已经跨入21世纪，走进了经济全球化和知识经济的时代。我们所处的这个时代，同马克思当年分析、研究和批判的自由资本主义时代有很大的不同，同80多年前列宁分析、研究和批判的帝国主义时代有很大不同，同50多年前毛泽东领导中国人民建立新中国的时代也有很大不同。
    在这种背景下，政府职能的总趋势是：由全能政府向有限政府转变。

    在这种背景下，随着政府职能的转变，作为执政党的中国共产党，也必须认真总结历史经验，顺应时代的发展变化，探讨共产党执政的规律和科学的执政方式。

    一、思考中国共产党执政问题的视角

    观察思考问题，总有视角的。任何认识、看法、观点，都是从一定的视角（一个或若干个视角）得出的结论。从不同的立场出发，从不同的视角出发，看到的、想到的是不会一样的。真理总是相对的。一个真理被另外一个真理推翻，是因为另外一个真理的视角更高更周全而已。我个人认为，在思考中国共产党的执政问题特别是执政方式问题，主要应基于如下视角：

    第一，政党的一般性与中国共产党的特殊性。一般意义的政党，是为了共同的政治主张并为实现其政治主张而建立或影响政权。政党的基本职能就是反映、综合民意，制定政治纲领，提出治理国家和社会的主张。政党政治是和议会政治紧密联系在一起的，议会是政党的政治舞台。现代意义的政党最早产生在英国的议会斗争中，由议会议员因不同利益分裂为两派而产生的。中国共产党，也是政党，它有自己的特殊性质，也有政党的一般性质，它虽然不是议会党，但它执政必须通过议会政治（即人民代表大会制度）这种现代民主手段。

    第二，政党是市场经济和民主政治的产物，“一党制”还是“多党制”，不是划分社会主义和资本主义的标准。资本主义制度下的政党制度，有一党制、两党制和多党制；社会主义制度下的政党制度也有一党制、两党制和多党制。有人以为中国实行“一党制”，就是不民主，这是对世界政党制度的不了解。不能说中国的“一党制”就是专制，资本主义国家的“一党制”就是民主。“一党制”、“两党制”、“多党制”本身并无优劣之分，关键是看这种政党制度是不是适合本国国情。

    第三，执政党的执政地位要有合法性。对中国共产党的执政地位，以前较多的是从历史的选择和历史的必然去论述的。这种论述有一定的合理性，也能说明一些问题。但到了21世纪的今天，只有这种论述是不够的。天下是共产党打的，但天下打下来后，作为执政党，必须考虑政党的现代化问题，必须与时俱进，注入民主、法制、文明、现代化的理念。简单说来，执政党的政治合法性必须以先进性为前提，同时，要真正树立法律至上的思想，走依法治国的道路。

    第四，执政党必须适应社会利益格局多元化的变化。不同的利益主体有不同的政治诉求。利益主体的多元化结构，必然导致不同利益主体政治诉求的复杂和多样化。据有关学者研究，中国的社会阶层结构已发生了结构性变化，由原来的工人阶级、农民阶级、知识分子阶层“两个阶级一个阶层”，分化为“五大社会经济等级十大社会阶层”，有的学者对阶层的划分比这还多。于是，如何使不同的利益主体的政治诉求得到合理表达和整合，就成为执政党必须面对、正视的问题。一党执政的最大矛盾和考验是：如何整合各阶层的意志和利益，从而使工人阶级的政党代表不同阶级或阶层的意志和利益。

    二、依法治国的本质是按宪法设计的政体人民代表大会制度治理国家事务

    建国以后，我们党和国家的很多重大失误，问题都出在人治上。

    1958年8月，毛泽东在北戴河中央政治局扩大会议上就说过，法律这个东西没有也不行，但我们有我们的一套，主要靠决议、开会，实际靠人，不靠民法、刑法来维持秩序。刘少奇也说，到底是法治还是人治，实际靠人，法律只能作为办事的参考。这是我国发生“文化大革命”这样惨痛悲剧的根本原因。总结“文革”的教训，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指出：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”后来，小平同志多次强调，“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的，不出事没问题，一出事就不可收拾。”党的十五大继承和发扬邓小平的民主法制思想，把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为“党领导人民治理国家的基本方略”。

    什么是依法治国，怎样依法治国？“依法治国”，所依之“法”，不是别的什么，而是人民意志，或者说是规范化了的人民意志。“依法治国”中的“国”，指的是国家机器、国家权力。“依法治国”，实际上就是根据人民的意志规范国家机器，治理、约束国家权力。

    一个国家，如何规范国家机器，如何治理、约束国家权力，这就涉及到国家政体问题。这里，最重要的就是邓小平同志所说的领导制度问题。领导制度的内容很广泛，但根本的还是国家层面的领导制度。国家层面的领导制度，本质上就是国家政体。

    我国的政体是人民代表大会制度。

    任何国家都是国体和政体的统一。国体是指国家的阶级性质，即哪个阶级掌握政治权力；政体是指国家政权的组织形式，即掌握政治权力的阶级用什么方式来行使政治权力。国家的政治权力可分为立法权、行政权、司法权。根据这三种权力之间的关系，在人类政治发展史上，政体大体上可分为三种类型：（1）君主专制政体。君主独揽大权，国家权力完全属于君主，宫廷是国家政治生活的中心，君主的意志就是法律，所有臣民都必须服从，君主行使权力不受法律限制，也不受其他机关监督。在这种政体下，行政权往往高于立法权和司法权，甚至由行政权代替立法权和司法权。奴隶制社会、封建制社会一般都采用这种政体。（2）共和制政体。立法权、行政权、司法权三种权力平行制衡。西方资本主义国家采用的就是这种政体。（3）民主集中制政体。代表民意的立法权高于行政权和司法权，行政权和司法权必须服从立法权，不能与立法权相抗衡。我国的人民代表大会制度就是民主集中制的政体。

    在这三种政体形式中，君主专制政体，是适合落后的自然经济需要的统治形式，其本质是个人意志即君主意志凌驾于整个社会的意志之上，君主通过行政权直接对社会实施专制统治。而共和制政体是对封建专制统治的否定，是对个人专断和专制制度的否定，是适合市场经济要求的统治形式，具有历史进步意义。民主集中制政体，可以说是共和制政体的另一种表现形式或者说更优越的一种表现形式，其区别在于，它强调三权分立，但不搞“三权鼎立”。三权并非平行的关系，而是人民制约议会，议会制约行政和司法，行政和司法对社会进行行政性和司法性的管理和控制。它不仅体现了人民的最高政治地位、人民意志的统一性和人民民主的广泛性，而且体现了广大人民的利益要求，具有高效、迅速、直接的特点。

    我国的人民代表大会制度主要包括以下内容：

    （1）中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。

    （2）全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。

    （3）人民代表大会及其常委会集体行使职权，按照少数服从多数的原则民主决定问题。

    （4）国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

    （5）中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。全国人大和地方人大、地方人大上下级之间没有领导关系，只有监督和指导关系，地方人大可以自主决定本行政区域内的重大事项；而中央人民政府和地方人民政府、地方人民政府上下级之间则是领导关系。

    民主集中制的人民代表大会制度，就是从这五个方面规范我国政权制度的。周恩来同志说，我们的政权制度是民主集中制的人民代表大会制度。这就是说，人民代表大会制度是以人民选举产生的人民代表大会为基础的整个政权体系、政权制度。

    依法治国就是国家各政权机关严格按照人民代表大会制度这种政权制度设计的体制和程序进行运转。这是依法治国的关键。依法治国必须依法办事，但依法办事并不等于就是依法治国。奴隶制和封建制社会，也有国家“法律”，在这种政权组织体系下，依法办事体现的是个人或少数人的意志和利益，仍然是“人治”范畴。依法治国必须是在一种充分体现人民主权的国家政权制度下依法办事，才是真正的依法治国，才是真正的法治。
三、人民代表大会制度是中国共产党实现执政的国家根本政治制度

    一个国家，是不是集权、专制，并不体现在是“一党执政”还是“多党轮流执政”上，关键要看政党执政所依赖的政体是什么性质的，关键要看政党是不是在这种宪法规定的政体架构下实现自己执政的目标和任务。

    在现代社会，政党制度和代议制度都是民主政治的体现。由政党执政，而不是某个个人如封建社会时期的帝王、君主执政；由民主选举制度和代议制度产生、组织国家政权，而不是世袭制度的“家天下”，这是人类社会民主、进步和文明的重要标志和必然结果。

    那种以为“一党执政”就是专制和集权，是对民主政治的曲解。无论是一党执政，还是多党轮流执政，都是民主政治的范畴。但政党制度必须和民主选举制度、代议制度相结合，否则也会出现像希特勒那样的法西斯专制政党。

    我对这个问题的基本看法是，目前中国的现状是：党的政党功能弱，人大的功能弱，党运用人民代表大会制度执政的机制还没有完善起来。

    在中国的政治体制和政治实践中，说中国共产党的政党功能弱，可能好多人有异议。但事实如此。党虽然功能强大，但这是表现在其他方面，主要是政府功能强大，而作为执政党，其政党功能还有待大大加强。人民代表大会制度，作为中国的政体和国家根本政治制度，其议会功能还处于不完善不强大阶段。任何国家的政党执政，都是掌握、控制国家政权。按照什么方式掌握、控制国家政权，这就是国家政权的组织形式，也就是政体。根据我国宪法的规定，人民代表大会制度是国家的根本政治制度，是国家政权的组织形式，是我国的政体。中国共产党执政，就是运用人民代表大会制度实现对国家权力的掌握和控制。因此，应按照现代民主政治的原则和规律，建立党与人大的内在运行机制。

    根据以上看法，我的结论是：中国共产党改进执政方式的重要途径就是，强化中国共产党的政党功能，强化人民代表大会制度的议会功能，建立党与人大的内在运行机制。这也应该成为中国政治体制改革的重要内容。

    四、几点想法和认识

    第一，中国共产党和各级党组织，要按照党政分开的原则，克服政党政府化现象，加强自己的政党功能。根据世界各国政党的经验和政党制度的发展历史来看，主要应加强如下功能：（1）加强民意反映和利益综合功能。党要根据“三个代表”的要求，把社会各阶层和广大人民分散的意志和利益，综合起来，按照法定的程序，反映到国家政权机关并变为国家政权机关的政治行为。（2）加强向政权机关输送政治精英的功能。历史表明，至今各国领导人物多为政党的杰出人物，而无党派背景的领导人物甚少。党和党的各级组织，要把干部的培养作为一项重要任务。要通过全面贯彻干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的方针和德才兼备的原则，深化干部人事制度改革，努力建设一支高素质的，能够担当重任、经得起风浪考验的干部队伍。（3）加强政策制定功能。党和党的各级组织，要加强调查研究，制定并提出切合实际、顺应世界潮流的政策和政治主张，并在条件成熟的情况下，上升为国家立法或地方立法。（4）加强政治动员和教育功能。在现代民主政治时代，没有民众参与的政治就不是民主政治。党和党的各级组织，要对人民群众进行动员、组织、指导和教育，激发他们的政治热情，把人民群众引入政治生活并发挥积极作用。（5）加强社会矛盾调控、化解功能。党和党的各级组织，要通过发挥党的基层组织和党员个人的作用，加强说服教育工作，理顺人民群众对政府的不满情绪，从而维持社会的稳定。

    第二，中国共产党的执政方式，要由过去直接代替政府功能或与党政联合实施政府功能转变到通过人民代表大会机制实现执政功能。党和党的各级组织，要树立依法治国就是按照人民代表大会制度治理国家事务的观念。要让全党认识到，人民代表大会制度是中国共产党选择并建立的适合中国国情的国家根本政治制度，是共产党实现执政的合法途径，是共产党执政的国家政治制度。党和党的各级组织，要通过自己的政党机制，在立法、决定重大事项、监督和人事任免等方面，通过综合方方面面的意志，形成党的意志和主张，再由人民代表大会机制转变为国家意志。这种执政方式，把党的功能与政府功能明确划分开来，即使政府工作失误，党也可以运用人民代表大会制度重新组织、产生政府。如果党和党的各级组织直接站到第一线，成为矛盾的焦点，不仅不符合政党的职能、特点和工作方式，而且非常不利于执政党地位的巩固。

    第三，要进一步加强人民代表大会制度建设。（1）党和党的各级组织要支持、帮助人大依法行使职权，使宪法和法律赋予人大的职权真正到位。（2）大大精简人大代表和常委会组成人员的数量，在现有代表和常委会组成人员数量的基础上至少减去1/2。代表和委员的数量减少，素质提高，有利于充分议政，有利于提高议政水平。（3）适当增加人大常委会机关工作人员，使人大机关为代表和委员提供更优质的服务，把人大常委会机关建设成为代表、委员的工作班子。同时注意加强人大机关的干部与党政机关的干部的双向交流，改变目前这种人大干部“死水一潭”的现象。（4）县以上间接选举产生的人大代表，代表名额按人口多少分配不合理，应按选举单位分配名额，这样有利于公平、公正地综合各地意志、代表各地利益。以现有的九届全国人大代表为例，西北五省区代表总数仅209名，而山东省一个省就185名、河南省一个省就163名。这种代表的区域构成结构，不利于地区平等。（5）人大代表和人大常委会组成人员要从议政能力、水平上提出要求，不能把人大代表和常委会组成人员当成“荣誉称号”，也不能当成安排老干部的渠道。党委、政府的干部年轻化问题，可以用修改退休年龄和任职时间来解决。而且，党政机关的干部先到人大工作再到党政机关，可能更有利于党政干部民主法制意识的增强。

    第四，要进一步扩大中国共产党的执政资源。从马列主义、到毛泽东思想、到邓小平理论，再到江泽民同志“三个代表”重要思想，这种一脉相承又与时俱进的理论，扩大了共产党执政的理论资源；从按政策办事转到依法治国，建设社会主义法治国家，这扩大了共产党执政的法理资源；从通过政府执政转向通过人民代表大会制度执政，这扩大了共产党执政的制度资源；从死守加入共产党员的标准到不依财产多少来衡量党员标准，加强了共产党执政的阶级基础和群众基础，扩大了共产党执政的人民资源。一个政党，失去了执政资源，也就失去了合法性，失去了存在的理由。特别是中国共产党这样的执政党，是革命党，不是议会党，其执政地位是不经过议会竞选而取得的，必须高度注意从理论到实践的各个方面扩大自己的执政资源，才能巩固自己的执政地位。