伙伴型府际关系——内涵解析与实现路径

紫霞小仙子

【摘要】我国地方政府与中央部委之间合作并不顺畅，可归因于条块分割、层级束缚、法治土壤匮乏、地方自治缺位等。伙伴型府际关系力求打破条块隔阂和层级束缚，鼓励政府机构之间平等互动，发挥地方政府和中央部委的合力，促使地方政府和中央部委达成一致目标、产生内源动力、制定共同议题、谋求公共利益，实现政策制定、政策执行过程中的信息反馈和及时修正，建构区域联动发展、部门协同合作、跨层级平等沟通交流的政策网络体系，营造出公私部门的伙伴关系和地方共同治理的和谐环境。

【关键词】伙伴型府际关系；地方治理；公私伙伴关系；协商民主；政策网络

全球化背景下各国都面对机遇和挑战，在总体资源有限的情况下，国家间竞争不可避免，掌握先机则会出奇制胜，反之则呈现后发劣势和步步落后。从中观层面来讲，我国地方政府及中央部委彼此牵制和互相掣肘现象比比皆是,跨地域、跨部门、跨层级的交流难以进行，表现为不同区域各自为战、省域交界的地方政府对立、江河湖海流域污染难以治理，这妨碍了国家总体利益的实现。实际上，“地方区域不仅是地理面积或行政实体，而是各种关系的交合处”[1]；行政部门也不仅关涉本部门，职能与其他机构有交叠之处；若条条块块之间难以精诚合作，将会给国家带来损失。从治理角度而言，目前公共部门和私营部门合作日益加强，公私边界愈来愈不明显，垃圾处理、污染治理、电厂、医院、监狱甚至消防方面公私部门有着广泛的合作空间；公私部门都能建构起日益稳固的伙伴关系，而中央与地方、地方与地方还是自说自话，明显有悖常规。故需建构政府间合作伙伴关系，尊重地方政府的独立性地位，打破当前固有的条块桎梏和层级束缚，搭建跨区域公共交流平台、设置符合共同利益的公共议题和协调各方利益。

    一、政府间合作的阻滞因素

    （一）条块分割的窠臼

    我国作为中央集权制国家，府际关系受制于条块分割而难以协调。条条和块块的行政目标并不一致，中央部委希望增大条条的权限和更多垂直管理，作为块块的地方政府则努力维护独立完整的自主权限。条、块之间关系错综复杂，看似区分明确，但实则职责权限混淆不清，有利可图则争相扩权争夺，危机产生就政策收缩和彼此推诿，加之法律体系不明确而有诸多灰色地带，给地方政府和中央部委合作蒙上阴影。中央部委与地方政府间条块矛盾比比皆是，部委文件之间也经常打架乃至与法律冲突，有地方官员建议“削弱中央部委权力财力”（《南方都市报》2012年3月11日）。条块矛盾之激烈可见一斑。具体分析条块之间矛盾，主要表现为中央部委（含直属机构）与地方政府之间的“条块矛盾”、中央部委（含直属机构）之间的“条条矛盾”、地方政府之间的“块块矛盾”，涉及地方部门矛盾的依此类推。条块矛盾可从房价举例，虽然中央三令五申遏制，并责令地方建设保障房等措施，但房价并无停涨的迹象，统计局将GDP增速下滑归咎于楼市调控（中国网2012年7月13日）；从条条矛盾而言，中央部委之间存在职责重叠，在土地监管、食品安全、流域治理等方面九龙治水，譬如2005年环保总局和水利部关于淮河治理互相指责，2012年卫生部和农业部关于药物残留指标打架引发争议，商务部与海关总署标准不一致等，不一而足；地方政府之间的块块矛盾有跨流域污染、微山湖和太湖等治理困境，还有诸多基础设施重复建设、沿海省份关于海域划分矛盾重重。归纳原因，在于条块之间地位不平等、信息不对称、彼此不信任，条块隔阂并非一朝一夕就能消弭。

    (二)层级制的羁绊

    中国政府间交流受层级制束缚，政府间难以建构起平等信任交流平台，阻碍了区域合作和部门间沟通。虽然并无明确条文规定公务接待方式，一般约定俗成的遵循行政级别对等交流原则，这造成了行政资源的极大浪费，导致跨级别的地方政府间难以正常沟通。受制于层级束缚和信息阻滞，政府间缺少主动交流的动力，政策执行到基层可能被消解或走样。北京市委书记郭金龙谈到保证政令在北京畅通无阻，言外之意显而易见。在等级森严的金字塔中，当前中央与地方、有隶属关系的政府部门之间（如交通部与海事局）、有统辖关系的地方政府（海南省与三沙市）之间、有统辖关系的地方政府与地方部门（山西省与山西煤炭厅）之间地位并不平等；即便是互不隶属的地方政府之间、政府部门之间、地方政府与政府部门之间也受层级制束缚，去行政化自然也就举步维艰。等级相同的省部级单位间通过省（直辖市）部共建、部部共建等促进条块交流，如天津市分别与科技部、商务部、教育部等共建，但并没有部县共建之说，跨级别交流十分罕见。不能平等交流引发地方政府对中央部委颇有微词，加上中央部委职责权限不清而打架，让地方政府往往无所适从，层级制对政府间交流的羁束颇多。

    政府间交流本可通过法律规定予以鼓励，《行政诉讼法》第五条规定“法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，第十二条规定法院不受理事关“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”的诉讼，意味着法院不受理政府间争议，政府间沟通只能回归行政层面；《行政处罚法》第二十一条规定“对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖”，但共同的上级行政机关往往并不明确，譬如山东长岛县与辽宁大连市隔海相望，若发生争议的话，其共同上级是国务院，而国务院面对成千上万个类似情况，作为具体协调部门的民政部也很难有能力将两个以上的大省拉到谈判桌上，不能直接平等交流导致矛盾日益增加，破除层级制束缚势在必行。

    (三)法治土壤的匮乏

    法治原则要求地方参与国家的总体治理，框架建构和政策制定要听取民众意见。从法治土壤分析，宪法文本中缺乏对中央与地方政府关系的界定，法律缺乏对地方政府主体性地位的保护；从行政层面分析，地方政府在中央政府面前往往处于劣势，中央制定政策并不一定征求地方意见。中央与地方权责不清，导致衍生出中央部委及其直属机构、与地方政府及地方部门之间关系难以廓清，尤其是涉及无隶属关系的政府间关系时难以协调；地方部门是地方政府职能的划分，其权力基础依附于地方政府，故中央与地方政府关系不界定，其他政府间关系都会无从谈起。“法律的要求是阐释性判断，将回顾与展望的因素合在一起。”[2]从历史渊源来讲，1946年宪法第九章对中央与地方权限和地方制度进行了规定，当前却纠结于地方之间的争议而宪法条文却缺乏相关规定，实则区域大战、流域污染、环境恶化难以治理的元原因即在此。美国“各个分立的州和联邦中央机构之间也存在持续不断的斗争” [3],但立法司法行政各司其职，联邦最高法院拥有解释宪法权，可审判政府间争议而使联邦与州之间处于平衡状态，促进了国家的整体发展。从中国而言，需完善法治环境，让多元地方政府和中央部委之间的争议有法可依、有章可循。

    (四)地方自治的缺位

    地方政府主体地位不明确，导致政府间矛盾重重。法治国家都明确规定地方政府的地位，由此倡导法治和避免人治，减少广域对狭域的话语霸权和无端干涉，促进地方主体独立自主发展和联合协同繁荣。地方自治意味着放权和让地方承担更多责任，地方政府在获得更多自主权后，进一步尊重地方团体和民众的意志，和其他自治体形成政策网络，在环境保护、垃圾处理、治安交通等方面提供更好的服务。即便同为中央集权制的法国和日本，也注重地方分权和尊重地方独立地位；沈承俊在清末翻译了《法国地方自治制度》，证实法国地方自治分权已逾百年；法国宪法第11章专门阐释“地方单位”，第72条认可“地方单位自主管理原则”，1982年制定向市镇等放权的法律，逐步推进地方分权和民主进程；日本宪法第8章设置了地方自治条款，还制定专门《地方分权推进法》以维护地方自主权和减少中央干预，不断“排除官僚制束缚和加强地方自治权”[4]。中国宪法对地方政府的性质和定位不明确，未涉及政府间矛盾的协调和惩罚机制，也无相关自治法等法律规范，造成政府间看似一团和气实则恶性竞争不断。地方自治的缺位导致政府间交流匮乏，长三角、环渤海区域合作呼吁多年却少有成效，建构政府间跨区域跨部门跨层级的伙伴型府际关系成为当务之急。

    二、伙伴型府际关系的内涵解析

    （一）概念分析

    伙伴型府际关系是在定位清晰、权责明确的法治框架下，中央政府、地方政府及其部门、中央部委及其直属机构之间超越区域、部门和级别，基于共同利益而建构的合作伙伴关系，形成目标一致、协商民主、共同参与、信息共享、信任合作的政策网络体系。伙伴型府际关系促成中央和地方政府、中央部委就如何提供优质服务而达成承诺和协议，建构政府间的合作伙伴框架体系以应对地方政府和中央部委之间的冲突。伙伴型府际关系涉及到大陆与港澳台关系,尤其在未来两岸关系中起到重要作用，达成默契后在南海保卫、蒙古问题、疆独藏独等问题方面皆可协商解决；地方政府作为行政主体，亦可在与港澳台乃至东北亚或东南亚（如湄公河流域）发挥作用，为中央政府协调国际关系助一臂之力。国内的伙伴型府际关系则在区域发展、部门合作、跨层级交流中起到促进作用，实现政府间无障碍沟通交流。当前公共部门与私营部门间合作越来越多，公私部门的伙伴关系建构也成为潮流，伙伴型府际关系顺应时势，先促成政府间形成循序渐进、维系顺畅的伙伴关系，再力求建构公共部门、社团乃至私营部门的合作伙伴关系。

    (二)类型划分

    伙伴型府际关系目的在于打破行政层级，建构无论是否有隶属关系的政府间合作关系。当前府际关系的类型描述纷繁复杂，有纵向的上下级府际关系、横向的平级府际关系、斜向的互不隶属的府际关系；伙伴型府际关系希望基于现状和超越层级，可简化为有隶属关系和无隶属关系的府际关系两类。首先是有隶属关系的政府及行政部门的合作关系，譬如中央与地方、中央部委与其垂直领导的行政部门及有业务指导关系的地方部门（海关总署与南京海关、商务部与四川商务厅）、地方政府与下位地方政府及其部门（湖北省与当阳县、重庆市与渝中区公安局）、地方政府与其下辖部门（贵州省与贵州环保厅、昆明市与昆明旅游局），伙伴型府际关系在此方面做的是尊重主体性地位和促成合作。其次是无隶属关系的合作伙伴关系，可以分为几类：一是上级行政部门及其派驻机构与地方政府，如财政部与甘肃省、审计署济南特派员与山东省（驻地）、山东海洋渔业厅与山东荣成市；二是互不隶属的地方政府，如陕西省与贵州铜仁、福建厦门与福州（隶属于同一上位政府）、山东省微山县与江苏徐州（跨省接壤但不隶属于同一上位政府）；三是无隶属关系的政府部门，如江苏省教育厅与天津市环保局、安监总局与农业部（隶属于同一上位政府）、浙江公安厅与广西公安厅（职能相同但不隶属于同一地方政府）；四是互不隶属的地方政府与其他政府部门，如福建省与江西农业厅、辽宁大连市与交通部烟台救助局和打捞局（业务有重合）。伙伴型府际关系促进政府间跨级别交流，在法治体系下有更多自由裁量权以决定自身事宜。

    （三）理论基础

    伙伴型府际关系并非无源之水，有其理论渊源与现实根基。现从地方政府独立性、府际关系和公私部门伙伴关系角度予以解析。单一制下的中央政府若对地方控制过严，则会挫伤地方政府的积极性和导致地方政府畏手畏脚，故应适当授权和推进地方自治。各国在宪法上对地方自治予以规定，日本法国等国还专门制定地方自治法推进地方分权。譬如日本规定都道府县和市町村都属于地方公共团体，详细规定各自权限以规避冲突，在法律中规定法院介入等方式处理府际争议，伙伴型府际关系取得系列成效。笔者曾从横向角度分析中央部委与省级政府间关系，从斜向角度研究研究跨区域跨部门跨层级的府际治理问题，也当面向谢庆奎和林尚立教授请教过府际关系问题，林尚立对“非同级政府之间的斜向关系”[5]予以关注，可见跨层级交流的必要性。但斜向府际关系仍然基于级别来界定政府间关系，实则政府间关系更应呈现合作伙伴形态，从伙伴角度分析更能适应府际关系发展趋势。公私部门伙伴关系(public-private partnerships，略称PPP)是政府与私营供应商之间关于公共服务供给达成的契约，已然成为新公共管理的趋势；“政府各部门设立愈来愈多的参与式决策机制，让社运团体人士有了进入体制影响决策的机会”[6]。公私部门都能形成伙伴关系，政府间由于同质性等原因更应建构伙伴关系，减少区域部门间冲突和为民众提供优质服务。

    （四）框架体系

    伙伴型府际关系是动态平衡的，涉及“资源依赖、交易成本和生命周期” [7]。其立足于中央与地方、地方与地方之间明确权限，否则潜规则会对抗乃至压过成文规则，最终损害的是中央权威。伙伴型府际关系力求建构起政府间的联盟体系，协调流域污染、道路交通、垃圾处理等问题，推动区域发展和部门合作。台湾地区一般将地方政府间关系视为府际关系，而将部际关系单列研究，这是地方自治和职能分类的做法。但笔者认为中央部委和地方行政部门都是大陆法系所承认的行政主体，能够以自身名义实施行政行为和独立承担责任，故应将其纳入府际关系研究范畴；即便中央部委和地方部门随行政改革不断调适职能，要依附于国务院和地方政府，但其在专属领域的独立性毋庸置疑，古代并不会因为相权强大就忽视六部的作用。在伙伴型府际关系的框架下，地方政府的独立性相对提升，同时也会满足民众对公共服务品质越来越高的要求。“公私之间合作的网络治理，需要地方政府的大力规划与执行” [8]。只有政府间建构起伙伴关系，环渤海、长三角、北部湾经济区、海峡西岸经济区、成渝经济区等区域才能凝心聚力发展，各部委才能抛弃成见和精诚合作。

    三、伙伴型府际关系的实现路径

    （一）完善法治环境
    完善法治环境是搭建政府间合作平台的基础。地方政策冲突、部委职能矛盾等都与法治环境不完善有关，加之排除法院介入抽象行政行为，行政系统内部难以解决矛盾。实际上，正是因为法律有漏洞、地方不够独立和未与多方民众协商，导致沿海省份海域疆界难以划分和冲突不断。《行政区域界线管理条例》已然难以适应当前情境，并未涵盖海域划分方法；《国务院关于开展勘定省、县两级行政区域界线工作有关问题的通知》（国发［1996］32号）规定“从1996年起，用5年时间完成省、县两级陆地行政区域界线的勘定任务。海域行政区域界线的勘定工作，待陆地行政区域界线勘定后另行组织。”2002年初，国务院办公厅发布《关于开展勘定省县两级海域行政区域界线工作有关问题的通知》（国办发[2002]12号）启动省（直辖市）际海域勘界，从结果反馈看到国务院办公厅在2012年1月和7月分别向浙闽鲁申冀琼和辽回复同意县际海域行政区域界线的通知，省内县际划界取得成效，但沿海省（直辖市）之间的海域界线划定遥遥无期。（《沿海省份互不相让致海域划界开启十年未完成》,《南方都市报》2012年7月13日）。可见法治环境不完善的害处之大，甚至影响地方政府间的关系和当地社会的稳定。而司法体系不作为更是损害法治环境，譬如国土资源部指责地方法院不作为是土地违法的主因（《经济参考报》2006年10月17日），而地方政府对土地违法睁一只眼闭一只眼，甚至带头违法以致形成恶性循环。可见完善法治环境和减少人治影响的重要性，以宪法法律为准绳、以理性审慎的行政行为为基础、以法官智慧和道德为契机、以民众意见为参考，建构伙伴型府际关系。

    （二）破除官僚制窠臼

    官僚制因等级分明、行动有序而推动行政管理发展，但对伙伴型府际关系的建构并不有利。从美国来讲，“联邦有授予的权力，州有保留的权力”，联邦与地方并不存在孰高孰低的问题，更多体现出宪法框架下的合作伙伴关系。2005年卡特里娜飓风，联邦获得州的授权才能进入州内救灾；2007年美国加州发生大火，时任州长施瓦辛格向联邦寻求援助；联邦与州之间的交流过程可能会降低效率，但更多体现出尊重与合作。从台湾地区案例来说，地方政府间的竞争也十分激烈，经过规范法律和不断引导，“地方政府走出传统竞争对立关系，逐步展开跨县市的府际合作，发展处结盟合作形态”[9]。台湾地区区域联盟已经基本覆盖全域，北台湾地区成立北台区域发展推动委员会并制定章程，涵盖台北市、新北市、基隆市、桃园县、新竹县、新竹市、宜兰县和苗栗县；中台湾地区有台中市与其他县市的跨域合作,南台湾地区的高高屏合作取得成效,高雄县和高雄市合并成大高雄市，这是破除层级和摒弃异议而精诚合作的结果。譬如桃园县长朱立伦认为区域发展应该“循下而上摒弃自我，县市资源互通”[10]。我国区域政府间有广泛的合作空间，中部崛起、西部大开发、东北老工业基地发展等都需要政府间建立沟通交流的平台，可通过加强县市合作、省部共建、跨层级实现地方（譬如县市）与中央部委合作，以提升综合实力和提升服务品质。

    （三）区域协调和部门合作

    伙伴型府际关系力求实现跨区域跨部门跨层级的政府间关系整合[11]，以促进区域发展和实现部门协同。国内政府间关系纷繁复杂,需要协调以减少内耗和形成良性秩序。“秩序是在社会内部建立的平衡，应为秩序的形成和自我更新创造条件。”[12]我国区域发展受全球化竞争、外部周边环境等影响，也受到国内经济政策、其他区域的作用。同区域内的地方政府同处一个秩序体系内，一损俱损、一荣俱荣，在交通运输、产业发展、社会福利、垃圾处理等方面合作空间广阔。而当前同一区域的地方政府间恶性竞争，基础设施重复建设、产业结构并无二致、招商引资争降门槛，导致区域环境恶化，平衡秩序遭到极大破坏，城乡矛盾凸显（此处冲突甚多，不展开赘述）。法国城乡和郊区的融合较为成功,其法律“加强并简化跨市镇合作”[13]，我国可通过建构伙伴型府际关系以协调区域关系。

    伙伴型府际关系可促进部门合作。譬如环保部与海洋局职责重叠覆盖，由于人治因素造成“环保不下海、海洋不上岸”的僵局，造成渤海污染的蓬莱溢油事件不是由专业能力强的环保部监管，而是匪夷所思的由跟国土规划相关的海洋局监管，结果可想而知；2010年环保部与海洋局签署《关于建立完善海洋环境保护沟通合作工作机制的框架协议》，海洋环境保护将纳入统一统筹。从土地闲置来分析部委关系及部委与地方关系，根据1999年施行的《土地管理法》37条和2007年修正的《城市房地产管理法》26条规定土地闲置两年就要无偿收回，但由于受到地方阻挠、信息不对称、执行缺位等原因，实际操作很难。国土资源部在2006年在官方网站发表《堵漏洞 治根本——遏制地方政府违法用地的调查与思考》文章，认为地方政府插手乃至违法用地，而国土部门由于缺乏法律授权及无法垂直管理而难以执法检查，折射出中央部委与地方政府的矛盾，及中央部委间缺乏合作而难以应对地方违法行为。2012年7月国土资源部表示“将加强与证监会、银监会的联动”，实现部门联合以及时察觉土地闲置情况，是伙伴型府际关系的应用，预计（希望！）会取得一定成效。

    （四）整体性治理

    伙伴型府际关系打破行政层级，实现国家总体协调发展。陈琤2002年发表《“合作政府”:英国行政改革的新走向》一文，初次将整体性政府概念引入中国，影响了区域合作和部门协调的思路。无论是中央还是地方都需要明确定位、彼此尊重、各司其职、精诚合作、共担风险、彼此获益。2012年2月4日《经济学人》谈及“中国地方政府承担了国家公共支出的五分之四，税收只能满足一半支出”。这关涉分税制问题，原本风险与责任应互相对应，但地方政府责任多而税源匮乏，实则是地方政府与中央的利益博弈。无论是作为条条的中央部委还是作为块块的地方政府，都是国家和社会的一分子，中央应考虑和尊重地方的利益，地方也应从整个国家框架考虑，这就需要法律约束、职责分明和引导合作，建构伙伴型府际关系和达到整体性治理的高度。实际上，在民营化已经成为趋势的今天，公私部门伙伴关系提倡的“由政府承担的公共活动由私人承担”[14]在很多地方已经成为现实，政府间建构合作伙伴关系自然不在话下。实际上，美国有作为私营部门的“城乡防火公司的工程师派驻市政厅”和“加利福尼亚州的几个市联合执行合作住宅保险计划”[15]，这都是伙伴型府际关系的良好表现。

    伙伴型府际关系的建构并非一蹴而就，面临法治环境、条块分割现实、惯性思维等的阻滞。但可通过完善法治环境、破除官僚制窠臼、加强区域协调和部门合作和强化整体性治理思维，一步步搭建中央与地方的合作交流平台，实现中央部委与地方的合作共赢，进而促进公私部门的精诚合作和开辟更广阔的空间。

【注释】
[1]皮埃尔·卡蓝默.破碎的民主:试论治理的革命[M].北京:生活·读书·新知三联书店,2005:177.
[2]德沃金.法律帝国[M].北京:中国大百科全书出版社1996:225.
[3]诺贝特·埃利亚斯.个体的社会[M].南京:译林出版社,2003:60.
[4]辻清明.日本官僚制研究[M].北京:商务印书馆，2008: 144.
[5]林尚立.重构府际关系与国家治理[J].探索与争鸣,2011(1):37
[6]杜文苓,彭渰雯.社运团体的体制内参与及影响－以环评会与妇权会为例[J].台湾民主季刊,2008(1):119.
[7]江岷钦,孙本初,刘坤忆.地方政府间建立策略性伙伴关系之研究:以台北市及临近县市为例[J].行政暨政策学报,2004(38):5.
[8]蔡育轩.地方治理与制度变迁:以台中市高潜力公车为例[A].东海大学:地方自治与民主发展研讨会[C].2007:12.
[9]李长晏,曾淑娟.北台与高高屏区域联盟治理营运之比较[J].台湾民主季刊,2009(2):1.
[10]北台区域发展推动委员会网站[EB/OL].http://www.ntdc.org.tw/
[11]蔡英辉.政策清理与政策整合:基于网络治理的研究[J].北京工业大学学报(社会科学版),2012(3):49.
[12]哈耶克.自由宪章[M].北京:中国社会科学出版社1999:210-230.
[13]让·里韦罗,让·瓦利纳.法国行政法[M].北京:商务印书馆,2008:271.
[14]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2002:4.
[15]奥斯本.改革政府:企业家精神如何改革着公共部门[M].上海:上海译文出版社,2006:167.