1949-2002年中国政府经济职能演变述评

邱培呸呸呸

  最近两年来，关于中国政府经济职能转变的研究成果越来越多，这些时贤新论自然是为了满足中国经济发展和改革走到今天所产生的需求。但是追根溯源，从更长一些的历史过程去回顾和看待这场正在进行的制度变迁，似乎还有一些容易被忽视的方面值得探讨。

    首先需要说明，这里所说的中国政府，即不是现代政治理论概念中的狭义政府（相对于立法和司法机构而言的行政机构），也不是一般意义上的广义政府（相对于非政府组织而言的政权组织和体系，即包括行政、也包括立法和司法机构）；而是更为广泛的概念，它不仅包括广义的政府概念，还包括处于执政地位的中国共产党的组织和机构，因为这样谈论中国政府的经济职能，可能更接近实际，因为中国共产党是始终是新中国政府的实际领导者。

    一、两种政府理念和两类政府

    近代以来，在资本主义创造的工业文明基础上，关于政府的理念，产生了如下两大体系：一是为私有制和市场经济服务的所谓资本主义理念，即主权在民，政府是全体人民的，而不是个人或集团的私物。这个理念从西方启蒙运动的代表伏尔泰、孟德斯鸠、卢梭，到美国的独立宣言，直至林肯提出的“民有、民治、民享”，得到了很充分的阐发；最后传到中国，孙中山提出“天下为公”。布坎南将这种理念概括为立宪理论——国家是所有公民自由意志的体现。西方发达国家的政府就是按照这种理念组成和运行的。

    第二个体系是马克思主义。马克思主义针对资本主义社会存在的因生产资料占有上的不平等所导致的不公平，以及政府维护这种基本制度的现象，提出了阶级斗争理论，认为政府实际上是一个阶级压迫另一个阶级的工具；无产阶级所建立的政府也是无产阶级专政。这种理念经过列宁和斯大林的实践以及理论完善，形成了社会主义国家的政府理论。

    再从政府的经济职能来看，在前述的第一个体系中，又存在着两大流派。一是不主张政府干预或尽量少干预的有限政府理念，这个流派以亚当·斯密的“看不见的手”和“守夜人”理论为基础，从亚当·斯密开始，在1929年世界经济危机和罗斯福推行新政前，一直是主流。后来虽然凯恩斯的政府干预理论占了上风，成为主流，但是以哈耶克为代表的反击和 70年代以后西方经济出现“滞胀”，使得其重新成为显学，并有所发展。

    二是主张政府应该干预经济的理论。这个理论以市场失灵和赶超战略为基础，从汉密尔顿、李斯特、亚当斯，到凯恩斯形成了比较完整的理论和政策，成为战后至60年代西方经济学的主流，直至今天的斯蒂格里茨， 仍然强调政府在经济发展中不可替代的作用：“政府的显著特征——拥有全体社会成员和强制力——使政府在纠正市场失灵方面具有某些明显优势。”他列举了政府在纠正市场失灵方面有四大优势：一、征税权；二、禁止权；三、处罚权；四、交易成本低：组织费用低、不存在搭便车、收集信息多、调节社会组织，避免逆向选择。

    至于马克思主义关于政府经济职能的理论，在发展中也有变化。在马克思和恩格斯那里，未来社会主义社会政府的经济职能，是建立在生产的社会化、公有制和计划经济之上的，是资本主义生产方式已经不能容纳的社会化大生产的管理者。

    到了列宁和斯大林时期，由于革命首先在经济落后的俄国取得胜利，无产阶级建立的政府所面临的国民经济，不仅不是资本主义所不能容纳的社会化生产，甚至还没有完成工业化。因此，列宁将无产阶级政府的主要经济职能定为千方百计实现工业化。针对第二国际的一些人提出的“我们还没有实现社会主义的客观的经济前提”、“俄国生产力还没有发展到足以实现社会主义的水平”，列宁不仅认为：“既然建设社会主义需要有一定的文化水平（虽然谁也说不出这个一定的‘文化水平’究竟怎样，因为这在各个西欧国家都是不同的），我们为什么不能首先用革命手段取得达到这个一定水平的前提，然后在工农政权和苏维埃制度的基础上追上别国的人民呢？”甚至说：“如果德国革命仍然迟不‘诞生’（指不能借助于国际无产阶级的力量和发达国家的经济——武力注），那么我们的任务就是要学习德国人的国家资本主义，用全力仿效国家资本主义，为了比彼得更快地促使野蛮的俄罗斯仿效西方主义，我们不惜采用独裁方式，在反对野蛮势力时，不拒绝使用野蛮的斗争手段。”  首先，从为什么作这种选择来看。众所周知，中国共产党是一个马克思列宁主义革命政党，但是这并不意味着中国共产党在新中国建设中也亦步亦趋地按照苏联模式去做，新民主主义革命的胜利和《共同纲领》即体现出中国共产党是从中国国情出发的。为什么后来又走上了苏联的单一公有制和计划经济的社会模式呢？不能不看到当时历史环境的影响。

    （一）历史环境对选择强大政府路径的引诱。

    首先，新中国成立前后的国际环境对形成强大政府起了推动作用。新中国成立前后，世界已经经历了两次世界大战，虽然战后世界政治格局发生了巨大变化，形成了以苏联为首的强大社会主义阵营，但是冷战格局造成的战争阴霾并没有消散。对于中国来说，不仅过去的100年里，受到外国的侵略和蹂躏，而且战后的世界仍然是美苏等大国凭借实力来主宰世界。1950年朝鲜战争爆发后美国立即驻军台湾，即表现出要干涉中国的内政，此后随着战争的扩大，对中国实行封锁和利用联合国来谴责和孤立中国，都使得中国再次面临受到侵略的威胁。

    除了西方国家的敌视以外，与中国接壤的苏联，作为同盟者，对中国也并不是平等对待和尊重中国主权和独立的。例如苏联与美英达成的牺牲中国利益的“雅尔塔协议”，实际上上是一个欺负中国的不平等协议，苏联利用1945年出兵东北后的现状迫使国民党政府与其签订了“城下之盟”的《中苏同盟条约》，获取了在东北的特殊权益，并使中国失去了在蒙古的主权。1949年新中国成立后，对过去政府所签订的不平等条约是准备重新审查，其中最先做的事情，就是毛泽东亲自赴苏，商谈重新签订中苏友好同盟条约，但是斯大林在不能完全维持从国民党政府所获得的权益外，除了坚持蒙古的地位外（实际上在1948年米高扬秘密访问西柏坡时即否定了中国共产党希望将来在蒙古问题上修改国民党政府的条约），还坚持其在东北和新疆有特殊权益，即签订了后来被毛泽东称之为“不平等”的秘密协定。

    美苏两个大国的上述表现，都使新中国领导人迫切感到中国的独立和自己的权益必须依靠自己的实力来保护。

    此外，从当时刚刚经历的惨痛的历史教训看。100年来中国被列强不断的侵略和蹂躏，除经济落后外，还认为因为中国是“一盘散沙”，缺乏一个强大有力的政府。特别是日本军队任意屠杀中国人的惨状记忆犹新，需要强大的政府、建立强大的国家以保卫人民安全，在当时实际上是置于首位的选择。此外，辛亥革命以后的不断战乱和军阀割据、地方豪绅控制基层政府的现象，还说明作为经济落后和政治经济发展极为不平衡的大国，强大政府是维持统一和和平的重要保障。

    从国内环境来看。迅速改变中国经济落后的面貌，实际上是实现中国强大的根本。新中国成立以后，面对的是一个人口众多、人均资源贫困、资金极为短缺的现实，要赶上欧美和周边的日本和苏联，必须要加快发展速度。而要加快速度，就必须加快重工业的发展。此时，对于中国这个大国来说，依靠对外扩张来获取资源和市场显然不可能，苏联的援助也很有限。实际上新中国面临着与“十月革命”后的俄国所面临的几乎完全一样的国际环境和国内经济。1922年，列宁针对苏联需要迅速发展重工业的情况说：“重工业是需要国家补助的。如果我们找不到这种补助，那我们就会灭亡，而不成其为文明的国家，更不必说成为社会主义的国家了。所以我们在这方面采取了坚决的步骤。”

    1953年中国转入大规模经济建设后，资金和物资立即捉襟见肘，要么放慢工业发展速度，按照市场化配置资源，这在今天看也未尝不可，甚至可能从长期看经济发展速度并不慢，但是当时根据历史经验和理论（帝国主义和无产阶级革命时代），却担心战争随时可能爆发，不愿意放慢速度；要么尽可能地将剩余拿到国家手里，压低消费，并采取行政办法配置资源，使投资向重工业倾斜；这就是斯大林所采取的办法。我国从1953年起选择了苏联的工业化模式。转   1、剩余索取和政府投资确实达到了最大限度。如前所述，单一公有制和计划经济的形成，中国与苏联一样，更多地是出于加速工业化的需要，即在资金短缺的条件下，依靠压低消费、提高国内积累的办法增加资本投入。1953年开始的统购统销，是采取强制的办法从个体农民那里换取剩余农产品，在遭到农民的消极抵抗后，农业合作化自然加快了速度。1956年以后，虽然大多数农业合作社并没有如预期地那样比个体经济增加产出和提高效益，但却保持甚至发展到更大规模的人民公社，最重要的原因是这种集体所有制保证了国家对农业剩余的索取。在城市，社会主义改造的结果与农村一样，不仅企业利润完全为政府拿走，而且劳动者工资的多少，也完全掌握在中央政府手中，职工和农民一样，他们与政府在创造的财富分配方面，不是政府像税收那样，按比例提取，而是相反，政府规定职工和农民拿取的定额，其余归政府。我将这比喻为一种“倒定额租制”制，过去地主与佃农之间的“定额租制”，即地主不管农民产出多少，按定额索取租金，其余归农民，其结果地主既不承担风险，一般可以刺激农民扩大生产。而这种政府规定职工和农民拿取的份额，其余归国家的办法，当然是最大限度地索取了剩余，甚至可能侵占到生活必需部分（1960年的大饥荒，就与政府“反瞒产”和征收了“过头粮”有很大关系）。由于农民的消极反抗和为了留有余地，政府向农民作了退让，让农民拥有总额5%以内的自留地（不在政府征收剩余范围）；在城市，由于企业生产的消极怠工不像农业那样明显，在“大跃进”后，政府甚至仍然想取消奖金甚至计件工资，使职工即使多干，也不能多得。

    应该说，在单一公有制和计划经济体制下，政府对工农业剩余的索取确实达到了历史上从没有达到过的高度，这是市场机制无论如何做不到的。从1953年到1978年的25年里，尽管我国经历了剧烈的“折腾”，发生了“大跃进”和“文革”这样的挫折，但是国民经济仍然保持了较高的增长速度，基本建立起独立的工业体系，应该说是与这种高积累、高投入分不开的。

    2、经济效益却远没有达到预期的目标。根据马克思主义理论，无论斯大林还是毛泽东所设想的单一公有制和计划经济体制，都要比资本主义制度表现出更高的效益、更快的发展速度。因为计划经济避免了资本主义的无政府状态和生产过剩危机，使资源得到最佳利用；而公有制则避免了资本主义阶级压迫和剥削所造成的劳资对立和劳动者的缺乏积极性。但是，从1956年社会主义改造完成以后，无论是哪个行业，都没有出现预期的效果，相反，据统计，在1978年以前，劳动生产率和经济效益最好的是“一五”时期，而“一五”时期的投资效益和劳动生产率的提高又不如恢复时期。

    在宏观经济管理方面，本来计划经济是为了提高资源利用效率，降低经济运行成本，避免企业和个人生产的无政府状态造成资源配置不当和浪费。但是，由于计划经济在决策方面的信息不充分、滞后甚至扭曲，执行过程中的不可遇见因素多，以及官僚主义的阻碍，失误频繁，“计划赶不上变化”、“一年计划，计划一年”成为形象的概括。即使改革开放前最好的“一五”计划，也是在执行了两年半后才正式确定和公布，其间还出现了两次波动。至于1958年以后的计划，更是缺乏科学性，经济运行几乎不是按照计划，而是按照行政命令，甚至领袖的随心所欲。其效果也就可想而知了。浪费和低效几乎成为1978年以前体制的代名词。

    在微观经济运行方面，公有制也同样没有起到调动人民群众生产积极性的预期作用。在农村，人民公社的集体生产和平均分配，压抑了农民的生产积极性，这一点在当时与“包产到户”后1978年以后的结果相比，是很清楚的，无须赘述。在城市，“职工吃企业的大锅饭，企业吃国家的大锅饭”压抑了企业和职工的积极性。   第二，逐步放松对整个经济的行政控制，退出部分领域让市场机制替代调节。在这个方面，政府的指导思想经历了从“计划经济为主，市场调节为辅”的主从结构，到“计划管理与市场调节相结合”的板快结构，再到“政府调控市场、市场引导企业”的上下结构，最后1989年又回到“计划经济与市场调节相结合”的含混提法。但是，上述指导思想毕竟反映出政府越来越多地将原来由自己直接管理的领域让度给市场调节。即使在1989年至1991年治理整顿期间，市场化仍在推进，如粮食流通体制的改革、证券市场的建设等。

    这个时期政府经济职能的转变，最大特点是在“解放思想、实事求是”和坚持“四项基本原则”的路线下，“摸着石头过河”，改革和完善以公有制和计划经济为主体的经济体制。改革的动力主要来政府对发展速度和效益的追求。

    第二个阶段是从1992年至今。1992年的邓小平“南方谈话”和中共“十三大”确定了市场经济为中国的体制改革目标，并得到普遍认同。随后党和政府的改革措施即向着这个目标前进。政府经济职能的转变由80年代的“摸着石头过河”转为主动推进，并提出到20世纪末基本建立起市场经济体制的框架，到21世纪20年代，建立起比较成熟的市场经济体制。

    这个阶段的政府经济职能改革，主要集中在两个方面，一是对国有经济实行彻底的调整和改革，攻克传统体制固守的最后一个堡垒。改革的历程是：90年代上半期强调转换经营机制和建立现代企业制度，1996年以后，则将建立现代企业制度与“抓大放小”、股份制改造结合起来，政府转让出部分国有经济，并使其退出部分领域。这个改革目前还没有完成。二是政府积极构建与市场经济相适应的管理体制。在1993年、1998年进行了两轮大规模的政府机构改革的同时，既加强了政府宏观管理职能建设，又加强了政府对企业行为和市场秩序的规范职能，还将新的社会保障体系建设纳入了政府的主要职责之一。

    政府对经济职能已经由1978年以前的全面直接的“统制型”（或称为“全能型”）转变为间接管理的“调控型”（或称为“效益型”）。

    五、几点启示

    吴敬琏曾经概括说：“目前可以把发达国家政府在经济方面的作用大致分为三个方面：一是收入再分配，即对由市场决定的收入分配进行调节，以避免收入两极分化；二是保持宏观经济稳定，以避免市场经济活动的过度波动；三是在‘市场失灵’的情况下，干预资源配置，例如：对具有外部性的物品(如高污染产品、高社会效益产品和公共物品)的生产进行调节，执行反垄断、反不公平竞争立法，等等。”

    主张政府积极干预经济的斯蒂格里茨则提出：“政府的显著特征——拥有全体社会成员和强制力——使政府在纠正市场失灵方面具有某些明显优势。”他列举了政府在纠正市场失灵方面有四大优势：一、征税权；二、禁止权；三、处罚权；四、交易成本低：组织费用低、不存在搭便车、收集信息多、调节社会组织，避免逆向选择。

    而联合国和西方经合组织衡量政府规模大小的标准，则主要是看从财政支出及其占GDP的比重，即财政支出越多，占GDP的比重越大，政府规模越大；财政支出越小，政府规模也越小。因为政府的边界可以通过财政支出反映出非市场资源配置的功能，财政支出占GDP的比重则是衡量政府规模大小的主要标准。

    显然，无论是主张减少政府干预的吴敬琏，还是主张政府积极干预经济的斯蒂格里茨，上述关于政府经济职能的论述，以及联合国的标准，都是针对已经完成工业化和市场经济成熟国家的政府。中国是一个人口多、人均资源短缺、尚未完成工业化、经济发展非常不平衡的大国，到底应该如何看待中国政府目前的经济职能？通观50多年来中国经济体制变革和政府经济职能演变的经验教训，是否有利于社会经济发展和社会稳定，才是衡量政府经济职能是否适当的首要标准。

    中国政府经济职能从计划经济体制下的“全能型”向市场经济体制下的“效能型”转变，除了受执政党认识水平的制约外，实际上还受到经济发展水平（人均GDP）、经济发展不平衡程度（城乡之间、地区之间、产业之间）、国有经济地位、对外开放程度四大因素制约。例如对国有企业的改革，最好的办法是降低国有经济的比重和退出竞争性行业，但是这只能逐步地进行，如果像俄罗斯和东欧那样迅速的“私有化”，在中国的政治条件下，恐怕首先是各级官员利用权力和知识信息优势，形成“权贵私有化”，结果是“官僚资本”垄断和政治极端腐败，从而导致社会动乱。因此，不要期望中国政府经济职能的转变通过再一次大的政府机构改革就能够完成，这将是一个长期的过程。

    同时，政府经济职能的转变又是两个过程的交汇：一是政府不断消解计划经济同志时期遗留下来的不合时宜的旧职能，其特点是收缩政府权限。二是在市场经济基础上，针对市场经济体制不成熟、“市场失灵”问题多而需要的干预；针对中国国情和发展水平而需要加强的职能。这两个过程的交汇，往往扰乱了人们的视线，既容易把权宜之计当作基本制度，也容易把形式相近的措施当作“新瓶装旧酒”，更容易把发展过程中特有的现象当成中国的国情和特色。

    总之，通过对建国50多年来政府经济职能演变的考察，产生了以下几点想法，认为值得考虑：一是在分析评价过去的“全能型政府”时，应该剥离其政治、社会整合、国防等作用与经济发展的关系，不能简单混在一起评价；二是政府“强大”与“放权”的关系：强政府并不意味着政府一定要拥有强大的国营经济和直接控制许多经济部门； 三是中国的改革实际上是在经济运行中市场机制逐渐替换政府直接管理，政府经济职能转变始终是决定中国经济体制改革的关键因素，过去如此，将来也是如此。四是政府经济职能转变并不意味着政府管的事情越来越少，而是“有所为，有所不为”。与经济发达国家相比，从财政支出占国内生产总值的比重来看，目前中国政府规模还是很小的，经合组织的国家财政支出一般都占GDP的50%左右，而中国财政支出（不包括预算外）占GDP的比重，90年代以来始终不到20%，当然这是由经济发展水平所决定的。

                     
主要参考文献：

    1、《列宁论苏维埃俄国社会主义经济建设》，人民出版社，1979。

    2、吴敬琏：《当代中国经济改革战略与实施》，上海远东出版社，1999。

    3、毛寿龙：《中国政府功能的经济分析》，中国广播电视出版社，1996。

    4、廖进球：《论市场经济中的政府》，中国财政经济出版社，1998。

    5、邹东涛、席涛：《制度变迁中的中国政府管理经济职能的分析》，《管理世界》2001年第5期。

    6、张丽曼：《从全能型政府到效能型政府》，吉林人民出版社，2000。

    7、高萍：《50年来中国政府经济职能的变化与启示》，《中国经济史研究》2002年第4期。

    8、文贯中：《市场机制、政府定位和法治——对市场失灵和政府失灵的匡正之法的回顾与展望》，《经济社会体制比较》2002年第2期。