政府治理理念重塑基础上的公共预算决策模式变革(下)

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　　新时期公共预算决策重塑

    　　一、公共预算决策分析框架

    作为政府实施管理的主要途径之一，公共预算是“政府对公众的公共偏好进行有目标选择的结果”，是民主的载体，是连接立法部门和行政部门的纽带，是确保公共管理效率和效益的工具。公共预算决策符合一般决策的规律，即：在寻找和分析备选方案的基础上，按照一定标准进行方案选择，这一简单的决策过程描述暗含着那些将显著影响预算决策的关键要素：决策参与者、决策权力的分配、决策的目标或方案选择的标准、决策信息。上述四个要素内涵不同的组合，又体现为决策模式的不同。
    (一)公共预算决策要素。
    1. 决策参与者。公共预算决策参与者包括：立法机构；预算部门；各主管部门(如各委办局)，通常认为主管部门具有寻求预算规模最大化的倾向；利益集团，是指“有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”；有时也涉及一般公众和媒体等。
    2. 目标与价值。任何一项预算决策都包含价值要素与事实要素(西蒙，1988)。前者主要反映决策者的价值取向与价值判断；后者主要反映那些试图实现已确立的价值目标的活动本身的效率问题。
    3. 决策权力。预算决策过程同时也是预算权力的分配与运用过程：有人提出预算申请，有人审议申请，有人或批准或削减或不同意申请。在有的场合下，预算决策自上而下展开，主要反映行政首脑的意图；而在另一些场合，预算决策自下而上形成，相关部门和个人共同参与。在某些情况下，行政机构主导着决策；而在其他情况下，立法机构具有与行政机构同等甚至更大的权力。
    4. 决策信息。决策过程实质上是对相关信息的收集、整理、分析和运用的过程。为此，爱伦·鲁宾把预算决策称为“实时预算决策”，认为现实中的预算决策要根据不断变化的信息动态予以调整。
    (二)公共预算决策模式：渐进主义与理性主义。
    公共预算决策模式是指决策得以达成的运作机制，是上述四个要素相互作用并形成最终决策的过程。可以从渐进主义和理性主义两个基本视角来理解公共预算决策模式。
    1. 渐进主义决策模式。从渐进主义视角来看，公共预算决策是一个政治过程。强调结合事实来考虑价值和标准，把分析限制在若干项选择之上，集中精力于亟待解决的问题，认为从现状中为一系列增量变化取得支持更为可取。渐进主义模式的代表人物威尔达夫斯基指出，“预算是渐进的，而不是全面的。预算的一项基本真理是，它几乎从来没有被作为一个整体而每年进行彻底审查，没有根据所有可能的选择方案重新分析现有项目的价值。相反，这些预算建立在上年预算的基础之上，只是特别关注有限范围内的增长或削减。”
    2. 理性主义决策模式。从理性主义视角来看，公共预算决策是一个分析过程，强调以最有效率、最经济、最具效能的方式做出决策，认为政府活动的目标是从任何一项投资中获取最大回报。作为一种在智力上的努力，理性主义致力于理解现存于社会中所有被接受的价值，并赋予每种价值一个权重，然后寻找所有可选择的方案及其结果，最后选择一个在社会价值和成本收益考量下最具效能的方案。当然，完全理性的决策是不现实的，或者说会给决策者施加无法承受的压力。因此，公共预算决策的理性主义模式并不要求达到完全理性的结果，它实质上反映的是人们在决策中的一种目标定位和方法，一种试图达到的程度。理性主义下的决策机制也可称作“择优机制”。
    从某种意义上说，渐进主义与理性主义主要反映了理论与实践的差别。首先，渐进主义模式倾向于强调事实究竟如何，而理性主义模式强调事情应当如何。其次，两种预算决策模式隐含了人们在政治、哲学上的不同立场。在政府的基本形式上，渐进主义反映的主要是多元主义观点；而理性主义则更倾向于精英主义论。  　　二、新时期公共预算决策重塑
    (一)决策模式重塑——理性主义和渐进主义的综合。
    我国新时期公共预算决策模式的选择必须围绕决策为之服务的对象(经济、社会的现实与长远目标)展开。从现实性上来讲，要考虑对象的实质性、过程性、描述性以及客观性的一面，兼顾现实可能和参与者利益，从实际出发，循序渐进，完善和修补现有范式；从规范性的要求来讲，要考虑对象的可能性、理论性、指标性以及结果性的一面，从理性化和长远发展的视角出发，锐意创新，突破成规，实现质的飞跃和范式的转换。就宏观层面而言，我国是一个正在向现代化迈进的发展中国家，一方面历史包袱沉重，既要尊重历史和传统，又要逐步完善不符合经济和社会发展趋势的制度和生产方式；另一方面现实任务艰巨，且面临巨大的国际竞争压力，要突破既有发展模式，建构与市场经济体制和社会民主发展相适应的制度框架和生产力水平。在相对较短的时期内完成跨越式发展，实现经济增长方式的根本变革、民主政治和社会生活领域的重大转型，完全依靠渐进式的决策方式是难以想象的，必须站在历史的高度，用理性主义的勇气，锐意创新，大胆尝试，与此同时，用渐进主义的方法化解前进道路上遇到的各种矛盾和问题，一步一个脚印地扎实推进。从现实层面来看，我国的经济和社会现象极端复杂，不同领域、不同行业、不同所有制类型、不同民族、不同收入层次等方面的差异性相当大，简单地用一种模式去框定，势必削足适履、画地为牢，也不利于充分利用多样性带来的好处和可能性，必须实事求是，尊重历史，尊重现实，具体现象具体对待；而与此同时，多样性的表象下面又蕴含着统一性，生产力水平低，社会事业欠发达，经济发展不均衡，收入差距大等情况普遍存在，所有这些问题的解决也必须高瞻远瞩，创新求变，系统设计，分步实施。实际上，我国预算改革自身的情况同样呈现出两面性：一方面预算管理基础相对薄弱，理性主义的决策方法无用武之地，只能采纳简单分析和经验判断相结合的次优选择；另一方面，在基础管理不断规范成熟，而公共事务又日趋复杂的情况下，理性色彩较浓的决策范式又具有很大的现实性和必要性，同样要通过某种中间道路对理想和现实之间进行协调。所以说，对于我国的公共预算决策而言，最佳选择必然是综合了渐进主义和理性主义主要特点的战略规划范式，在决策中既体现现存的、基层的和短期的需要，致力于化解现实中存在的矛盾和问题，又兼顾全面的、长期的和面向未来的需要，推动公共预算决策科学化、理性化和民主化终极目标的实现。
  (二)目标重塑——基于现实基础上的发展与公共性。
    “一个国家应使其政策目标和管理能力保持总体平衡。它的目标通常应力所能及；它的资源和承诺应与其政策目标相一致。”新时期公共预算目标的重塑必须从我国经济和社会发展的现实出发，站在整个国家发展战略定位、政府治理模式转变、公共财政框架构建和公共预算管理制度改革的高度加以理解。从功能性目标来看，首先要确保经济的持续稳定快速发展。要实现这一目标，从宏观层面上讲，就是要综合运用财政政策等预算手段创造并引导有效需求，优化经济结构，着力解决制约经济发展的瓶颈问题；从微观层面上讲，就是要通过对符合国家产业发展导向的高新技术企业进行扶持，推动产业结构的优化升级，促进经济增长方式的根本性转变。其次要体现社会公平，确保社会稳定。要实现这一目标，就是要从经济和社会均衡发展的高度出发，进一步完善社会保障体系和就业网络，关注弱势群体，为公众提供公平的基础教育和基本的医疗卫生条件，与此同时，确保社会稳定和国家安全。再者，要推进民主政治建设。公共预算要以公众的需求为核心，要通过公共预算决策方式上的转变扩大公众的参与程度，公共预算决策要体现民意，推动民主进程。从管理性目标来看，控制、管理、计划三者之间是相互制约、相互促进的统一体，在我国预算管理基础薄弱、管理体系不健全的现实条件下，三方面都不可偏废，必须同时给予重视。首先，强调计划导向。在公共预算决策过程中注入更多的理性，强调分析、数据、合理分类对于预算决策的重要性，把预算决策建立在针对公共需求和收支趋势的大量分析基础之上，实现中长期规划与年度预算之间的合理衔接。其次，强调管理导向。积极推进先进管理理念和管理方式在预算决策中的运用，密切关注决策产生的结果，使之成为预算决策的出发点和评判预算决策的标准，引入零基预算、绩效预算等先进的预算管理和决策方式，注重决策过程的优化再造，努力提升预算决策的效率和质量。再者，强调控制导向。要通过预算内外资金统筹平衡和预算编制的进一步细化，将公共资源配置全面纳入预算决策系统的视野，并科学制定综合定额和开支标准。
    (三)权力分配重塑——法治与公共选择。
    新时期公共预算决策权分配的核心问题是，矫正立法部门和行政部门在预算决策权上的“缺位”和“越位”并存现象，实质是如何进一步发扬民主，健全法制，确保预算的合法性。公共预算管理制度改革以来，立法部门通过要求行政部门报送部门预算，定期不定期地举办预算问题听证会，开展调查研究等举措，在公共预算决策中发挥着日益重要的作用。但这些改革往往停留在规范预算报送程序，重申预算知情权，发挥预算监督权等方面，虽然名义上预算最终决策权保留在立法部门手中，但因立法部门未参与预算草案的制定过程，其自身亦无强大的专业化预算研究和审查机构并全程关注预算草案的准备情况，在信息不对称、决策期间较短的情况下，仅在最终审批环节参与决策，很难提出具有建设性的决策意见，客观上造成预算立法决策流于形式和走过场，预算决策中的立法部门“缺位”现象相当严重。相反，行政部门根据行政首脑的施政纲领准备预算，在收支预计和全面分析的基础上，形成部门预算建议草案上报立法部门。在现有预算立法决策条件和模式下，预算准备者和预算决策者实际上合二为一，行政部门超出职能定位，几乎完全控制了预算决策权，预算决策中的行政部门“越位”现象亦相当严重。如果立法部门和行政部门在公共预算决策权这一核心问题上(实际上政府的大部分决策在本质上都是预算决策)不能理顺关系，建设效能化、民主化、法制化的现代政府便只能是一句空话。对此，从健全民主政治，提高预算决策的制度化、规范化、程序化的角度出发，必须通过改革转变现有预算决策权的分配格局，立法部门应当围绕公共预算决策重塑内设机构，完善立法程序和制度建设。首先，要加强预算专委会的决策信息收集和综合分析能力，准确把握预算收支的基本趋势和预算中的热点、难点问题，为科学决策提供依据。其次，要全程参与预算草案的前期准备过程，全面了解预算决策所需信息，实际参与(但不是过多干涉)决策建议的形成。在预算草案形成并提交立法部门审议之前，各行政部门的预算必须与立法部门下属各专委会充分沟通，并尽可能达到一致意见。期间立法部门各专委会应安排听证会相应听取各部门专项支出的安排情况，行政部门应充分尊重立法部门的专项建议并在支出安排中尽可能体现。再者，要拓宽公众直接参与公共预算决策的渠道，特别是一些涉及国计民生的重大决策，要广泛听取民意，集中民智。行政部门在这一转变过程中亦应发挥积极作用，除提高透明度，接受立法监督，主动向立法部门提供信息，加强在公共预算决策中的良性互动外，还应确保严格按照《预算法》要求履行预算的报送和审批程序，提高预算的严肃性。
    (四)信息重塑——信息时代的科学决策系统。
    新时期我国预算决策信息体系重塑必须建立在信息化和网络化的基础之上。一是将行政部门内部预算编制和执行体系建立在信息化和网络化基础之上。这意味着将业务主管部门的基础信息数据库与预算管理部门的预算管理信息系统通过内部局域网实现链接，并在系统内部导入基本的预算定额和开支标准以及预算评价指标体系。二是实现立法部门信息系统与行政部门信息系统的链接。首先，立法部门要建立自己的预算信息收集和分析系统以及评价指标体系并与业务主管部门的基础信息库实现链接，在此基础之上，得出预算收支预计指标和其他有关预算分析指标，在与预算管理部门的相应信息进行比较分析后，作出总体性判断。其次，通过内部网络将行政部门的预算信息实时呈现在立法部门面前，立法部门全程跟踪预算草案的形成过程并随时对有关预算项目提出建议、补充、修改或否定性意见。再者，在预算审批环节，为提高决策的科学性，立法部门可通过内部网络即时调用主管业务部门有关项目的详细资料，预算决策的质量和预算监督的有效性将得到提高。三是拓宽沟通渠道，建立政府与公众之间的互动机制。借助现代信息和通信技术建立政府与公众之间广泛的信息沟通网络，将政府的施政意图和预算决策有关信息传递给公众，提高公共预算决策的透明度，并及时反馈公众的需求和呼声，提高公共预算决策的民主性、代表性和可接受程度。