论公共利益的界定

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【摘要】文章分析了界定公共利益的必要性、可能性并设计了界定的路径，试图从法学理论和实践中界定公共利益，以实现法律为所有人保障的基本权利。
　　【关键词】公共利益；必要性；可能性；路径
　　
　　
　　“公共利益”一直是法学中最重要的概念。世界各国无论是在学说还是在判例上，它一直被作为一般法律所追求的基本目标，并且是国家公权力行使过程中不可或缺的一个基本要素。正如我国台湾地区著名公法学者陈新民教授所言：“公共利益不仅在法律、法学、行政及司法实务上以各种形式表达，而且可以说是一个用以框架公法规范体系的根本要素。”同样，在我国公共利益也时常出现在法学理论及司法实践中，但到底什么是“公共利益”，却没有哪个国家的法律有明确的规定。竟而导致了许多社会问题如：公民权利受损、政府公权力滥用等。因此对公共利益的界定就成了一个涉及法律、司法、行政，影响政府权力，公民利益的重大课题。
　　一、公共利益界定的必要性
　　公共利益一词，广泛出现于我国各种法律法规中：1954年《宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法征购、征用或者收归国有。”1982年《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年《宪法修正案》第20条将该规定修正为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿。”但何为“公共利益”？它包括哪些事项和范围，法律法规并未做明确的规定，只是显示了一项法律原理，即公权力对私人利益的单方面克减的目的只能是为了公共利益。因此，导致的结果是公私不分，以公共利益之名暗渡商业利益、政府利益之实的现象屡见不鲜，公权力滥用，侵犯公民人身权，公民、法人财产权的违法行为时有发生。例如：湖南省嘉禾事件和江苏铁本事件等。在依法治国思潮深入人心，警察时代一去不复返的背景下，公共利益已是国家权力干预公民权利的一柄“尚方宝剑”。
　　近年来，在我国社会生活中发生的公权与私权冲突与公共利益的不确定性有着密切的关系。当个体与国家之间发生利益冲突时，我们的法律体系习惯于站在公权的角度维护其正当性，而对作为公共利益价值源泉的个人利益往往缺乏必要的关怀，导致对公民个人利益侵犯比较严重，使其对公共利益产生了对搞情绪。根据我们的传统理念，政府开发是百年大计，是为了人民造福，于是对这种“公共利益”只有无条件的服从，很少有人对这种开发本身是否为了公共利益而深究。并且因为公共利益的抽象性和不确定性，以及法律规定的不明确。使得个体无法对抗由政府充当公共利益的代表者和解释者的公权力。这样容易导致公权力的滥用，滋生腐败。因此，现阶段对公共利益进行界定，充分保护公民私有财产，防止政府权力滥用，保护公民权利，限制政府权力，维护公共利益这一终极目标价值是十分必要的。而且公共利益的存在是为了协调个体利益的冲突，是对所有个体利益的整体概括，为了更好的保护个体利益，维护法律尊严，公共利益的界定显得更为迫切所需。
　　二、公共利益界定的可能性
　　本文探析公共利益的界定，不仅因为公共利益的界定是必要的，更重要的是公共利益的界定并非不可能的。虽然在我国目前对公共利益无一个统一的解说，无论是在立法上还是在学理上，都认为公共利益是一个没有统一解释的，弹性的政治法律概念。但笔者认为公共利益既然能成为限权的标准，就必须有它的法律边界，只是其内容上的动态性，正如陈新民所产：“严格意义上说，公共利益实质上是一个价值判断，必须以一个变迁中社会的政治、以济、文化因素作为评判价值的要件”从这个意义上来看，被别人当作抽象概念的公共利益可以看作是一种价值取向，基于此，现行法律当中并未告诉人们公共利益包括哪些内容，它只阐明了利益的指向性。即使如此，笔者认为，对公共利益含义与范围的界定还是可能的。
　　（一）公共利益具有自身的基本属性
　　1．公共利益的客观性。虽然现行法律当中，许多人把公共利益视为一种抽象概念，但从公共利益的法律边界来看，首先公共利益在利益指标上给人类提供的物化和非物化的公共安全和公共福祉，给社会带来了公共产品。其体现了公共利益与个人利益的相容性和发展的一致性。其次公共利益法律边界由列举性条款、概括性条款和排队性条款构成。公共利益是通过公开、透明的路径与形式来指定，在实现公共利益过程中消除了权力运作过程中的外部因素与寻租的可能性。所以，公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益，而与之有相通性。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都具有相对客观性。
　　2．公共利益的社会共享性。既然公共利益是共同利益，而它又影响着共同所有成员的绝大多数成员，那么它就具有社会共享性。这可以从两个层面来理解：其一，所谓社会性是指公共利益的相对普通性或非特定性，即它不是特定的，部分人的利益。其二，所谓共享性是指“共有性”，也是指共同受益性。公共利益的层次性和多样性一定程度上体现在公共物品的层次性和多样性。从一定意义上讲公共利益就不是一个纯粹的抽象概念。
　　（二）公共利益的界定方法有先例可循
　　虽然公共利益是一个十分抽象与高度概括的词语，但我国台湾地区对公共利益的界定，通过法律对公共利益作出一种具体的列举与抽象概括相结合的概念。台湾地区的“土地法”第208条规定：“因下列公共事业之需要，得依本法之规定征收私有土地，但征收范围，以其事业所需为限：（1）国防设备；（2）交通事业；（3）公用事业；（4）水利事业；（5）公共卫生；（6）政府机关，地方自治机关及其他公共建筑；（7）教育、学术及慈善事业；（8）国营事业；（9）其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。前8项是列举，第9项是以防挂一漏万的概括，其好处就在于它拓展了公共利益所含盖的区域，增强了公共利益的适应性。既对公共利益进行了具体的界定，又迎合了它的不确定性，其余就可以通过司法判例和法律解释来扩展其范围，明确其具体外延。
　　在我国现行法律中也不难找出如上述所列的例子，其不仅成功地解决了抽象性概念的界定，并且执行得十分到位。我们《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围的界定，即对“具体行政行为”采取列举和概括相结合的办法。《行政诉讼法》第2条的规定从总体上概括了行政诉讼的受案范围，第5条的规定又限定的概括了行政诉讼的受安范围，第11条第1款至第8款列举了八类具体行政行为的内容，最后《行政诉讼法》第12条又规定了一些不在其受案范围之内的事例，排除了一些行为的可诉性。它结合中国的特色成功地界定了“具体行政行为”这一抽象性概念，并起到了很好的效果。
　　三、公共利益界定的路径
　　(一)公、私法划分
　　根据实证法学家的观点，当今社会最主要的社会规范—“法律”中存在两种性质不同的成分:一是以抑制和解决社会成员相互冲突为己任的规则,即公法；另一种是以促使公共管理组织恰当有效的履行其职能为己任的规则,即私法。私法源自社会生活，是不是有关财产、交易、婚姻家庭、损害赔偿等方面的规则。它法律关系的主体地位平等，行为基于自愿，不存在强迫。而公法的内容和范围直接取决于公共管理组织的职能范围，如组织管理公共事务，配置公共物品等。它的法律关系主题地位不平等，是命令与服从的关系。（二）概括、列举并用
　　公共利益作为公认的不确定性的概念，如何理解和解释是法学理论和司法实践中遇到的重要问题，他既是解释学的命题，同时也是司法实践中的课题，分析法律文本中公共利益的方法主要有：通过司法解释阐明本文中公共利益的含义；通过学术界对公共利益的研究，确定公共利益的学术内涵；通过法院的判决寻找对公共利益进行判断的方法或内涵。例如韩国宪法法院在宪法裁判中，根据不同的宪法案件，对公共利益进行了宪法解释。比较合理地解决了人民在利益关系中发生的各种纠纷。而在我国，有关公共利益的讨论主要围绕概念表达和具体构成而展开，已取得了一定的成果，例如在《民法通则》和《中华人民共和国合同法》中出现的“社会公共利益”的概念，并对其价值目标进行了解释。
　　基于公共利益内容上的不确定性和字眼的抽象性，以及法律本身的不周延性和滞后性，本文从法律角度采用以下方法对公共利益进行界定，即总的概括规定，肯定式分类列举和否定式分类列举相结合的方法来界定公共利益。
　　
　　总的概括性规定也就是公共利益的学理特征。学理特征是把握一个概念的基本内涵所必须的。因为一个概念无论多难下定义，但其基本特征能够反映出这一概念的本质和基本精髓。限定性概括规定就是从“公共”的范围”和“利益”的内容两方面来对其进行限定，因为法律本身就是权衡利益的机器，是随着时代的进步、社会的发展而变化的。公共利益是公众的利益而非简单的政府利益；是法定的利益而非行政自由裁量的利益；是相对权衡比较利益而非绝对的利益；是直接的实质利益而非间接的抽象利益，由此我们可以看出公共利益的特征有：公共利益是不特定人的利益；利益需要符合社会进步需要；公共利益是来源于私人利益却又与它相对的利益。因此对公共利益的内涵我们应该坚持这样的界定规则：在“利益”判断方面首先必须以规范背后的价值观念为基准。
　　（三）限权、授权并重
　　立法原本就滞后与社会生活的需要。一项私人财产在何种情况下被认为与“公共利益”相冲突，事先根本无法确定，此时此地与“公共利益”相冲突，彼时彼地与“公共利益”两相无碍。公共利益与国家主权相联结的本质决定立法者只能根据宪法规范在具体法律中规定一般的概括条款，而不能就此确立一个普遍标准。因此，在较为具体的层面，公共利益的界定属于一个宪法分权问题，应由立法机关、行政机关和司法机关共同分享。立法者作出概括性规定，具体的判断标准则由行政机关来行使。在出现纠纷和冲突时，法院才介入，最后确定争执的问题是否属于公共利益。行政机关定标准，法院做判决都要根据当时的具体情况即：时间、地点、国家的经济政策，对公共健康和安全是否构成威胁，公共用途等。为防止地方政府将公共利益变为地方利益或商业利益，这种权力的行使必须有个授权的过程，也就是必须规定如：省级以上人民政府才有权解释公共利益，必要时可根据当时、当地的特殊情况由中央直接授权地方人民政府以解释权。
　　但是，行政机关并非独享行使界定公共利益的权力，法治国家的分权原则决定了法院适时可以介入这一过程，分享该权力。行政机关行使的自由裁量权可能产生专断，在确立形式上可能引起争议，当事人提交法院，法院需要引入何谓公共利益的标准。但司法属性决定了它不可能参照“被告”制定的标准。因此，法院将按一定的标准对争议中的问题进行裁断，当然法院对公共利益的界定只能依司法标准，而且只能被动的接受对其的界定。也即在法治国家权力分立的体系下，有立法机关对公共利益确立概括标准，由行政机关完成具体的界定工作，法院在出现纠纷后司法程序界定公共利益。
　　
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