公共政策理论基础研究的进展

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“对经济学家来讲，公共政策的研究既是挑战，又会遭受挫折。不仅公共政策的制定过程而且其结果均不符合人们的期望” (Daniel W. Bromley,1989)。 Adams(1896)认为“国家干预的后果是既解放又束缚，既创造又毁灭”。对政府适当行为或者说公共政策理论基础的研究自亚当.斯密以来，围绕着政府与市场的关系进行了无数的探讨。每当现实经济环境发生巨变之后，这一论题都被提出来重新探讨一番，遗憾的是，经济学家至今仍然没有取得一致的看法。
    目前对政府适当行为研究的理论可以分为三种，即亲善市场论、国家推动发展论与市场增进论。市场亲善论是新古典经济学框架下公共政策的基础，政府定位于对市场协调失灵的弥补，强调的是市场的基础地位。国家推动发展论则对市场机制解决协调失灵的前景甚为悲观，强调政府干预的普遍性，认为市场应该在很大程度上为政府所干预和引导。上述两种理论将政府和市场看作替代品。Aoki, Murdock, and Okazaki(1998)则坚持市场增进论的观点，认为政府政策的职能在于促进或补充民间部门的协调功能，而不是将政府和市场仅仅视为相互排斥的替代物。这些理论都是基于特殊经济的经验基础上得到的一般性结论，对于不同的体制有着特定的价值，是一种针对不同经济制度的横截面研究。
     如果纳入制度变迁的框架，三种理论则描述了政府在制度变迁中的角色变化：国家推动发展论适用于制度变迁的初期，政府首先构造出一个市场的基本框架；然后政府职能转变为呵护民间部门的协调发展；民间部门足够发达，亦即市场发育相当成熟之后，政府开始退居幕后，为市场失灵拾遗补缺。
    这是经济学家设定的一种理想的路径。隐含的假设是制度变迁具有确定性和可预见性，本质上是新制度经济学努力回归主流经济学阵营的一种反映。但是制度变迁具有迂回性，政府身份缓释的假定至少在转轨经济中是不成立的。正如Matthews（1986）所言“制度变迁具有复杂性和结果的不可预知性，这些主要特征导致它具有最终目标的随机性”。制度变迁具有周期性，它会经历制度僵滞——制度创新——制度均衡——制度僵滞的过程（程虹，2000），与此相对应的是政府财政压力的周期波动。这一特征在中国二十多年的改革进程中体现的特别明显。此为其一。
     其二，这些理论是对政府行为进行的规范分析，也就是说政府应该怎么做。经济学本质上是一门解释的学问，现实既为经济解释提供了实验的机会，也决定了经济解释相对的适应性。对公共政策理论基础的探讨如果纳入了规范分析的范畴，就在一定程度上违背了经济解释的初衷，而脱离了现实的制度框架的探讨便会变得毫无根基。
    因此,对公共政策理论基础的探讨的一般思路是: 在制度框架内对政府行为的经济解释。选择不同的制度框架，推演出不同的政策含义，既可以减少经济学者总是试图将各种特殊性判断提炼为普适性结论的企图引发的争论，又可以避免经济学家欲指点整个世界而无人喝彩的尴尬 。由于制度变迁是公共政策的存在缘由（Daniel W. Bromley,1989），因此对周期性制度变迁中，特别是转轨经济国家政府行为的研究，就应该立足于对引起制度变迁最重要变量的研究。穷则思变，财政决定改革的起因和路径。因此，将研究锁定在财政压力周期变动的框架内，对政府行为目标的探讨是合适的。
    从财政的视角研究政府的行为，可以洞悉公共政策的理论基础。但主流经济学中对此的讨论极少。只有少数的几个人对此有过论述。
熊彼特（1954）  认为，从国家财政入手的研究方法，在用于研究社会发展的转折点时，效果尤为显著。在社会的转折时期，现存的形式相继殒灭，转变为新的形式。社会的转折总是包含着原有的财政政策的危机。财政体制与现代国家制度有着密不可分的联系，财政不仅有助于国家的诞生，还有助于其发展。这不仅是因为支持国家正常运转的官僚体系就是随着税收体制的建立而建立起来的，而且更重要的是，国家借助财政可以日益扩大其管辖权，并把其意志逐渐渗透到市场经济活动中。因此，一旦税收成为事实，它就好像一柄把手，社会力量可以握住它，从而改变社会结构。
    Hicks（1969） 　的研究可以看作是对熊彼特观点的一种注解。他认为财政压力是市场经济在欧洲的形成，亦即民族国家兴起的最主要动因。其中的逻辑为：君主们需要大笔金钱去支付战争费用，国家努力克服财政压力，一方面不断寻求向新财富征税，这导致了现代税收制度的建立；另一方面，由于日常征税仍然满足不了非常时期的军费开支，所以借债就成为非常迫切的任务。信用是借债的关键，结果，西欧国家寻求借款的努力，促进了资本市场和整个金融体系的成熟。
    张宇燕和何帆（1998）将二人的研究称之为“熊彼特－希克斯命题”，并在此基础上通过扩展，提出了财政决定改革的起因和路径的论题。他们认为先“甩包袱”再“向新增财富征税”是财政危机背景下改革的正当次序。据此，对中国二十年的改革进行了富有新意的解释。 本选题的研究从中得到了很大的启发，可惜的是，“这一命题在严格意义上讲只是一个初步的假说和猜想，但进一步的理论论证和经验分析恐怕就只能留待以后的工作完成了”。 本文的研究并不只是对此的理论论证与经验分析，因为张何二位在研究中对政府行为目标的假定并不是本选题所认同的。
    在文献的梳理中，更让作者感到遗憾的是财政学家对此的忽略。马斯格雷夫(1969)的贡献在于对政府职能进行了划分。Wildavsky（1964）和Niskanen（1971）讨论了政治过程中国家预算的形成及管理，但他们的侧重点都放在了对官僚行为方式的考察上。Brennan和Buchanan（1980）强调课税的权力要在立宪层次上讨论，但他们始终站在选民的角度分析。
    公共选择学派的贡献在于重新定义了政府与个人的关系，将通过财政视角对政府的研究纳入了制度和契约的框架。布坎南对博格森、萨缪尔森、以及阿罗的社会福利函数隐含的个人偏好与社会偏好之间的排序的批评，有力地改变了公共政策研究中将个人与政府类比的观点。他认为国家是一种制度，个人通过这种制度而进行彼此有利的活动。这印证了威克塞尔的将政府视为一个相当于公民之间进行的交换过程的观点。将公共政策的研究置于契约的框架之内的观点经布坎南与塔洛克的推动，在罗尔斯处得到了大力的发扬。由此引申出来的一个有用的思路就是财政概念的重新定义。布坎南指出财政的本质是一种产权的分配。这一观点在新制度经济学那里得到了强化，但是新制度学派将政府，特别是转轨政府的行为定格为加强产权的私有化，则是犯了教条主义的错误。
    非常幸运的是财政危机背景下政府行为的研究并没有因为经济学家的忽略而停滞不前。比如说O’Connor（1973）从一个马克思主义的立场剖析财政危机对国家义理性的影响的研究就在政治学界引起了较大的反响。历史学家，或是经济学家在研究历史的时候，则常常对财政问题表现出极大的关注。保罗·肯尼迪（1988）在谈到西欧民族国家的兴起时着重谈到由战争引起的财政压力迫使国王们改弦易辙，图谋改革。Tilly（1975）等人对这个问题的分析更为全面和有说服力。
    当然，历史学家对财政危机中政府行为的研究更多的是一种从现象到现象的描述。真正运用经济学的范式进行研究的应该是诺斯与托马斯（1973）和 Mancur Olson（1982）。前者的观点集中体现在“诺斯悖论”上面。后者则针对财政危机中政府与利益集团博弈引致国家的兴衰向我们透视了政府的真实行为。在诺斯之后，Philip T. Hoffman 和 Jean-Laurent Rosenthal 则提出了一个战争与税收的模型。通过对欧洲不同国家建立不同的产权制度的事实考查，验证了一个国家能否建立一项合理的产权制度，取决于该国的财政政策，而战争是决定现行财政政策的一个重要因素。
    诺斯和托马斯认为，政治组织（即国家）在推行制度变革时有两种目的，一是建立一套有利于自身统治的政治制度，从而保证政治组织的报酬递增，即财政收入最大化；二是建立一套有效的产权制度，从而保证社会成员的收入最大化和经济组织的报酬递增。然而国家的上述两个目标时常是相互冲突的，也就是说政治组织和经济组织的报酬递增要求不一致。有时政府追求自身报酬的结果是企业的大量破产和经济的严重衰退，也就是说政治组织的报酬递增以经济组织的报酬递减为代价，这时制度变迁陷入锁定，而政府官僚机构成为经济不发展的重要根源。只有当政治组织和经济组织的报酬递增要求是一致的时候才会出现制度变迁的路径依赖轨迹。
    他们最大的贡献还在于指明了政治组织和经济组织的报酬递增需求一致的路径。它运用的也是一种规范政府行为的思路。首先政府必须制定合理的产权制度，保证公平竞争和市场规则的实施，从而带来社会成员和经济组织的报酬递增即收入最大化；其次，它必须把自己的报酬递增建立在经济组织和社会成员报酬递增的前提下，为此要求政府部门要把自己的行为纳入制度化的轨道。在这一基础上，社会成员的报酬递增和经济组织的收入最大化可以使得政府部门通过增加税收来实现自身的报酬递增，政治组织和经济组织之间的报酬呈相互递增局面，于是制度变迁的路径依赖轨迹和经济发展的良性循环得以形成。
    在此基础上，他们又指明了政府行为不当的后果。即如果政府部门不把自己的行为纳入规范化、制度化的轨道，那么政府成员的寻租行为虽然使得他们自身的报酬增加了，但却是以国家整体和经济组织的报酬递减为代价的。如果政府不能制定合理的产权制度和其他一系列有利于经济发展的制度，那么由于没有报酬递增的刺激，制度变迁也会陷入困境。在这些情况下，就必然会出现制度变迁的锁定困境和经济不发展的恶性循环。
    诺斯的观点代表了一种普遍的观点，即产权至上论，特别是私有产权至上的观点。同时，也坚持了一种制度建设是长期的观点。因为产权的确立和政府行为纳入制度化的轨道是一个博弈的过程。在财政危机的时候，这都是难以在短时期内做到的。在此处，短期的政策操作与长期的制度建设产生了矛盾。正因为这样，才有人认为新制度经济学理论尚未得到经济政策方面的证实。但是Stefan Voigt 和 Hella Engerer（２００２）认为由于与新制度经济学相关的实证研究的快速进展，研究者不仅能从新制度经济学的理论中推演出政策含义，而且有些政策含义并不完全符合于主流经济学，新制度经济学有望成为重新评价一些政策的理论依据。这里一个有用的启示在于可以通过一种方法将制度学派强调的长期与主流经济学派强调的短期融合在一起。在财政危机时刻，政府出台的政策是解决燃眉之急的，如果只是考虑长期，则“我们都死了”。  二者的分歧最主要集中在经济增长理论上，虽然自从20世纪90年代后半期以来，经济增长理论家开始将制度对经济增长的影响纳入到经济增长的框架中，但是这种新思路依然由于缺乏标准指标和分析方法的公认框架而使二者难以融合。 这样的矛盾之所以产生，最重要的原因在于两大学派都没有明确政府的行为目标，也就是说没有对集体行动的逻辑进行合乎现实的考察。主流经济学在研究政策时，将政府看成一个黑厘子，是一个定位于纠正市场成本为零的万能的仁慈的机构。它控制着赋税，津贴和多种资源，以实现一种帕累托最优的资源配置，是一种“天堂模型”（Dennis C. Mueller 1989）。更有甚者，理性预期学派认为只有公众不能预期的政策才能有效的论断，只能让人得出要么政府是骗子，要么公众是傻子的结论，结果自然是被抛弃。
     制度学派吸收了公共选择学派的观点，将政府看作一个追求自身利益最大化的理性人，将政府从天堂请到了地下。强调政府的行为是寻求自身利益最大化。诺斯悖论的起因正在于此。这种假设在张宇燕和何帆的文章中则假定为国家的目标函数是追求义理性的最大化，其贡献在于通过对财政预算就是国家追求义理性最大化的约束条件的假定而让政府真正回到了现实。遗憾的是它们并没有指出政府行为目标会随着政府财政压力的周期变动而变动。义理性最大化的观点与林毅夫（1989）的假定是相一致的。不同的是林毅夫认同了统治者和有限理性的常人一样具有同样喜怒哀乐的一面，张宇燕仍然将政府的面目包裹在面纱里面。
    让政府回到现实的目的并没有让我们真正看清政府的本来面目，因为从天堂降落到人间的政府仍然是一个整体。Olson对集体行动逻辑的研究，对公共选择进行了解剖，它认为不同集团的行动是不一样的。个人理性是集体理性的必要条件，并不是充分条件。
    至此，我们看到了政府面纱一层层揭开，但这仍然不是政府真正的面目。前面的假定，将政府与集体行动领导的行为目标混为一谈了。林毅夫与张宇燕包括Olson在此都犯了一个经济学上最熟视无睹的错误，即经济人同质性的假定。  如果说在一个竞争性非常强的劳动市场上，将劳动者认同为同质性还情有可原的话，那么将集体行动的领导者视同一般的个体，则难以还政府真正的面目。虽然社会达尔文主义遭到社会学家的批评，但是人与人是不一样的则是一个基本的事实。微观经济学中将企业家才能作为一个与土地、资本、劳动力相并列的要素。企业家是具有特异性的,他与企业的目标并不完全是一致的。如果认同政府与企业在某种程度上相类似的话,  那么就应该认同政治家或者说是治国者是一个不同的个体。他的行为目标与政府的行为目标应该是不完全一致的。一个具有说服力的观点是，由于政府部门与私人部门不同的激励机制，个人的偏好发生了改变。这种改变往往是政府或个人面对不同风险时的一种必然的选择。
    现代经济学对领导人偏好的研究之所以忽略，很大程度上是因为它们研究的是一种民主的政体。强调一种建构理性可能会导致哈耶克所讲的“极权主义”的存在。而在决策相对集中的国家，学者们对政治基本上是出于一种回避的态度。回避的结果是他们放弃了无论是在私人的还是集体的行动中，有目的的个人才是基本的决策者的经济学研究的基本假定。存在的就是合理的，交易费用学说，验证了集权对于特殊时期经济发展的必要性（ 张五常，1999）。John .V. Nye（1995） 在分析了强制世界中的产权、交易与契约安排的变化，得出了强制或权力的存在并不足以影响竞争性产出的“效率”和“剩余”或“剩余最大化本质”的结论。这是从另一个角度进行的验证。
如果同意了上述的观点，就可能认为政府不是青春永葆的。政府是有生命周期的，政府的生命周期在不同的政治体中是不一样的。即使是一个相对集权的国家，它也不过是十几年的时间。财政的失败意味着政府的失败，财政压力周期波动左右着政府的生命周期，左右着政府的行为目标。
    在财政压力变动的框架内考察政府的行为目标的设想，在对转轨经济的研究中已经取得了重大进展。Aghion,P., 和O.Blanchard.(1994)年提出的模型明确地提出了财政压力对于经济转型速度的制约。王红领、李稻葵、雷鼎呜（2001）用七种理由论证了政府放弃国有产权的动机在于财政压力。Blanchard and Shleifer（ 2000）从财政的角度研究了俄罗斯与中国在由计划经济向市场经济转轨过程中实行的财政分权效果的不同。
    这一研究还将进一步深化，一个重要的理由在于行为经济学为此提供了巨大的理论支持。虽然行为经济学的研究视角还没有延伸到政府行为的领域，但是它独特的研究方法，足以修正前面的假定。  卡尼曼和特弗斯基（Kahneman&Tversky,1979，1981）发展起来的展望理论（Prospect theory）阐明了在不确定问题中行为者制度安排的目标问题。该理论认为，人们对风险的偏好是随着收益和损失的变动而变动的，即，当存在收益确定时，人们是风险厌恶型的；当存在损失时，人们是风险偏好型的。因此，布罗姆利（Bromley,1989）认为，“公共决策者看来是经常采取使损失最小化的行动，而不是收益最大化的行动。那些处在做出集体决策位置上的人很可能为了损失而愿意冒险，但在收益范畴内却避免冒险。他们宁可选择确定的收益，而不是有一定可能性的更多的收益。”。
   因此,也可以认为,政府的价值函数以参照点为界表现为两种形态。当政府面对确定的财政收益（结余增加），价值函数通常是凹函数，形状比较缓，政府是风险厌恶型的；政府面对一定的损失（财政赤字增加）时，价值函数是凸函数，形状相对陡，政府此时是风险追逐型的。
    布罗姆利其实还可以大胆地前进一步，即将集体行动领导者认同为一个在行为生命周期假说中具有自我约束（self-control）、按照心理账户（mental account）和心理定格（framing）进行决策的偏好改变的行为个体。相应地政府也可以分为成熟型、幼稚型与偏幼稚型三种。
    将这样一种将政府细化到个人，因为激励机制的不同而在财政压力周期变动中的经济体的行为进行描述是一件令人兴奋的事情。同时它也是一件冒险的事情，不过，只要贯穿经济解释的宗旨，这种尝试应该不是一种天方夜谭。朱光华与魏凤春（2003）在“就业、产业结构调整与所有制改革——一个财政压力周期变动下的基本框架”一文对中国二十年改革路径的解释，便是一种尝试。研究可以在此基础上开始。