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[调查报告] 谁为老区的明天买单——来自鄂西老区经济发展的调查

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发表于 2014-3-27 22:41:30 | 显示全部楼层 |阅读模式
   秭归是国内革命战争湘鄂西革命根据地中心地带,著名的牛口、马营党支部是我省最早、最有影响的农村基层党组织之一,无数革命先烈在这块红色的土地上洒下了可歌可泣的足迹。通过“八七”扶贫攻坚,老区人民在党委政府的领导下,大力发扬自立更生、艰苦奋斗的优良传统,生产生活得到了根本改变,生存环境得到了根本改善。老区乡镇虽然经过多年的发展,但是还有一部分地区依然非常贫困,有的群众温饱问题还没有彻底得到解决,发展速度还非常缓慢。最近,笔者赴沙镇溪镇、水田坝乡、泄滩乡、屈原镇、郭家坝镇等老区乡镇,就老区实施新阶段扶贫政策以来的有关情况进行了专题调研。通过调查发现,老区经济发展的速度与整个区域经济发展的力度还极不相协调,与老区人民脱贫致富的期望值还极不相适应,老区全面建设小康社会的目标任重而道远。


    一、老区发展现状


    ——农民生活水平稳步提高。2003年全县实现农业总产值4.05亿元,农村经济总收入17.5亿元,农民人平纯收入达到1785元,比2002年的1705元增4.7%;解决了1.22万贫困人口的温饱问题,贫困人口由2001年底7.07万人下降至5.85万人。根据各项综合指标调查统计,在全县202个行政村中,属于小康型的村有26个,占总数的13%,温饱型的村有116个,占57%,贫困型的村60个,占30%;在全县10.12万农户中,人均纯收入在2000元以上的有25300户,占总户数的25%,2000—1000元的有60720户,占60%,1000元以下的有15180户,占15%。


    ——基础设施建设逐步完善。农田水利基本建设日趋完善,全县粮食种植面积达到38万亩,其中当家田17.6万亩,户平1.74亩,人平0.53亩。目前,人均0.8亩以上的村有106个,占总数的52%,人均0.5-0.8亩的村有40个,占20%,人均不足0.5亩的村有56个,占28%;实现饮水上缸的农户有35000户,占总数35%,达到农村饮水标准的有47332户,占47%,没有从根本上解决饮水困难的有18868户,占18%;全县100%的村通了电,农户入电率达到98.6%;已通公路的行政村有175个(通而不畅的村占69个),占总数87%,未通公路的有27个村,占13%,公路覆盖农户(距离公路不超过1公里)70840户,达70%,公路通达农户40480户,入户率达40%;通电话的农户有16637户,占总户数16%,实现了村村通电话的目标;广电综合覆盖率达到85%,有82810户拥有电视机,占总户数82%,其中通有线电视的30476户,占37%;农户住房是砖混结构的有13665户,占总户数14%,砖木结构的2803户,占3%,土木结构的85075户,占84%。


        ——农业产业化建设成效显著。全县压缩粮油种植面积4.06万亩,由2002年的52.2万亩下降为48.4万亩,优势农产品的面积达到35.21万亩,其中,柑桔面积达12.93万亩,黄姜面积达1.18万亩,朝天椒面积1万亩,魔芋面积达2.03万亩。粮油与多经比由2002年的65:35下降为62:38。目前,全县拥有种植20亩以上的柑桔、魔芋、黄姜、烤烟、茶叶等大户99户,有50头以上的养猪、养羊和500羽以上的养鸡专业户236家,百头以上养猪场、养羊场和千羽以上的养鸡场31家。全县已发展鱼苗良种场2家,渔业养殖公司3家,发展网箱养殖700余口、1.5万平方米。我县已有7个农产品获无公害和绿色食品的称号,其中纽荷尔脐橙、欲品思名茶、奥林达夏橙、双山云雾4个品种获全国绿色食品称号,茅坪花生、杨林甜椒、鄂马铃薯3号3个品种获省无公害食品称号。


       ——农村社区结构不断改善。近年来,我县农村社区结构进一步得到有效改善。一方面,部分农民自发迁移到乡镇集镇或人口相对集中、经济水平相对发达的小集(场)镇,如郭家坝镇庙垭、梅家河乡郑家岭、肖家坪、沙镇溪镇大峪池等地,由于地理位置相对优越、人口较为稠密、交通便利,吸引了一大批农民到这些地方安家落户,从事二、三产业;另一方面,部分农民由政府引导,在优惠政策的激励下,从边远高寒山区搬迁下山,彻底改善了生产生活条件。截至目前,全县共搬迁2605户、8678人,已有涉及8个乡(镇)的21自然村、312户、1053人实现了整体搬迁,部分区域基本成为无人居住区。同时,完成茅草屋改造1554户、3837间,实施茅草屋改造的农户基本达到了“房顶盖瓦、内外粉刷、室内整洁、通风透光、地面平整、阶沿整齐”的要求。     二、主要症结

   (一)扶持政策覆盖难。江泽民同志在视察革命老区时,曾语重心长的说:无论任何时候都不能忘记老区人民。这既是党和国家对老区的殷切关怀,又是各级党委政府的重要职责。但是,这些年来我们各级把这句话贯彻在会议上多,落实在行动上少,写在报告中多,落实在实践中少。在调查中部分群众抱怨说:如今有多少干部还能为我们偏远山区的老百姓着想。从调查中我们发现,这些年来老区群众在就业、看病、入学等方面并没有享受到优惠的政策,有的群众还在为维持正常的生计而四处奔波。沙镇溪镇杉树坪村地处偏远,交通不便,长期以来该村没有享受任何政策扶持,村内也没有建立起稳定的支柱产业,村里劳动力大多以挖煤为生,十年来该村已有8个青壮年命丧煤窑,年龄最小的只有18岁。这怎不教人心痛!再从近几年资金投入数来看,国家投入给秭归县财政扶贫资金达1929.5万元,但是老区资金只有174万元,仅占资金投入总额的9%,加之前几年项目资金管理不甚规范,资金到乡镇后东拉西扯,前挪后用,真正用在老区群众身上的少的可怜。


   (二)支柱产业形成难。稳定的支柱产业是老区人民脱贫致富的根本。老区这些年经济发展缓慢,农民收入始终不能提高,支柱产业没有形成是重要原因。在调查中我们发现,有些老区贫困村在产业的选择上,没有结合本村的地理条件、气候、环境等实际,不考虑市场因素,凭个人主观臆断,盲目鼓动群众发展,一年一个产业,一年一个品种,从而导致村内的产业品种杂、规模小、效益低,在遭遇市场冲击后,产业宣告失败,最终利益受损的只有群众。水田坝乡石垭村是个偏远贫困村,近几年来国家累计投入到该村各类扶贫资金达30万元,帮助其发展产业,由于该村交通不畅,信息不灵,因而在产业的选择上左右不定,今年种植黄姜,明年发展魔芋,产业年年在发展但是年年没有效益,导致至今没有形成一项稳定的支柱产业,造成上级部门对该村的发展心灰意冷,村里的群众怨声载道。


   (三)基础设施改善难。基础设施建设历来是制约老区经济发展的重要“瓶颈”。这些年来,老区利用国家投入的各类扶贫资金,大力改善乡村公路、广播通讯、人畜饮水,使得老区基础设施条件与以往相比有很大的改观。但是我们在调查中发现,有些基础设施项目因为资金投入有限,加之自然地理条件险恶,使基础设施改善的难度非常大,进展非常缓慢。泄滩乡九条岭村是我县最为贫困的村之一,该村地处偏远,位于三县交界处,自然条件异常恶劣,交通条件极为不便。该村农民出售牲猪,要抬运5公里,来回要大半天时间,6组村民姜廷祥,喂了一头重380斤的大猪,出售时请了6个人抬运,抬运到收购点时因时间过长,猪已半死不活,最后被作为病猪降价100多元出售,从此后,姜廷祥再也不敢喂大猪了。为修通该村12公里主线公路,近5年来交通、扶贫等部门累计投入资金达30万元,但因公路山势险峻、“三材”物资消耗大、农民的青苗补偿等原因,目前只修通了7公里,还有5公里无法完成,若要全线贯通这条公路,据测算至少还须投资15万元。


   (四)文教卫生普及难。文化教育和医疗卫生一直以来与农民的生产生活息息相关,它是农民脱贫致富的重要保障。这些年来国家对社会发展高度重视,对重点老区的投入也在逐步加大,从2001年以来,国家累计投入到老区的社会发展资金仅有26万元,这部分投入与老区经济发展的需求远远不相适应。这一点主要表现在两个方面。一是学生求学难。调查中我们了解到,由于老区贫困村的学校生源少,几个村的学生只能在中心小学就学,从而使得学生求学环境非常困难。加之乡村学校地处偏远,教师待遇差,致使学校师资力量非常薄弱,学校的教学质量非常不理想。泄滩乡向家山小学是该乡最偏远三个村的中心小学,一个叫王容的7岁小学一年级学生,每天早上4点钟就要起床,要走3个多小时的山路,赶在8点钟前到校上学,中午也没有饭吃,只能晚上赶回家吃晚饭。像王容这样学生在老区小学非常普遍。据统计,在全县7个老区贫困乡镇中,劳动力小学以下文化程度的比例非常高。秭归县18万农村劳动力中,小学以下文化程度的占37%。我们在水田坝乡石垭村调查时,该村656户2099人,小学以上文化程度的仅有902人,只占总人数的43%。二是农民看病难。自实行农民家庭承包经营责任制以来,由于各级财政和集体经济组织投入的减少,使农村合作医疗因失去了稳定的经济支撑而解体。与此同时,在医疗机构改革、个体行医和私人承包经营后,医疗费用负担加重,使农民再次出现看病难,不少农民因病致贫和因病返贫。在调查中我们发现,由于低收入农户的就医程度低,患病后得不到及时有效治疗,往往是大病拖、小病捱,形成了越穷越病、越病越贫的恶性循环局面。此外,老区乡镇的村卫生室医疗条件落后,设备简陋,部分药品质量低劣,无法保证农民看得起病、看得好病。据统计,老区因病返贫的农户已占贫困户总数的45%。


   (五)实用科技推广难。农村生产力水平的提高必须依赖于农业实用新型技术的推动。我们在此次调查中看到,凡是农业实用科技推广好的地方,农民的生活水平就比较好。然而,我们在调查中也发现,一部分老区贫困村生产力水平仍然比较低下,还处于传统的粗放型农业耕种方式,农业实用技术的推广工作难度很大,究其原因主要表现在三个方面:一是对科技推广的投入较少,缺乏长效的培训机制。近几年国家对老区在科技培训上给予了一定的投入,但是由于受到多种因素的影响,这笔费用真正用于农业实用科技推广方面的并不多;在培训方式上也仅仅局限在培训几个村干部上,农民并没有得到相应的技术培训和技术服务,因而也造成了国家提出的“户户有一个科技明白人”的目标成了一句空话。二是科技培训的技术人员严重匮乏。目前,农村实用技术的培训力量,主要依靠乡镇农业技术部门,然而由于乡镇农业技术部门待遇差,贫困地区工作环境不理想,致使乡镇农业技术力量匮乏,没有技术人员来具体从事技术推广工作,这一现象已严重制约了农业新型实用技术在贫困地区的推广。三是科技培训主体严重不足。随着市场经济体制的不断深化,农民外出务工拓宽增收渠道,已成为老区贫困群众增加现金收入的有效途径,因而打工经济在广大农村应运而生。由于受到打工经济的影响,老区贫困村有一定文化的轻壮年劳动力大多外出打工,在家的多是“386190部队”,导致农业实用新型技术在这些地方无法推广,从而造成了老区生产力水平难以提高。 四、思考建议

    (一)对老区的感情认识要再增强。全面建设小康社会关键在农村,难点在农村,农村的关键又在老区。加快老区建设,不仅是一个经济问题,更是一个严肃的政治问题。江泽民同志曾说过:“不把老区的事办好,我们难以向烈士交待,向人民交待,向历史交待”。要做到这一点,不仅需要老区人民的努力,更需要全社会的广泛关注和支持。各级党委、政府要从实践“三个代表”重要思想的高度来认识老区建设问题。在一定意义上说,没有老区,就没有中国革命的成功;加强老区建设,就是培根固本。要带着深厚的感情,把老区问题重视起来,切切实实摆上重要议事日程,在全面建设小康社会的进程中,要下更大的决心抓好老区人民的致富奔小康工作。我们不能一些人春风得意,而一些人向隅而泣,我们既要帮助老区人民长远谋发展,也要帮助他们眼前渡难关。同时,还要大力宣传老区人民的丰功伟绩,宣传老区精神,宣传党和政府加强老区建设的指示。通过宣传,改变老区意识弱化、淡化的状况,形成强大的舆论氛围,增强全社会的老区意识,形成全社会都来关心老区建设的生动局面。同时,也进一步激发起老区人民向贫困作战的斗志。


   (二)对老区政策的制定要再优惠。认真落实政策。党中央、国务院和省委、省政府对老区建设是重视的,在计划经济时期曾出台了一系列扶持老区的政策,如平价供应生产、生活资料,减免税收等等。然而,这些有效政策随着市场经济体制的建立,有的逐步消失了。目前,迫切需要的是进一步认真落实已有的政策,在调查研究的基础上,根据需要和可能,适时制定一些有利于加快老区经济和社会发展的特殊政策。建议一是在政策的制定上,对老区要坚持多予、少取、放活的原则。 对老区县的税费及财政收入分配进行调查研究,区别对待,打破老区与非老区,发达地区与不发达地区同一财税政策的简单管理模式,先做到少取,而后再力争多予。二是老区建设基金或专项资金,对“贫困老区”实行定位支持,优先解决老区人民基本生存、生活条件中急需解决的问题,在财政可能的情况下,预算列专项,解决老区的一些特殊问题,如公益事业等。并设立老区政策性贷款,为老区建设小康提供足够的信贷支持和金融保障。三是在扶贫资金的投入上应向老区贫困地区多倾斜,对老区基础设施、产业建设、社会发展等要进一步加大投入,切实帮助解决老区人民通路、吃水、通讯等问题,对扶贫到户项目的要提高补助标准,确保扶持的项目贫困户能够建的起、建的成且有效益。


  (三)对重点村项目库内容要再修缮。通过近两年项目库的建设实施情况看,虽然各乡镇根据《中国农村扶贫开发纲要(2001--2010年)》、《秭归县扶贫开发规划(2001--2005年)》,按照“突出重点、分期分批、解决问题”的原则,明确了范围对象、编制规划的时限、奋斗目标、建设内容和资金投向,以乡镇、村为单位,围绕“山、水、林、田、路、电、气、房”等八个方面,因地制宜,分类规划为依据建设了项目库。但从实际操作的情况来看,在申报项目过程中,申报的项目与项目库里的项目有所出入。为进一步突出项目库的真实性、完善性、可操作性,建议在抓好扶贫规划编制的同时,继续深入基层调查研究,按照“因地制宜、切合实际、充实完善、扶持发展”的原则,进一步摸清乡镇、村的自然、经济、社会状况,到村到户,与贫困地区群众共同分析致贫原因,坚持群众参与的原则,把项目的选择权、资金的使用权、效益的享有权切实交给群众,从农民迫切需要解决的基础设施、生产生活条件入手,让农民尝到“ 甜头”,以奖代补,调动农民参与扶贫的热情,促进贫困村面貌的整体改观。同时,邀请相关项目管理部门对确定的项目进行筛选、评估、论证,结合各村的实际,分年度分类登记老区扶贫项目库。


   (四)对老区的扶贫机制要再完善。一是完善资金投入机制。解决贫困人口的温饱问题,需要大量的资金投入,解决贫困地区的贫困面貌,需要各部门的综合投入。在现行体制下,扶贫资金的使用和管理,涉及扶贫、计委、财政等部门,在具体环节上,还涉及其他涉农部门,从而造成了多部门管理,使资金难以捆绑使用。因此,建议对扶贫资金要统筹安排,将扶贫资金与其他支农资金捆绑起来整合使用,采取“拼盘”的办法,合理规划,以贫困乡(镇)、贫困村为主战场,以项目为载体,达到整合资金的目的,提高资金的使用效益。二是完善项目审批机制。现阶段,贫困县的项目审批权还放在省一级,这不利于调动贫困县的积极性,也使贫困县不能准确的选择项目,从而给工作造成被动。为此,建议对项目的审批权应下放到县一级,给重点县一定的自主权,从而增强贫困地区群众的主动性和监督作用。三是完善扶贫绩效考核机制。市场经济条件下,政府的重要职能是创造一个公平竞争的环境,那种只要穷就给钱,干好干坏一个样的现象决不能在延续下去了。因此,对重点县要实行激励约束机制,出台考核办法,建立严格、经常性的管理监督制度和科学的准入、退出制度,奖优罚劣,动态管理。对于那些领导重视,工作抓的紧、抓的实,成效显著的,在扶贫资金分配上予以倾斜;对工作不力、成效不大的,要视程度扣减扶贫资金;对连续三年贫困面貌没有根本改善的要将其调整出列。  


  (五)对老区的专项经费要再投入。我县贫困面广、量大、人多,是我县扶贫开发和全面建设小康的“重点”和“难点”,若不再积极帮助贫困地区进一步改善生产生活条件,帮助老区人民脱贫致富,这些地区将变成积“重”难返、“难”上加难。依靠贫困地区人民的自身力量,要想同步迈入小康社会,难度将非常大。全县还有一大批贫困群众渴望得到支持,渴望扶建到村、到户、到人。这其中好多问题也不是扶贫都能解决的,要有专项经费及时解决工作中出现的一些问题。目前,贫困县、乡(镇)的办公条件十分简陋,扶贫信息自动化建设严重落后于需要,信息共享程度低。为确保贫困地区的各项扶贫工作能够正常开展,进一步调动扶贫系统干部职工的积极性,建议对贫困县、乡(镇)的专项经费按照项目资金的1%予以配套。
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