开放我国地方债券市场的可行性探究

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开放我国地方债券市场的可行性探究


    [摘要]金融危机背景下是否应开放我国地方债券市场,引起了社会各界的广泛关注。基于国务院同意地方政府举债的决定,本文拟就当前开放我国地方债券市场的可行性进行分析,并从中探求可鉴之道。
    [关键词]地方债券市场 金融危机
    基于“囚徒困境”模型,地方债券市场的开放与否主要取决于中央与地方政府的博弈。[1]在金融危机影响下,中央与地方政府面临敏感的利益分割问题。对此,国务院同意地方发行2000亿元债券,在理顺财权事权、协调利益矛盾的同时,有助于提高中央扩张性财政政策的执行效率,增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力。因此,本文拟从经济、法律、政治和市场角度,对地方债券市场的开放进行可行性分析。
    一、 经济可行性分析
    地方债券是指地方政府依据信用原则,从社会吸收资金来满足公共支出需要的一种形式,[2]其发行成本包括:一是实施该政策所付出的行政成本;二是发行债券的经济成本,即债券资金管理成本及利息成本等;三是由于政策执行效率和配套选择等因素造成的外部成本。以下结合静态成本-收益分析模型,对地方政府债券的发行进行分析。
    假定地方发行债券的目的是进行市政投资。在无外部因素影响下,债券发行的社会边际成本线为MSC1,与社会边际收益线MB相交于点a,市政投资量为Q0,均衡价格为P,可实现社会福利最大化;若政府采用传统财政筹资方式,则其低效率将使社会边际成本线向上偏移至MSC2,相较发行债券,此方式将产生S△abc的社会福利损失;当债券发行受强外部因素影响时,外部成本的增大将使MSC1’较之MSC1有较大移动,将造成S△ade的社会福利损失,这即为外部因素影响下的政策制定与执行效果间的成本损失。[2]
    因此,在金融危机影响下,地方政府债券的发行存在社会福利损失问题,而传统筹资方式与发行债券的选择取决于S△abc与S△ade的大小。当外部成本造成的社会福利损失小于或等于传统筹资方式带来的效率损失,发行债券将是相对合理的选择,并通过提高地方债券的资金筹集管理的效率,降低外部因素造成的成本损失。[2]
    二、法律可行性分析
    完备的法律体系为债券的发行提供合法化基础。虽然,国务院同意地方政府发债,但相关法律条款对此持谨慎态度。如《贷款通则》的“借款人应当是工商行政管理机关(或主管机关)核准等级的企(事)业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人”规定,间接否定地方政府向银行借贷的可能性。[3]
    本文认为,行政权凌驾于立法权之上,是导致现阶段我国法律缺乏至上权威性的重要原因,即法律从根本否定地方政府发行债券的合法性,但“国务院另行规定”等描述却放松法律的控制权。[4]对此,解决问题的关键在于如何促成地方政府走上合法负债的道路,这一方面要求我国应建立健全地方债务管理的法律体系,规范其负债范围、审核权限和偿债责任等。[5]另一方面应加快政治变革的进程,严格规范政府的公共权力,以建成成熟、完善、富民、强国的市场经济体系。
    三、 政治可行性分析
    我国政府组织是纵向层级制和横向职能制的矩阵结构。目前,中央和地方的责权利关系尚未理顺,国家财权财力在中央和地方间的分配关系不合理。具体言之,上级政府可能采取代替决策等方式,形成“下压型”财政机制,而下级政府则凭借熟悉当地事务的绝对信息优势,通过向上级多借款、少还债等途径,向上级转移财政负担,形成与之相对应的“倒逼型”财政机制。另外,由于中央与地方政府间的财政关系缺乏法律依据,易使制度本身缺乏稳定性,导致中央与地方在利益博弈中存在机会主义倾向。[6]
    因此,建立以“一级政府、一级事权、一级财权、一级预算、一级产权、一级举债权”为原则的经济架构,将是有效解决途径。同时,中央尤其应建立群众、地方人大、财政部地方公债司三级监督机制,加强地方人民代表大会对债券发行规模、使用方向、还本付息等的审查和监督,以防地方政府滥发债券。[7]
    四、 市场可行性分析
    我国社会主义市场经济体制的日趋完善,为地方债券市场的开放提供有利的市场环境。一方面,作为发债主体的地方政府具有强烈的发债需求,这成为发展地方债券市场的推动力;另一方面,个人和机构投资队伍不断壮大,对地方债券具有较强的投资需求和承受能力。因此,地方债券市场的开放,有利于刺激居民的消费欲望,将大量储蓄存款从金融机构中分流并注入实体经济的循环发展中。而银行间债券交易市场、信用评级机构等稳固发展,则为债券的发行、承销、流通转让提供全方位的服务,亦可对债券发行主体进行一定的市场约束和监督。
    综上所述,开放地方债券市场,不应仅被视为“宏观调控的缓冲剂”。在条件成熟前,中央不宜大幅放权地方发行债券,可先在财政状况良好的地区进行试点,待完善相关法律、财税体制后,有计划、有层次地向全国推广,以避免盲目开放地方债券市场对国民经济造成严重冲击。