转型期中国政府农业投资的规模与结构分析

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转型期中国政府农业投资的规模与结构分析




自新中国成立以来，我国的财政支农体系和支农政策经历了一个逐步演变的过程。在新中国成立之初的几年，由于财力所限，政府很少对农业进行投入。从五十年代末到七十年代末，主要实行的是农业支持工业的政策，相对于农业为工业提供的剩余而言(主要是以工农产品价格剪刀差的形式实现的)，国家财政投入的比重仍然很小。从1978年我国对农村进行经济体制改革以来，财政支农体制开始进行了大幅度的改革。这也是目前我国这一时期现行财政支农政策的形成时期。在这个时期，资金渠道多，政策覆盖范围广，涉及农业、农村发展的许多领域。进入1994年，我国财政体制进行了一次较为重要的改革，那就是开始实行分税制。分税制的实施对我国的财政支农体系产生了较为深刻的影响，主要体现在中央政府与地方政府的关系上，对于农业投资的影响也体现在地方政府由于财力、目标不同，各地对农业的投入有很大的差异。从1998年开始，为满足尽快建立和完善社会主义市场经济体制的要求，我国政府开始着重建立公共财政体制。在加入WTO后，要求我国农业财政支持体系符合世贸组织的协议规定，我国的财政支农体制向更加科学和符合国际惯例的公共财政体制目标迈进。此时我国国民经济也进入了一个重要的机遇期，即人均GDP首次超过1000美元，工业化进入中期阶段，已经到了工业反哺农业的重要阶段，因此加大农业支持力度，发展农村生产力，提高农业综合生产能力已经成为共识。纵观我国财政支农体系的演变过程，我国财政对农业的支持体系经历了一个具有鲜明历史特征的变化过程，对我国农业经济的增长与发展产生了不可忽略的影响与作用。
    政府财政对农业的投资与我们通常所说的财政支农支出虽然有密切的关系，但并不完全同义。本文采用罗剑朝教授在《中国政府对农业投资的增长方式与监督研究》[1] 一书的说法，提出政府财政对农业投资的概念是：“政府财政对农业投资是指政府为了克服市场缺陷在农业生产和经营过程中投放资源(物质资源和人力资源)进而形成资产或资本以达到预定的经济、社会和生态目标的经济活动过程。”罗教授认为，从统计口径上来说，这一概念有狭义和广义两种，狭义的政府财政对农业的投资相当于财政支农支出中的支援农业生产支出和农业事业费再加上农业基本建设支出、农业科技三项费用以及自然灾害补贴(由于数据资料所限，本文使用农村救济费这一数据)。广义的政府财政对农业投资是在狭义的基础上，加上财政用于农业科研与教育、农业科技推广、农业环境保护以及给生产者直接补贴的支出。这些都是限定在公共财政支出和WTO《农业协议》所允许的框架内。本文所使用的数据均依据狭义的概念而来，基本上等同于我国财政支农支出中的口径，即支援农业生产支出、农业事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用及农村救济费这几项之和。(大口径的财政支农支出包括了财政通过其他间接渠道对农业实施的多种支援与补助，如提高农副产品收购价格、采取财政补贴办法优惠供应农用生产资料、减免农业税，对进口粮食与化肥实行补贴等等)。
    根据经济增长理论，农业经济的增长来源于生产要素的投入和农业生产率的提高。随着技术的进步，农业生产率提高对农业增长的贡献越来越大，但对于处在转型期的发展中国家来说，依靠要素的投入来实现农业经济的增长仍然占很大比重，同时也是主要途径；对于劳动力无限供给的发展中国家来说，短缺资本的投入显然是非常有效的。目前，中国农业的资本投入渠道除了政府以外还有农户和其他私人社会资本。政府对农业投资的理论基础是农业具有准公共物品的性质。显然，农户和其他私人资本的投入对农业增长的作用同样是不可忽略的，但本文只研究政府农业投资中，投资规模、投资结构的状况以及与农业增长的关系。通过对中国转型期(本文指1978年以来，尤其指1990年代以来)农业GDP数据和政府农业投资的规模、结构状况数据的相关性分析，发现政府农业投资规模对农业增长有极强的正相关作用，而且不同的投资结构所产生的边际产量不同，所以改善农业投资结构也能对农业增长产生正的影响。研究表明，地方政府农业投资也对地方农业增长有重大作用，这种作用是十分重要的。研究结果提示我们，导致我国政府农业投资不足和结构不合理的根源在于我国现行的公共财政体制存在缺陷，因此必须从公共财政体制改革和农业投融资体制改革的高度来进行政府农业投资规模扩大和结构优化调整。

    1. 转型期农业增长与政府农业投资规模变动分析[2]

    中国农业经济的转型期可定义为1978年以来至今的农村经济改革期。自此，中国农业经济开始了由计划经济向市场经济全面迈进的步伐。这个阶段也是中国政府农业投资的重要转折期。与此相伴，中国农业GDP、农业增加值在这个时期以后也发生了巨大变动。农业经济发展水平和政府农业投资规模都空前增长。
    1. 1　转型期中国政府农业投资的规模变动与农业增长水平变化
    农业投资规模是指各个年份或各个时期农业投资的总量。按照本文的统计口径(中口径)，我国农业投资规模在各个五年计划期是不同的，总的趋势是增长的，尤其从“七五”开始，我国农业投资力度明显加快，其累计投资额是“六五”时期的两倍还多，“八五”、“九五”也是成倍增长(见表1[3])。
    表1　各个时期财政支农情况            
国家财政总支出  财政支农支出  占财政总支出比重
    时期       (亿元)         (亿元)           (％)
“五五”时期    5246.52      614.41           11.71
“六五”时期    6951.9       612.71            8.69
“七五”时期    13800        1303.2            9.38
“八五”时期    24529        2400.8            9.75
“九五”时期    55742        5186.6            9.29

    资料来源：转引自陈锡文. 中国农村公共财政制度：理论、政策、实证研究，北京，中国发展出版社，2005年，第116页。
    如果将政府农业投资与农业经济增长情况联系起来，并使用逐年的时间序列数据，可以发现，自1978年以来，无论是农业GDP还是农业增加值，其总的趋势也是增长的，虽然个别年度间存在着波动。尤其在近期，这两个指标的增速开始加快，增幅明显。(均以当年价格计算，未转换为可比价格)。将农业GDP、农业增加值及政府农业投资的变动趋势画在一张图上，如图1所示[4]。
      图1（）略
自1978年以来，我国政府农业投资的增长曲线比较陡峭，证明增速很快。农业GDP、农业增加值也呈现出相同的增长趋势，即先缓慢、平稳增长，后急速增长。如果将我国政府农业投资占财政支出比重和我国政府农业投资占农业GDP的比重计算出来，发现后者较低，见表2。
    表2　1978年以来我国政府农业投资占财政支出比重和占农业GDP比重      
    年份         1978  1980  1985  1990  1995  2000  2001  2002  2003
占财政支出比重％  13.4  12.2   7.7  10.0   8.3   7.8   7.7   7.2   7.2
占农业GDP比重％   10.8   7.8   4.2   4.0   2.8   4.9   5.6   5.8   5.9

    资料来源：国家统计局，《2004年中国农村统计年鉴》，北京，中国统计出版社，2004年。
    我国政府农业投资占农业GDP比重平均在5％～6％左右，但在美国、加拿大、英国、澳大利亚等农业发达国家中，政府对农业提供的财政支持相当于农业本身GDP的25％以上，日本、以色列等国甚至更高(45％～95％)，即使在印度这样的发展中国家，国家财政支农支出占农业GDP的比重也达到了10％。(当然，我们这里所说政府农业投资与政府对农业的财政支持口径不完全一致，但基本上反映了我国政府对农业支持的力度)。在我国，虽然财政的总体实力有限，财政支农支出仅占农业GDP的5％～6％，但农业支出占财政总支出的份额维持着相对较高的水平，近10年来，大体在8％～10％之间。建国以来，国家财政用于农业的支出总额，1950年为27.4亿元(当年价格，后同)，1960年增长到90.52亿元，1970年曾降到49.4亿元，1980年为149.95亿元，1990年增长到307.84亿元，1998年已达1147亿元(这一年的数字包括当年增发国债用于农业方面的支出)，增长速度还是相当高的。特别是1978～1998年间财政支农投入年平均增幅达到11.4％[5]。所以，从投资规模上来看，我国政府农业投资逐年增长，对农业经济的增长起到了不可替代的作用。
    1. 2　中国农业增长与政府农业投资规模的关系分析
    运用计量经济学实证分析方法，对1978年以来的我国农业GDP和农业财政投资的变动进行相关分析，发现两者间具有很强的正相关性。假定两者间存在一元线性关系，以农业GDP为因变量(用Y表示)，政府农业财政投资为自变量(用X表示)，在有限观测数据下进行拟合，可得出以下一元线性回归模型：
    Y=2955.47+17.71X
    　(2.27)　(11.18)
    可决系数R[2]=0.87，调整可决系数为R[2]=0.86，F值为124.95，回归方程总体显著性检验通过，拟合程度较好。该模型说明，每增加1亿元的财政农业投资，我国的农业总产值就会增加17.71亿元。可见，增加政府农业财政投资对农业经济增长的作用是极其显著的。当然，这一结论并不否认其他生产要素(诸如劳动力、土地、技术、制度等)在农业增长中的重大作用，每一要素在农业增长中的贡献率也不相同，本文暂不讨论。
    1. 3　地方政府对农业的投资与地方农业增长
    以上分析了中央政府对农业的投资情况，由于我国自1994年以来一直实行分税制，这种体制对地方政府农业投资的影响是很明显的。地方政府投资的数额、方向、结构、目标与中央政府有很大的不同。在中央财政农业投资中，很多情况下要求地方政府进行配套，但在实施过程中往往有的地方政府能做到，有的地方政府做不到。原因可能多种多样，但地方财力的大小起着决定性作用。这就导致我国各个地方政府农业投资有很大的差距。这种投资的差距是不是也已经成为各地区间农业增长差距的一个极其关键的原因呢？这成为我们分析的重点。
    这里我们仅仅选用两个省份进行对比，即选用经济发达省份江苏省与一般省份河南省为研究对象来观察政府投资与当地农业增长的关系，以及地方农业差距产生的部分原因(显然，各地区农业经济增长产生差距的原因不仅仅于此，其他原因本文暂不述及)。
   1. 3. 1　地区农业增长与地方政府农业投资之间的关系
    首先分析各省农业增长与农业投资之间的关系(选用1978年至2001年的数据，江苏省数据来源于《2002年江苏统计年鉴》(电子版)[6]，河南省数据来自《2003年河南农村统计年鉴》[7])，发现无论是发达省份还是一般省份，其农业增长和农业投资的变动趋势与全国的变动趋势一致，即先缓慢增长，后快速增长。采用同样的分析方法对两者间的关系进行分析，如果模型中用Y[，j]表示江苏省农业GDP，X[，j]表示江苏省政府农业投资，Y[，h]表示河南省农业GDP，X[，h]表示河南省政府投资，设定模型y=a+bx+ε，ε为随机扰动项，在有限观测值条件下可分别得到如下一元线性回归拟合模型：
    江苏省的数据计算结果为：Y[，j]=235.514+39.84X[，j]
    　　　　　　　　　　　　　　　　(1.527)　(7.140)
    R[2]=0.80，调整后的R[2]=0.78，F=50.99，方程总体性检验通过。该模型表明，江苏省政府每增加1亿元的农业投资，可得到39.84亿元的农业GDP增长。
    河南省的数据计算结果为：Y[，h]=-208.95+72.75X[，h]
    　　　　　　　　　　　　　　　　(-4.02)　(21.32)
    R[2]=0.96，调整后的R[2]=0.95，方程总体性检验通过。此模型的经济含义为河南省政府每增加1亿元的农业投资，则可以产生72.75亿元的农业GDP增长。两个省份的政府农业投资对农业的增长作用都是很明显的，不过两省的投资力度不同，农业GDP的增长幅度也不同。见图2：
     图2（略）
    资料来源：河南省统计局，《2003年河南农村统计年鉴》，北京，中国统计出版社2003年。江苏省统计局，《2002江苏统计年鉴》，http: //www. jssb. gov. cn/sjzl/tjnj/2002/nj13/nj1302. htm。一部分数据经过计算整理。
    1. 3. 2　地区差距与政府农业投资的关系
    除个别年份外(1985年、1990年、1991年、1992年)，江苏省政府农业投资均大于河南省农业政府投资，而且这种投资差距越来越大。那么，两省的农业GDP变化是否呈现出同样的差距呢？为了消除两省间由于巨大的农业人口差额而形成的误差，在这里选用农业人口人均农业GDP进行比较。从图中结果很容易地看出，两省在农业增长方面的差距竟然与两省在农业投资方面的差距变动很一致。可见政府农业投资是中国农业增长的充分条件，也成为地区农业增长差距产生的充分条件。如果不改善地方政府农业投资的状况，这种差距将会继续存在，也可能会导致差距继续发散而形不成收敛的态势。
    2. 中国农业政府投资的使用方向和结构变动与农业增长

    农业投资对农业经济增长的作用不但表现在数量规模上，也表现在投资方向和投资结构上。所谓的投资方向和结构指投资的资金使用去向及所形成的不同投资项目构成。我国农业投资主要由农业基本建设支出、农业科技三项费用、支援农村生产支出和农村水利气象等部门的事业费和其他费用这几部分构成。农业基本建设支出主要用于公路建设、农业水利设施等的建设以及农业综合开发。农业基础设施可以有效地降低自然环境给农业生产带来的风险和不确定性，改进投入与产出的质量，降低农户的生产成本，增加农业产出。农业科技三项费用投资形成的农业科研成果可降低农业生产成本，增加农业产出。支援农村生产支出和农村水利气象等部门的事业费中，支援农村生产支出主要通过转移支付补贴农户，降低其生产成本，调动农民农业生产的积极性，增加农业产出；农业事业费支撑农业事业单位的运转，并通过农业事业单位提供的各项服务，扩大农户生产及交易的规模，减少农户生产成本和交易成本，增加农业产出[8] (39)。
    有关统计资料显示，各项支出中，农业科技三项费用、农业基本建设支出比重、其他支出比重逐渐降低，而支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费在90年代中前期快速增长，90年代后期有所趋缓，进入2000年后又开始增长，并占据着财政农业支出的绝对比重[9]。见表3。

   表3　改革开放以来国家财政农业支出情况表　　单位：亿元，％         
  农业支 支援农业生产和  比重  基本建设  比重  科技三项  比重         比重
  年份  出合计 各项事业费支出  (％)    支出    (％)    费用    (％)  其他   (％)
  1978  150.7      77.0        51.1    51.1    33.9    1.1     0.73  13.9   9.2
  1980  150.0      82.1        54.7    48.6    32.4    1.3     0.87  13.9   9.3
  1985  153.6     101.0        65.8    37.7    24.5    2.0      1.3  12.9   8.4
  1990  307.8     221.8        72.1    66.7    21.7    3.1      1.0  16.3   5.3
  1991  347.6     243.6        70.1    75.5    21.7    2.9     0.83  25.6   7.4
  1992  376.0     269.0        71.5    85.0    22.6    3.0     0.80  19.0   5.1
  1993  440.5     323.4        73.4    95.0    21.6    3.0     0.68  19.0   4.3
  1994  533.0     399.7        75.0   107.0    20.1    3.0     0.56  23.3   4.4
  1995  574.9     430.2        74.8   110.0    19.1    3.0     0.52  24.0   4.2
  1996  700.4     510.1        72.8   141.5    20.2    4.9     0.70  43.9   6.3
  1997  766.4     560.8        73.2   159.8    20.9    5.5     0.72  40.4   5.3
  1998 1154.8     626.0        54.2   460.7    39.9    9.1     0.79  59.0   5.1
  1999 1085.8     677.5        62.4   357.0    32.9    9.1     0.84  42.2   3.9
  2000 1231.5     766.9        62.3   414.5    33.7    9.7     0.79  40.4   3.3
  2001 1456.7     918.0        63.0   480.8    33.0   10.3     0.70  47.7   3.3
  2002 1580.8    1102.7        69.8   423.8    26.8    9.9     0.63  44.4   2.8
  2003 1754.5    1134.9        64.7   527.4    30.1   12.4     0.71  79.8   4.6

    资料来源：国家统计局，中国农村统计年鉴2004，北京，中国统计出版社，2004年，第81页，计算整理
    表3中，由于资料所限，项目的分类比较粗，比如未能将支援农业生产支出与事业费分开，基建支出也很粗略，这与我国农业投资方面的统计口径各不相同有很大的关系，这里是按本文开头所定义的农业支出中口径来计算和划分的。上表也充分说明了我国政府农业投资的使用方向特征十分明显，即农业投资中的主体部分投向了农业事业费、支援农业生产支出和农业基本建设，这几项所占比重超过了按这一口径计算的90％，投向农业科技(农业科技三项费用只是农业科研投资的一部分，不是全部)和其他方面的项目很少。农业基本建设中，主要投向了大中型水利建设。有观点认为，不同的投资项目对农业增长与发展所起的作用是不同的，朱晶曾就中国6个农区的农业科研公共投资与3种主要粮食作物产量增长之间的关系进行实证分析[10]，研究结果表明，农业科研公共投资对各种作物单位面积产量具有明显的正效应；钱克明[11] 研究了农业产值增长与公共教育投入、公共基础设施投入、公共科研投入、农牧户自身投资之间的关系，研究结果表明，农业科技投入的边际回报率最高，农村教育投资和农村基础设施投资的边际回报率次之，农牧户自身投资的边际回报率最低。李焕彰、钱忠好的一项研究结果[8] (40)表明，中国财政支农支出项目中边际产出效应高低的次序为：科技三项费用最高，基本建设支出次之，生产性支出和事业费最差；而现行财政支农支出比重由高到低的序列为：生产性支出和事业费比重最高，基本建设支出比重次之，科技三项费比重最低。现行财政支农支出政策与投资结构效应方面出现了较大的偏差，效应小的投资过多，效应大的反而投资过少。

    3. 简短结论

    在我国农业投资中，一个很明显的特征是社会和私人投资不足，政府农业投资在整个农业投资中占有极其重要的地位，又由于农业在某些方面的准公共品性质，政府对农业进行投资和扶持是WTO框架下公共财政体系的重要内容。本文的研究表明，我国财政支农体制中存在的问题主要表现在：投资规模与国外相比，比重仍然偏低，虽然纵向比较中一直保持增长势头；投资结构与方向不合理，投资效应与投资方向错位；地方政府农业投资的差异性很大，并且也直接影响了地方农业经济的发展。因此建议，在公共财政方面应该做到：在中国财政支农资源极为有限的条件下，大幅度增加农业科技投入；适度增加农业基础设施投入，加强农业基础设施建设；根据需要确定农业事业费支出，保持原有规模不变甚至有所压缩；调整财政支农支出结构的方向和目标；构建促进地方政府投资农业的动力机制，以避免地区差距拉大。总的原则是不但要加强农业的支持力度和投入规模，还要优化投资结构。

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