试析村民自治政策下的公民参与研究

晴格格

　论文摘要 村民自治政策的背景下，以公共选择模型分析村民自治过程中的公民参与，并通过对公民参与理论的综述以及村民自治的实际情况，探讨可能出现的公民参与问题。强调提高公民参与，才能发挥村民自治政策在促进基层民主建设方面的重要作用。

　　论文关键词 村民自治 公民参与 公共选择

　　随着农村的不断发展，中央政府适时提出了新农村建设的目标和任务，这对中国社会经济的整体发展具有十分重要的战略意义。新农村建设强调按照“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的要求，促进农村的可持续发展。而农民是农村发展的主体，农民对农村内部发展活动的参与关乎农村地区的生产发展、生活宽裕、村容整洁问题，而农民参与本身则是管理民主的一种表现。
　　党的十七大提出科学发展观要求，强调要尊重公民的主体地位，发挥公民的首创精神，保障公民的各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，切实做到发展为公民、发展靠公民、发展成果由公民共享。发展基层民主，保障公民享有更多更切实的民主权利。公民依法实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，健全基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

　　一、村民自治政策的发展历程

　　村民自治是我国政治制度改革的突破点和切入点，是我国实施依法治国基本方略的基础性工程。村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。作为基层民主制度的重要组成部分，其基本内容和核心是“四个民主”，即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。
　　村民自治政策的发展历程可以追溯到20世纪八十年代初。在广西宜山县和罗城县，当地农民自发地组织了村民委员会这样一种村民自治的组织形式，从此各地纷纷效仿，很快便取得了国家的正式承认。1982年全国人大修订颁布的《中华人民共和国宪法》第111条规定“村民委员会是基层群众自治性组织”，赋予了村委委员会作为农村基层群众自治组织以合法地位。1987年11月，第六届全国人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织。1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》，对宪法的有关内容进行了细化，标志着“村民自治”作为我国一项政策制度正式确立。2004年《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度通知》的公布为村民自治的信息公开提供了进一步的法律保障。2010年10月28日修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，从村民委员会成员的选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度等方面进行了进一步细化完善。自此，村民自治政策在法律上的制度化和规范化得以进一步提升。

　　二、公民参与理论综述

　　对公民参与的价值追寻一直都没有离开过学者的研究视野。20世纪60年代，美国学者谢尔.阿斯丁（Sherr Arnstein）曾经用“公民参与阶梯”（Ladders of Participation）描述了那个时代公民参与城市规划过程中出现的呈阶梯上升状态的公民参与形式或手段，展望了在公民自主性增强和政府与民间关系改变等变量的作用下，公民参与将逐步走向公民自主治理的趋势。 这与村民自治的“自我管理、自我教育、自我服务”的理念是不谋而合的。
　　参与是民主最重要的表现形式。亚里士多德说：“我们可以以此为准则，不容许所有公民共享的制度是寡头的，容许所有公民共享的制度是民主的。” 科恩也认为“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员能直接或间接地参与或可以影响全体成员的决策。” 然而，在对于社区发展中的民众参与问题上，存在着一种截然相反的观点。美国社会学家丹尼尔·贝尔对公民参与持反对的态度，他认为在后工业社会，不仅仅导致了“全国性的社会”、“社区社会”的出现，而且统治阶级是科学家和研究人员，是专业技术阶级，他们通过他们的决策技术参与或影响政治决策，其阶级基础主要是专门技术，“但是专业化同大众化是相互抵触的，后者要求人人享有更多的权力和参与机会。” 也就是说，专业化所要求的“专家统治”或“精英统治”与要求普通公民参与的民主形成了悖论。
　　亨廷顿认为“公民参与是平民试图影响政府的决策活动” 公民参与作为一种新兴的现代民主形式，已经成为现代民主政治的重要方式，也是社区发展的题中应有之义。2006年12月9日在海南召开的中欧“公众参与的民主理论与实践”研讨会上，俞可平对什么是公众参与作了界定：公众参与是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见，并且对公共事务的决策和治理产生影响的行为。
　　三、村民自治政策系统中公民参与的分析

　　公民参与在村民自治以及农村社区发展中扮演着及其重要的角色。
　　1.从政策的主体和客体方面来说，村民是村民自治中的直接参与主体，同时也是基层民主政策的目标群体。《农村公共政策与分析》一书中提到，公民参与是公共政策的基石。 科恩指出：“民主的广度是由社会成员是否普遍参与来确定的，而民主的深度是由参与者参与是否充分，是由参与的性质来确定的。” 村民自治从定义上就强调了广大农民直接行使民主权利，即实践过程中的主体就是村民。同时，村民自治旨在实现公众的意愿，促进农村经济发展和各项事业的全面进步，说明了村民自治的目标群体和影响群体是生活在同一个农村社区的农民。
　　2.从政策系统的环境来说，村民自治为公民参与在制度环境上提供了有效法律保证，村民自治可以建立具有当地特色的制度运行模式。“在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的内容、方式、途径做出明确的规定，使其可以按一定的程序进行实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依、依法参与，使公民参与做到制度化、规范化、程序化。” 前文在介绍村民自治发展历程的部分已经详细阐明了村民自治为公众参与提供了法律保障。
　　3.从政策涉及的领域来说，村民自治是一项政治制度，而自治过程中，村民参与村务涉及生产、生活的各个领域，全程参与。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的主要内容。村民委员会和村民代表大会直接体现了村民的利益需求和意愿。村内各项事务通过村民自治的制度保障，使得村民们能够从选举到决策、管理，直至监督，全程参与进去。

　　四、以公共选择模型分析村民自治中的公民参与

　　公共选择理论以“经济人”为基本假设，是指非市场的集体选择。 正如布坎南所说的，个体在政治生活中走到一起，其目的是为了他们自己的利益，就如同人们在市场中走到一起一样；公共决策中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，只存在各种特殊利益之间的“缔结”过程。也就是说，人们在市场行为和政治行为中都是为了追求自己的利益，尽管存在自私的动机，他们仍能够通过集体决策实现各自利益。
　　在这一理论模型下，我们不难理解广大村民在面临村民自治政策的选择时，更倾向于符合自身利益需求和意愿的选择，更愿意从选择中得到更多的好处。也就是说，只有符合利益需求，而且能够促进利益获得与增加的措施和政策行为才能促使公民的参与，从而推动村民自治的发展和完善。

　　五、存在的问题

　　同时，通过对村民自治过程中公民参与的研究，不难发现以下可能存在的问题：
　　1.多数人的民主可能会产生“暴政”。农村地区相对富裕的村民通常有更大的影响力与活动能力，占据着农村权力结构的优势位置，因此村民自治过程中容易出现部分资源在社区内瞄不准贫困人口的问题。在农村地区里面的人的经济水平一般服从“正态分布”，也就是说，穷人和富人都只是少数，但是富人有充裕的社会资源，而穷人什么也没有，很可能在民主中被多数“暴政”了。
　　2.家族问题影响着村民自治过程中的公民参与。农村里大部分村庄是由几个大家族共同生活而组成的共同体，在村民广泛参与的情况下，每个人除了考虑自己的利益还会考虑到家族的利益。当几个家族的利益相冲突时，就必然会要损害一方的利益。这个时候，如果一个家族中有人掌握着实权或者人数远远超过其他家族，这个家族获取更多资源的可能性就越大。而如果这个家族获得了更多的资源，导致了不公平的现象产生，另一些获取较少资源的家族则会选择上诉或者淡出。因此，在后来的自治过程中，公民参与的广度就会大打折扣了。
　　3.部分农村地区村民自治过程中的公民参与，缺乏有能力的青壮年。参与者的素质问题也是公民参与中十分重要的方面。在我国南方的部分农村地区中面临着这样一个普遍的问题：有能力的青壮年劳动力转移到了城市，农村留守人员大都是老人、妇女和儿童。因此，在实现村民自治的政策过程中，公民参与出现了人员组成上的失衡。

　　六、结语

　　村民自治将民主权利直接交给广大农民群众，为农村社区发展、基础设施服务、资源管理活动、提高贫困人口的权益和改善治理环境等方面提供了强有力的法律法规和政策保障。村民自治强调“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，这本身就是公民参与的最高层次。村民自治政策的良好执行和良性循环必然会给农村社区的发展带来积极的影响。同时，村民自治过程中的充分民主、家族问题以及参与者素质的问题等，是我们需慎重面对的。只有解决好了村民自治过程中可能出现的各种问题，才能真正发挥出村民自治政策在促进基层民主建设方面的重要作用，才能真正促进新农村建设目标的达成。