我国房地产税收制度的缺陷及改革的浅议

紫霞小仙子

    [摘要]本文通过分析我国房地产税收制度的发展、现状和存在的问题,得出了我国房地产税制改革的基本思路。即建立以房地产税交易、持有、利用三个环节来征税的房地产税收体系,形成科学合理的房地产租、税、费体系,同时加强房地产税收的立法并适当放权,建立完善的房地产税收制度和房地产评估制度,以适应不断发展的社会主义市场经济,促进我国房地产市场持续、健康、有序地发展。
    [关键词]房地产税收 房地产税制 地价税 不动产税 物业税 房地产税
    一、我国房地产税制现状
    1.我国房地产税制的历史沿革。为了剖析我国房地产税制缺陷及其制度根源,先回顾我国建国以来房地产税制的历史沿革。大致经历了以下四个阶段。
    (1)房地产税制初创阶段(1949-1970年):1950年新中国税制建立,地产税、房产税、契税和遗产税也随之而建立。同年6月,中央政府决定遗产税暂不开征,而房产税和地产税合并为房地产税。可见,此阶段我国房地产税制体系仅由房地产税和契税两个税种组成。
    (2)房地产税收萎缩阶段(1971-1983年):1973年,把对国有企业课征的城市房地产税并入工商统一税中征收。同时,随着我国城市土地的全部国有化、国有企事业单位职工的住房所有权的国有化,房地产税收的课税范围日渐萎缩。
    (3)房地产税制恢复与建设阶段(1984-1990年):1984年起,在国家经济体制的改革的大环境下,随着城镇土地使用制度和住房制度的改革,房地产商品化日趋完善。1984年将地产税划出,并更名为土地使用税;1986年恢复课征房产税;1987年开征耕地占用税;1988年开征城镇土地使用税。
    (4)房地产税制的改革与完善阶段(1991至今):1994年我国税制改革,对房产税的计税依据和课税范围进行了修改,同时增加土地增值税;并提出计划开征遗产税,但至今未实行。此后,国务院及有关部委不断有新修改的税收条例颁布实施,使我国房地产税收制度日渐完善。2006年国务院九部委发布的“国六条”规定:从2006年6月1日起,对购买住房不足5年转手交易的,销售时按其取得的售房收入全额征收营业税;个人购买普通住房超过5年(含5年)转手交易的,销售时免征营业税;个人购买非普通住房超过5年(含5年)转手交易的,销售时按其售房收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税。
    2.我国现行房地产税收体系。我国现行房地产税制的基本框架,是在1994年全面的结构性税制改革后形成的,涉及的税种主要有13种,其中直接以房地产为课税对象的5种(具体见下表),即房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税。
    我国现行房地产税制中的主要税种可分别归入所得税、商品税、财产及其他税三大税类。所得税中的房地产税包括企业所得税中的房地产税、个人所得税中的房地产税、土地增值税;商品税性质的房地产税指营业税中的房地产税;财产税及其他税类中的房地产税包括了典型的房地产税种(如房产税、契税与印花税)和资源税或行为税性质的土地税(如耕地占用税、城镇土地使用税)。
    二、我国现行房地产税制存在的主要问题
    一般而言,税收制度应遵循效率原则、公平原则和财政原则等三个基本原则。但就目前我国现行的房地产税收制度,在调节土地资源优化配置方面未起到相应的作用,且税收流失问题严重,导致征收成本较高;在调节个人财富收入方面也收效甚微,且税收负担不合理;同时也未成为地方财政收入的主要来源,逐年增长的比例均低于GDP的增长比例,表现出不协调的关系。我国现行房地产税收体系中存在的主要问题如下。
    1.租税费界定不清,相互错位,难以发挥土地税种的调控作用
   (1)以税代租。如城镇土地使用税就带有明显的地租性质。根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》,征收土地使用税是为了调节土地级差收益而开征,且纳税人是土地使用者,采用定额税率,按实际占用不同等级土地面积进行征收,而不是按土地价值征收,从而可看出土地使用税明显具有地租现象。
    下表是直接以房地产为课税对象的税种
    (2)以费代税。如土地闲置费,《中华人民共和国城市房地产管理法》规定:超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的,征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费。这个土地闲置费其实就是一种税,具有税收的强制性、无偿性和固定性的特点。而以费的形式出现,降低了其严肃性和规范性。
    (3)税费并存。目前,税务机关按规定向土地使用者征收城镇土地使用税,而土地管理部门又对土地使用者按土地价值的一定比例征收土地使用费。这无疑是重复收费,税费并存的情况,增加了企业的负担。
    2.地方税制改革滞后,致使部分税种政策过时,税种政策设计不合理不能适应市场经济的客观要求。如现行的房产税,内外政策不统一,不利用内外资企业的公平竞争;按房产原值扣除一定比例后的余值征收的规定弊端日益突出,近几年房价涨幅不断提高,必然导致税负轻重不一,新房税负偏重,旧房税负偏轻,起不到税收杠杆应有的调控作用;此外按租金征收房产税也超出其调节范围,且与按租金征收的营业税有双重征税之嫌。
    3.房地产开发企业税负偏重且内外不平等。改革开放初期,我国为了引进外资,出台了一系列的优惠政策,对外资、合资、合作企业采取相应的减免税费规定。多年之后,政策依然如故,造成内外资企业待遇差别大,缺乏公平竞争机制,致使许多地方、单位贪洋求外,本来不需涉外经营的,也找个外商挂靠,摇身一变,成了外资企业,造成国家财政收入不必要的损失。
    4.规范的房地产税制太少。目前,我国独立的房地产税种只有5个。而其中城镇土地使用税具有准土地租金性质,是一种不规范的土地税种,其征收的目的是调整土地级差收益,然而税率较低,2006年底修改后税率为原来的3倍;耕地占用税也是一种不规范的土地税种,其征收目的是禁止耕地的滥占,可是税率太低,又是一次性课税,根本达不到目的;土地增值税则由于其计算过于复杂,难以操作,征税成本高,在许多地区并没有实际开征。可见,现实中真正发挥职能的、独立的房地产税种仅有2个。
    三、我国房地产税制改革的思路
    需要改革和完善现行房地产税种,恢复和新开征必要的房地产税种,使我国房地产税收体系得以完善。
    1.城镇土地使用税具有地租性质,宜纳入城市地租或地价中;耕地占用税也相应地纳入农地地租或征地地价中。并在土地使用者获取土地使用权时支付的地租或地价中体现出来。
    2.土地增值税的税制设计需要简化。可以确定一个适度的税率或减少目前的税率级数,简化增值额的计算方法,以降低课税成本。为了避免偷税漏税,土地增值税适宜委托土地管理部门或房地产交易中心代理征收,因为他们具有熟悉房地产交易业务和资料的优势。
    3.房产税只对城镇区域的经营性房产征税,其范围过于狭窄,改革后应当扩大征收范围,增加对非经营性房产征收房产税,不过税率适宜比经营性房产低。最好将房产税改为不动产税(或物业税),以拥有房产、地产等不动产的价值为计税依据,有利于对国民收入进行再分配,有效抑制对房地产的投机性和投资性需求,并缓解日益增长的房价。
    4.开征房地产遗产税和房地产赠与税,房地产遗产税(或继承税)是对财产所有者死亡时遗留的房地产课征的财富税;房地产赠与税是对财产所有者生前赠与他人的财产房地产课征的财富税。它们都属于财产税类。虽然单纯的遗产税和赠与税不仅以土地和房屋为课税对象,但现实中针对房地产课征的遗产税和赠与税却占非常重要的地位。
    5.新建地价税、房地产租金税、空地税(或荒地税)。地价税是以城市地价为计税依据,目的在于促进城市土地的有效利用;房地产租金税是对土地和房屋出租所获得的租金课征的营业税;空地税(或荒地税)是对城市土地或农村集体土地闲置不用而课征的惩罚性的土地税。
    6.加快地方税制改革,优化税制结构,建立房地产评估制度,建立健全的房地产产权产籍档案,加强城市规划,建立法定房地产税收代扣代缴制度。
    综上所述,改革后的房地产税制涉及到房地产交易、房地产持有和房地产利用三个环节的课税。属于房地产交易环节的税种有房地产转让价值税、土地增值税、契税、房地产遗产税和赠与税;属于房地产持有环节的税种有不动产税(或物业税)、地价税、空地税;属于房地产利用环节的税种有荒地税、房地产租金税。
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