韩国金融体系改革的措施与成效（一）

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韩国金融体系改革的措施与成效（一）




1997年7月发生的亚洲金融危机中韩国受到了严重冲击，暴露出韩国金融体系中的严重弊端。近几年，韩国政府对其金融体系进行了一系列的改革，取得了一定的成效，本文拟全面探讨韩国金融体制的弊病，分析危机发生后韩国推行的金融改革措施及成效。

　　一、韩国金融体系的弊病

　　(一)官办金融色彩浓厚

　　韩国政府为扶植战略性工业，支持大财阀所需的信贷资金，长期控制银行机构。银行机构长期担负政策性融资任务，信贷评估与风险管理的意识不足，经营效率低下。 1．政府控制银行机构

　　韩国中央银行隶属财政部，货币政策缺乏自主性。大部分专业银行与开发机构亦由政府全部或部分出资，信贷未能完全自主。商业银行虽然自1972年起陆续民营化，但政府直接任命商业银行主管的陋习，迟至1993年才完全废除，以致多家全国性商业银行仍担负政策性融资的任务。

　　2．银行机构缺乏风险管理意识

　　政府长期主导放款，导致银行机构仅愿意对大财阀或提供担保品的中小企业贷款，银行机构忽略信贷评估，更缺乏风险管理的概念。

　　(二)财阀介入金融机构经营

　　韩国大财阀为扩张企业经营规模，多自行设立非银行金融机构，以融通所需巨额资金。近年来，韩国非银行金融机构大幅扩增，如：投资机构(包括综合金融公司与信托投资公司)、储蓄机构与保险公司等相继设立，已取代银行体系成为企业资金融通的主要来源，金融体质转趋恶化。

　　1．非银行金融机构大幅扩增

　　1997年6月，银行与非银行金融机构资产占全体金融机构(不合中央银行)资产的比率分别为38％与62％，若扣除银行机构的信托账户，以及开发机构资产，非银行金融机构资产占全体金融机构资产的比率仍高达33％。

　　2、非银行金融机构为企业资金融通的主要来源

　　韩国企业通过非银行金融机构贷款占企业总筹资金额的比率，由1993年的18．3％升至1997年的23．9％。同期间，企业通过股、债市等直接融资金额占总筹资金额的比率，则由49．1％下降至37．4％。

　　(三)金融自由化失序

　　韩国虽自80年代初期开始推动金融自由化，但政府干预色彩浓厚，金融体系与资本项目交易仍在诸多限制；而且，资本市场发展亦不健全。

　　1．选择性开放资本项目

　　韩国至90年代起，大幅放宽外国投资国内证券与债券市场，并解除金融机构境外短期借款的限制，撤除短期外资流动的障碍。但为保护国内企业；外国直接投资、企业海外借款等企业筹资管制则未放宽。资本项目开放的失序，促使金融机构承借巨额短期外债，融通国内企业的长期资金需求，此种以短支长、依赖外债的做法，导致企业财阀的财务结构明显恶化，金融机构呆账增加。 2．金融机构购并与业务整合受限制

　　韩国限制金融机构购并与业务整合，加上各金融机构的业务区分十分明显，导致金融机构过多，金融市场过度分化，固定成本居高不下，获利能力相对偏低，财务状况普遍不佳。近年来韩国商业银行平均资产报酬率与权益报酬率大幅下跌，1996年仅分别为0．26％与3．80％，1997年转呈负值，1998年已分别降至-3．15％与-52．53％。

　　3．资本市场发展不健全

　　韩国上市公司信息披露标准松弛，财务报表无法反映企业与金融机构的真实营运状况，股票市场透明度低。债券初级市场虽已成立，但因利率自由化进展缓慢，债券交易指标收益率曲线无法建立，影响次级市场交易，流动性不足。

　　(四)金融监理制度松弛

　　韩国推动金融自由化之际，虽亦同步建立金融监理规范，引进银行检查CAMEL等级制度(1995年)，并设立存款保险机制(1997年)等，但监理事权与标准不一，金融相关规范过于宽松，未能发挥金融预警的功能。

　　1．监理事权与标准不一

　　韩国商业银行的主管机关为货币局与银行检查局，专业银行与非银行金融机构的主管机关则为财政
经济部，金融监理事权不一，标准亦不同。其中，银行机构的信托业务监管标准较一般银行业务为低。例如，银行资本适足率的计算，不须考虑信托账户；信托账户的放教与存款准备的提列亦无法令明文规定，因此商业银行竟利用信托业务部门规避金融监理。至于非银行金融机构的监理标准，亦较商业银行松弛，无须遵循资产分类、损失提列等标准，体质更为脆弱。

　　2．金融规范宽松

　　第一，信贷分类与备抵放款损失的标准偏低。韩国不良放款的认定期限为5个月，较OECD其他国家的3个月为长。此外，1993年至1998年第1季，韩国金融机构备抵放款损失占总放款比例，均未超过2%，显示备抵放款损失的提列偏低。

　　第二，会计标准不严谨。韩国未要求子母公司合并财务报表；金融商品只有在市价连续三年低于取得成本时，才将其账面价值，以及账面价值与市价间的价差，分别列入未符正常标准与回收困难等项目。

　　第三，单一借款者的授信规范宽松。商业银行与非银行金融机构对单一借款者的授信上限分别为银行权益资本的45％与50％，较OECD其他国家为高，易使金融机构大额贷放予单一借款者，尤其是大财阀等关系人。

　　第四，银行流动性风险内部控制不佳。银行计算流动性部位，无须计入境外资金与海外分行的流动性部位，一旦短期外债巨额累增，易产生资产与负债到期日不对称的风险。1997年亚洲金融危机爆发前，韩国商业银行与综合金融公司流动资产占流动负债的比率仅分别为55％与25％。
二、韩国金融改革的措施
　　(一)重建金融中介体系

　　为避免金融体系崩溃，加速恢复市场信心，金融机构重整乃成为韩国金融改革的首要工作。为重建金融中介体系，韩国政府迅速成立专门机构，负责金融机构重整的监督、评估工作，并挹注大量公共资金，改善银行资产质量。

　　1．专职重整机构的设立

　　韩国成立独立的金融监督委员会(FSC)，专门负责全体金融机构的监理工作；并设立韩国存款保险公司(KDIC)、韩国资产管理公司(KAMCO)等机构，协助金融机构加速重整。金融监督委员会(FSC)。属公务机关，共设九位委员，负责修改金融规范、健全金融监理结构，并监督、评估金融机构的重整、合并与增资案；

　　韩国存款保险公司(KDIC)。提供资金协助金融机构资产重整，强化金融机构营运体质；

　　韩国资产管理公司(KAMCO)。于1962年设立，1997年11月改制，负责金融机构不良资产的处置；

　　过渡银行(bridge　bank)。负责接管、清算被裁定无法继续营运金融机构的资产与负债，如：过渡综合金融公司(Hanaerum　Bank)等。

　　2、重整的模式

　　韩国金融机构的重整，旨在大力整顿问题金融机构，通过金融机构的合并、重整，改善金融机构过多的现象，以提高经营效率。韩国金融机构的重整程序，是先由政府将问题金融机构区分为无法继续营运与可继续营运(或在特定条件下可继续营运)两类。无法继续营运的金融机构，以拍卖、清算或由他行接管等方式加速淘汰；可继续营运者，则在FSC的监督下，根据重整计划，以增资、合并、寻求外资挹注，以及缩减营业范围或撤换管理层等方式，改善营运状况。

　　韩国第一银行与汉城银行金融资产规模庞大，韩国政府唯恐其倒闭，将引发金融体系崩溃的连锁效应，乃令其股东以降低实收资本的方式，负担部分损失。其后，韩国政府又通过国营企业与KDIC购买其股权，以加速资产重整，再将国有股权公开标售予外资。资本适足率未达8％的12家商业银行则须提出重整计划，其中5家被FSC裁定无法继续营运者，由财务健全的银行以购买承受交界方式接收。同时，接管(承受)银行可于接收后六个月内，要求KAMCO购买因标购程序仓促，而未予计算出的不良债权。可继续营运的商业银行则在FSC的监督下，加速改善营运体质。但为避免道德风险，银行股东与管理阶层必须在自行承担部分损失与责任后，始可获得公共资金的挹注。

　　评估所有综合金融公司的重整计划，判定无法继续营运者，立即撤销执照，并由过渡金融公司接管，以进行清算。可继续营运的综合金融公司则须于1999年6月底，达到资本适足率8％的标准，政府并不直接提供资金援助，主要是考虑综合金融公司多为大财阀所有，资产规模亦相对较小等因素。

　　2．重整资金的筹措与运用

　　韩国金融机构不良放款问题严重，清理所需紧急融通资金庞大。至1999年7月止，韩国政府通过KAMCO与KDIC共投入51．1万亿韩元，其中20．3万亿韩元用于购买不良资产，30．8万亿韩元用以协助金融机构进行合并与资产重整工作，将再投入12．9万亿韩元(总规模达64万亿韩元，占GDP比率高达14．2％)的资金，以加速金融机构重整。

　　韩国政府通过追加预算、处分国有资产，以及由KDIC、KAMCO发行政府保证债券等渠道，筹措援助资金；金融机构则采取增资、发行次级债，以及引进外资等方式，弥平资金缺口。具体做法是KAMCO以市价(约为账面价值的一半)购买金融机构的不良资产，并以政府保证债券(非现金)付给金融机构；KDIC并以政府保证债券认股的方式，提供资金协助金融机构；国营企业则购买商业银行的次级债券，并认购专业银行与开发机构的股权。

　　(二)进行金融法制再造

　　1．金融检查与监理标准一元化

　　韩国非银行金融机构的监理标准较商业银行松弛，主管机关不一，衍生财阀控制非银行金融机构，进行高风险贷放。为整顿金融秩序，韩国政府乃设立FSC，监督全体金融机构的营运，并制订统一监理规范。

　　FSC统筹金融检查工作。撤销韩国银行与MOFE对金融机构的控制权，切断政策融资渠道，由FSC监督全体金融机构，落实金融检查一元化。同时，为强化执行效力，1999年1月FSC下，新设金融监理执行会，属特殊公法人，专责执行FSC的决策。

　　FSC制订统一的金融监理规范。商业银行与非银行金融机构将适用同一法规，尤其是商业银行的信托账户与一般银行业务适用同一标准(例如：银行计算资本适足率时，须计入信托账户资产；信托账户的损益亦须于财务报表上明列等)，防止商业银行规避金融监理。

　　2．强化金融规范

　　韩国缺乏严格的金融规范，加上金融机构与大财阀开关系密切，信贷未能有效评估，为引发金融危机的原因之一。因此，韩国政府乃将强化金融监理规范，列为此次金融改革的重点。

　　实施新资信分类与备抵放款损失提列标准。将警戒放款与末符正常标准放款的认定期限分别由"3至6月"与"6个月以上"，紧缩为"1至3月"与"3个月以上"；警戒放款的提列比率亦由1％提高为2％。此外，计算资本适足率时，未符正常标准放款亦将由自有资本中的补充项目中扣除。

　　强化会计标准。实施金融商品市价结算制，以市价估算末结清金融契约或投资工具，评估其利润与损失；同时提高银行信息披露程度，以符合国际会计标准。

　　提高对单一借款者的授信限制。降低商业银行与非银行金融机构对单一借款者的授信上限，分别由银行权益资本的45％与50％降至20％；并依BIS标准，修改权益资本的定义。

　　改善流动性风险管理制度。要求金融机构短期资产占短期负债的比率须于1998年7月达到70％，并纳入境外资金与海外分行的流动性部位。