我国金融制度变迁的特征分析：基于民营金融发展的新视角

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我国金融制度变迁的特征分析：基于民营金融发展的新视角



　  改革开放以来，我国金融制度的发展变迁在某种意义上可以说是民营金融进入和发展的过程。其中，1996年民生银行的成立具有标志性意义。目前，据全国性股份制商业银行的不完全统计（只统计前十大股东中的民营成分），民营资本现拥有10家全国性股份制商业银行总资产已达到1628亿元，占股份制商业银行累计总资产23866亿元的6．82％。若再加上深圳发展银行、民生银行、浦发银行和招商银行四个上市银行公众股东持有的股份，民营资本拥有的股份制银行总资产则达到3486亿元，占股份制商业银行累计总资产的14．6％。另据不完全统计，民营控股证券公司的资本已达65亿元，加上超过70亿元的参股资本，民营资本已经占到证券公司注册资本总额1043亿元的13％。其中，在中国注册资本最大的证券公司----海通证券87．34亿元的注册资本中，民营资本投入已超过20亿元，占23％以上。
　　
　　但是，民营金融发展的过程并非一帆风顺，这期间存在许多困难与障碍，也显示了一些鲜明特点。而细加观察，民营金融业发展的特点实际上反映了我国金融制度变迁的某些重要特征。
　　
　　一、金融制度变迁滞后于整个经济制度的变迁
　　
　　尽管近10年来民营金融在金融业中的身影越来越多，但相对于整个民营经济来讲，其发展还是很落后的。目前，我国的金融业基本上还是由政府高度垄断，四大国有商业银行的金融资产集中度仍高达80％，民营金融的力量还很薄弱。截至2001年，我国非国有经济对GDP的贡献就已达63％。这种状况反映出我国金融制度变迁的步伐滞后于整体经济制度的演进。事实上，我国的金融改革确实还处在一个较低的现实起点。比如，我国的商品市场、劳动力市场、技术市场已基本做到规范有序，而金融市场不健全、结构也不合理，货币市场、外汇市场、保险市场、风险投资市场尚未完全建立，且与资本市场中股票市场与债券市场的发展上都存在着明显的结构失衡；工农产品、劳务、土地、技术甚至部分产权都已相继进入市场，实现竞争性配置，而金融信用仍集中在国家，金融资源仍主要由国有银行控制，金融业的竞争局面尚未形成；商品价格中95％、生产资料价格中85％、农副产品中80％以上均放开由市场决定，而金融资产价格中最主要的利率和汇率的形成基本上都由国家规定，市场决定的比重很小；银行内部控制和宏观金融监控不力，金融风险大；金融电子化程度低，金融创新缺乏，金融制度不能与国际金融制度兼容等等。此外，从改革的实际进程看，我国的金融制度演进也一直依赖于经济制度演进，在金融制度安排的创新选择方面存在着对经济制度变迁的“模仿”。
　　
　　二、金融制度演进基本上源于自上而下的政府强制性供给行为
　　
　　20世纪90年代以来，我国民营经济开始飞速发展，民营资本规模逐渐壮大，民营资本及民营企业在一定程度上和特定范围内体现出了对民营金融机构的诱致性需求。但是，这种需求在民营金融机构的建立中仅处于次要地位，中央政府或地方政府的主导以及审批、准入等才是民营资本进入和民营金融机构发展的最主要原因。这种现实反映出了我国金融制度变迁的主体是政府。而回顾我国二十余年的金融改革历程，金融制度演进的每一步基本上都源于自上而下的政府强制性供给行为。不论是金融改革目标的确定，还是金融体系的设计规划；不论是金融机构的分化重组，还是金融市场的开拓；不论是金融业务的扩展，还是金融管理方法的变革，都无一例外地表现出强烈的政府推动和强制性变迁的色彩。
　　
　　我国金融制度改革呈现出政府供给主导型变迁的现实原因主要是：（1）从原有的金融体制来看，传统的金融制度相对于其他经济制度而言，具有更高的集权性、压制性和对行政单位的依附性，制度本身的稳固性很强。而国有金融部门覆盖全社会，其空间结构极为广密，诱致性制度变迁的利益集团没有现实存在的可能。这样，金融制度的变革从一开始就只能被置于较强的政府控制之下，以行政力量对抗旧有势力对改革的阻挠。（2）从政府效用函数来看，政府效用是金融制度的函数，金融制度的变化将对政府的某些行为目标，如对经济的宏观调控能力、金融稳定、金融体制性租金、财政收入等产生重大影响。所以，政府实际上有着更为强烈的控制金融制度及其变革的内在需求，以使金融变革符合其效用函数。
　　
　　三、金融制度演进是增量制度变迁与边际制度变迁的统一
　　
　　从过去民营资本投资金融业的途径来看，主要采取的是参与组建新金融机构的方式，或者在原金融机构增资扩股（包括发行上市）时购买股份，最多也不过是受让一些政府或国有企业转让的非流通股份，而基本没有介入原有的占主导地位的大型国有金融机构，但却渐渐给国有金融机构竞争和改革一点压力。由此反映出，我国的金融制度变迁与经济制度变迁一样，也是增量改革和边际制度变迁的统一。我国的金融制度演进总体上也采取了渐进式的改革逻辑，即先不触动旧金融制度的核心，而是先在旧金融制度外培育新的金融制度安排，以新金融制度安排的成长为旧金融制度改革创造条件，然后推动旧金融制度改革深化。在这种思路下，我国以前的金融改革存在明显的“三重三轻”倾向，即重增量，轻存量；重体制外，轻体制内；重金融组织与金融工具，轻金融（产权）制度。客观来讲，这种金融变迁方式虽然在保持改革的稳定性、连续性，从而降低了在改革的摩擦成本方面所具有积极效应，但同时也加大了改革的时间成本和实施成本。　四、金融制度变迁有明显的试错性特征
　　
　　在民营金融发展的过程中，有关部门有时会因为产生了一些问题或风险，就推出一些金融压制的方案，使得民营金融的发展出现停滞甚至倒退。比如，20世纪80年代末和90年代初是我国民营资本投资金融业的活跃时期，但与此相对应，一批产权不清，管理落后，背景复杂的城市信用社也在城市中泛滥，结果累积了大量金融风险。东南亚金融危机以后，政府出于对金融风险的高度重视，立即开始着手整顿这批城市信用社。当时，就选择了一条既便利又保险的治理方案----成立城市商业银行，试图用联合起来或接管的办法，从而也是用旧的已有模式----国有银行来解决城市信用社的风险控制问题；而并非是重新探索一条新路，将这些信用社改建成产权清晰、管理科学的民营银行、私人控股银行或合伙银行等。这种类型的金融压制可以称之为试错后的倒退，它反映了我国金融制度变迁的试错性特征。
　　
　　前面提到，我国的金融制度的演进实际上是一种增量制度变迁。由于最大限度的政治支持间接进入到政治银行家的效用函数，这样，政治银行家在维护经济存量利益的同时，对增量部分施以新的游戏规则，并最终实现制度变迁的全面推进。而与这种增量改革相关的必然就是改革的试错性和局部性。因为政治银行家对有关新制度的预期收益、成本流等相关信息并不完全认知，于是只有“摸着石头过河”，先将某一创新制度实施于某些样本单位。如果成本流、收益流符合政治银行家的预期模型，他将把这一创新制度向别的单位推广，以取得制度供给的规模收益，并实现潜在利润最大化。反之，如上所述，出现的问题和风险大于实际收益，或者说，当创新制度引致的收益流、成本流与政治银行家的主观预期模型不吻合甚至相矛盾时，政治银行家一般将这一创新制度从制度供给集合中删掉，甚至不惜走回头路。这种试错性特征也意味着我国金融制度变迁主体一直在金融深化与金融压制之间有意无意地寻找平衡，实际上选择的是一条金融约束的发展道路。
　　
　　五、金融制度变迁具有路径依赖特质
　　
　　从现实来看，我国民营金融的发展不仅落后于我国民营经济的发展，而且也落后于我国整个金融业及金融市场的规模扩张。出现这种情况当然是有很多原因的，不过我们这里更关注的是它反映了金融制度变迁中的路径依赖特点。诺思曾指出，制度演进具有“路径依赖”特质，即制度演进中存在着报酬递增和自我强化机制，这种机制使制度演进一旦走上了某一条路径，它的既定方向在以后的发展中会得到自我强化。人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，制度演进会进入良性的轨道，迅速优化；也可能被锁定在某种无效率的状态之中。要扭转既有方向，通常要引入外部变量，付出昂贵的成本。
　　
　　前面已经提到，与经济体制改革一样，我国的金融改革一开始就选择了渐进的改革方式。基于这一制度演进模式的限定与约束，同时也为了减少改革与现存政治、经济秩序和社会利益结构之间的摩擦，我国金融改革路径选择的着眼点更多地放在外延扩展上，如增设一些新的机构，引进一些新的工具，开辟一些新的市场等等。而对那些涉及面广，可能对现有制度框架和金融秩序造成冲击的深层次问题，比如民营金融机构的发展问题，则尽可能采取回避和拖延态度，把改革的矛盾和困难后移。即使是已经推出的一些金融制度安排，也仅具有创新的“外壳”，内容并没有发生质的变化，离市场化要求甚远。如今，随着我国金融市场的逐渐对外开放，WTO要求必须遵守的规则、外国金融机构的竞争和挑战切实摆在了眼前，这种外部压力迫使政府不得不下定决心花大成本进行金融改革，扭转不利局面。比如政府前不久的一个大动作----向中国银行和建设银行注资450亿美元，以促进国有商业银行的改制上市，就是一个很好的例证。