反思WTO：全球化与中国入世

邱培呸呸呸

【内容提要】世界贸易组织(WTO)成立已近8年。WTO第四次部长会议的召开和中国入世这两件大事对未来WTO的发展，均会产生重大的、深远的影响。目前，WTO正处在历史的又一关键时刻。冷静地、客观地看待发展过程中的WTO，是中国制定今后在该组织的基本政策之前提。



【关键词】反思、全球化、WTO、WEO、争端解决机制、中国入世



    所谓“反思”，是基于客观现实，对某一事物的来龙去脉作进一步的深入思考。WTO成立已近8年，乌拉圭回合一揽子协议不再是一大堆文本，而是通过处于动态的WTO机制，特别是争端解决机制的实际运行，活生生地展现在人们面前。西雅图会议失败，多哈会议已经召开。人们在思考：什么是WTO？为什么会有这样的国际组织？它的发展前景如何？这就是对WTO的反思。

    　　一、WTO走向何方？

    作为冷战后新的全球多边贸易体制，WTO运行已近8年。在关税与贸易总协定(GATT)及其继承者WTO的半个多世纪的历史上，这并不算很长。但是，从GATT到WTO，该体制的主要功能之一是根据世界贸易的发展，组织与协调成员间的多边贸易谈判。2001年11月9日至13日在卡塔尔多哈举行的WTO第四次部长会议之后，新一轮“多哈回合”多边贸易谈判可望启动。同时，中国历经近15年艰难谈判，已于去年——12月11日成为WTO第143个成员。这两件大事，对WTO的未来发展，均会产生重大的、深远的影响。

    可以说，WTO正处于历史的又一关键时刻。1999年11月30日至12月3日在美国西雅图举行的WTO第三次部长会议，因未能就任何讨论议题达成一致而宣告失败。虽然在GATT的历史上，类似无果而散的部长级会议不止一次，但是，这毕竟是WTO历史上的第一次重大挫折。西雅图会议之后，WTO成员方，尤其是美国和欧共体，都在考虑WTO今后的发展方向。人们普遍认为，令人失望的西雅图会议，对于世界贸易体制而言，虽然可能只是国际合作中常见的事，或者说是一个“微型危机”，但是，如果不认真对待该危机所显示出来的WTO自身存在的问题，那么，在不远的将来，该组织可能会陷于因境。

    目前，WTO的成员中，大多数是发展中国家或最不发达国家。其中，许多国家对WTO体制预期给他们带来的好处，表示失望。联合国促进与保护人权的经济、社会与文化权利(ECOSOC)分委员会在2000年6月15日公布的一份报告抨击WTO对发展中国家，简直是一场“恶梦”，尤其是最不发达国家的贫困处境日益恶化。虽然根据《建立WTO协定》，WTO的发达国家成员负有更多的义务，“作出积极努力，以保证发展中国家、特别是其中的最不发达国家，在国际贸易增长中获得与其经济发展需要相当的份额”，这些发达国家确实也开过一些高层会议，讨论如何帮助这些最不发达国家，但是，“雷声大雨点小”，成效甚微。发展中国家普遍认为，“现行WTO协议的实施或修改，首先应基于他们的利益，然后，他们才愿意授予WTO更多的权限。”在WTO中，如何处理发达国家与发展中国家间的关系，缓和矛盾，增进合作，关系到该组织的前途命运。

    中国入世后，冷静地、客观地看待处于发展过程中的WTO，是制定今后对策的立足点。

    　　二、全球化是客观进程，还是政策选择

    处于关键时刻的WTO走向何方？当年GATT的初衷是协调缔约方关税与贸易政策，防止因经济磨擦引起政治冲突，甚至战争，并通过促进贸易自由，各国比较经济优势互补，提供更多的就业机会，提高世界范围的人们生活水平。如今WTO依然以此为宗旨，但是，这些理想的实现取决于WTO体制的进一步完善，而这种完善又取决于人们对它的反思。

    全球化是反思WTO的前提。全球化首先是一个经济概念。按照西方学者的通常说法，WTO是经济全球化，或者说经济互存的产物。WTO前任总干事罗杰鲁曾将经济全球化描述为战后世界经济发展的客观进程。其中，第一是“国际经济”阶段（战后至60年代），其标志是20世纪50年代初，国际贸易总量占世界生产总值的比例约为8%，贸易多限于原料或成品，投资主要是为了成立海外子公司；第二是“全球经济”阶段（20世纪70年代至80年代），主要特征是国际贸易总量世界生产总值的比例从1973年的14.9%扩大到80年代末的22%；第三是“无边界经济”（20世纪90年代以来），国际贸易总量占世界生产总值的比例已超过25%。各国各地区的经济相互依存，这就是“经济全球化”。如此看来，“全球化不是政策选择——判断正确或错误。这是一个过程——受经济和技术变化的现实驱动。”其中，特别重要的是当代科学技术的发展，便利的通讯与快捷的交通，极大地缩短了人们之间的交往时间，促使更多跨国或跨地区的国际经济交往，跨国公司的分支遍布全球，世界各市场连成一体。如果这样看问题，那么全球化就是一个不可逆转的发展趋势。尽管WTO还有这样或那样的缺陷，但是，它是现实世界不可缺少的。

    然而，正如上文所述，许多发展中国家或最不发达国家抱怨WTO没有给他们带来应有的好处。反全球化的组织和人士认为，经济全球化是有利于发达国家的政策选择。近年来，包括WTO在内的国际性组织会议在哪儿举行，反全球化的示威就在哪儿爆发。反全球化的主要矛头指向发达国家的跨国公司以及被斥为跨国公司“奴仆”的WTO等国际经济组织。这是否属于偏激的思潮呢？平心而论，WTO是一个成员日益增多的组织。将之贬低为跨国公司的“奴仆”，很难会被任何一个WTO成员所接受。但是，联系在WTO中起主导作用的美国等发达国家对待联合国贸易与发展会议(UNCTAD)主持起草的，有利于发展中国家或最不发达国家经济发展的《跨国公司行为守则》之抵制态度，不难看出，拥有绝大多数跨国公司的发达国家不希望其公司在东道国（发展中国家多为东道国）受到过多的管制。而WTO旨在促进自由贸易，这是美国等发达国家的利益所在。为了保护自由贸易，发达国家力主将《与贸易有关的投资措施协议》(TRIMS)纳入了乌拉圭回合一揽子协议，从而要求所有成员，特别是发展中国家，必须扫除阻碍自由贸易的投资措施。同样，发达国家对UNCTAD主持起草的《国际技术转让守则》也持抵制态度，将之打入冷宫，相反，将《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPS)纳入乌拉圭回合一揽子协议，使得跨国公司的技术投资与开发，以及技术输出等收益回报，得以保障。一贬一褒，保护跨国公司经济利益的出发点，昭然若揭。从这一点上看，反全球化的矛头所指，也是很有道理的。

    跨国公司是经济全球化的具体表现。发达国家基于跨国公司的利益，在WTO体制中促进全球化。在这一意义上，全球化又是一种政策选择。也就是说，人们在反思WTO时，既要充分认识到科学技术与世界经济的发展，必然会使各国各地区经济日趋相互依存，又不能视而不见发达国家力图利用WTO体制，促进经济全球化，从根本上保护跨国公司利益的政策导向。发达国家决不会放弃这种政策导向，但是，在一定程度上也会兼顾所谓“使发展中国家能够”参与国际竞争的需要。这种“使能够”的政策可能产生给予发展中国家或最不发达国家的一些优惠待遇（包括过渡期）。如何平衡全球化“使能够”的政策，是今后WTO体制完善的重大课题。当年GATT是在世界经济尚未全球化时产生的“富人俱乐部”，如今WTO诞生于经济全球化之时，已成为一个富人与穷人共存的“公共俱乐部”。然而，一旦富人感到自己根本利益受到威胁，或者穷人对于该俱乐部能否帮助自己走向富裕，失去信心，该俱乐部就可能会名存实亡。

    中国是一个处在经济快速发展中的国家，而且，出于加速对外开放，进出口贸易总值（其中约40%为中美贸易）已占国民生产总值(GDP)三分之一以上，因此，中国经济与外部经济的密切程度，在世界上也算是“名列前茅”了。中国入世，将进一步加强与外部经济的联系。然而，市场竞争没有什么“恩赐”，各国对于本国经济利益，从来都是“寸土必争”，因此，从事物的正反两个方面看待经济全球化，对于制定中国入世之后趋利避害的对策，极为必要。　三、WTO，还是WEO？

    WTO名为世界贸易组织，但是，它所管辖的事务，已从货物贸易，进入服务贸易，投资、知识产权等领域，并有可能进一步纳入环境、劳工、全面的投资、竞争政策等，因而有可能改名为世界经济组织(World Economic Organization，简称WEO)。

    人们将WTO的协议框架比喻为“伞形”结构，其中一揽子协议这把“大伞”包括了GATT、GATS与TRIPS这三把“小伞”。伞形结构的功能在于它能够纳入现行的全部相关协议与今后可能达成的协议，具有包容性。不过，应留意，WTO成立之后达成的信息技术产品协议、基础电信协议与金融服务协议，虽然可分别被纳入GATT与GATS，但是，就参加方而言，又回到了乌拉圭回合之前的状况，即由成员方自行决定是否加入。这种一揽子与非一揽子相结合的模式，可能是今后WTO伞形结构的发展方向。这有利于WTO“蚕食”盘地、最大限度地扩展其管辖范围。

    TRIPS协议具有特殊意义。有关知识产权保护的国际协调，本来由世界知识产权组织(WIPO)排他管辖，如今WTO名义上仅管辖与贸易有关的知识产权保护，实际上这种管辖范围不仅包括了版权与相关权、商标与原产地标志、专利、外观设计、集成电路图、未被披露的信息等几乎所有通常的知识产权，而且在国际上第一次纳入了知识产权的司法、行政程序以及海关保护特别程序等方面的协调，并统一解决成员间关于知识产权的争端。

    TRIPS协议为WTO扩大管辖权，开了一个先河，播下了从WTO到WEO的“种子”。从西雅图会议（尽管失败）到多哈会议，国际社会已经广泛地讨论了将环境与贸易、劳工标准、竞争法等新议题纳入WTO首轮多边贸易谈判的可能性。事实上，WTO早已成立了直属总理事会领导的贸易与环境委员会，贸易与竞争行政工作组等机构，研究在WTO框架内协调这些问题的具体步骤。为了避免重蹈覆辙，此次WTO部长会议的议题准备采取最大限度的灵活性，不限正式的建议。预计首轮谈判的议题，除了农产品贸易、服务贸易总协定的完善、乌拉圭回合协议的实施、最不发达国家的参与与发展、贸易保护、争端解决机制等的原有议题，新议题将包括环境、劳工标准、竞争政策、电子商务等。

    如果WTO首轮多边贸易谈判能够最终取得成功，那么WTO肯定会演变为事实上的WEO。对此，中国必须予以极大的重视。WTO现在不只是，将来更加不限于传统的关税与贸易问题，则将渗透到经济生活的方方面面。WTO的方向盘毕竟主要地掌握在美国、欧共体、加拿大和日本等发达国家手里，发展中国家与最不发达国家的作用还非常有限。中国虽然已是世界贸易大国之一，但是，作为WTO的新成员，加上自身相对薄弱的经济实力与原有经济体制的制约，将很难在短期内发挥理想的作用。如果对WTO的发展趋势，缺乏清醒的认识，中国入世后将陷于被动。

    　　四、争端解决机制，实施还是决策？

    根据GATT第22条、第23条，WTO争端解决机制仍然属于实施性质的机制。WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第3条总则第1款明文规定：“成员们确认其遵循根据1947年GATT第22条与第23条适用的争端处理原则”。这些原则包括充分磋商、保障各成员在依照协定直接或间接获得的利益不因其他成员的违反或未违反协议义务而丧失或减损、由全体成员方授权调查，然后酌情裁定、在必要时可授权一个或多个成员对其他一个或多个成员中止协议规定的关税减让。根据《建立WTO协定》第9条，决策权排他性归属部长会议与总理事会。然而，由于GATT的历史传统，WTO争端解决机制与总理事会实质上还是“一套班子，两块牌子”，尽管前者有较多的相对独立性，有自己的主席与办事规则。从GATT到WTO的实践看，争端解决机制经常扮演了“准决策者”的角色。

    值得高度重视的是，WTO争端解决机构(DSB)正在起着越来越重要的作用。该常设机构是WTO体制结构最具匠心的创新，由此，该机制具有了通常只存在于国内法体系中的两审终审制。根据DSU第17条第6款，上诉机构的复审属于“法律审”，因此，该机构在复审中必然对有关WTO协议条款作一定法律解释，并经WTO争端解决机构的采纳而具有法律拘束力。但是，根据《建立WTO协定》第9条第2款，只有部长会议和总理事会才有权采纳对多边贸易协定的解释—决策权的一部分。那么，争端解决上诉机构的解释（因“消极一致”原则而无一例外被争端解决机构通过），究竟是否具有决策性？与部长会议和总理事会的决策权有无冲突？

    在“厄瓜多尔等诉欧共体进口、销售与批发香蕉体制案”中，上诉机构第一次对WTO多边贸易协议作出了具有决策性的法律解释。此案涉及两个或数个协议（比如GATT与GATS）能否共同适用于同一项被诉措施（比如欧共体进口、销售与批发体制）的问题。无论《建立WTO协定》，还是DSU都未作规定。照理，上诉机构应将这一问题提交部长会议或总理事会决定解释。然而，它没有这样做，而是径直作出了解释。事后，部长会议和总理事会均未作出任何“立法回应”，等于默认了这种越权实践。

    “美国禁止某些虾及虾类制品进口案”又涉及这一关键问题。在WTO争端解决机构受理的一系列与环境保护有关的争端案中，此案非常引人关注，原因在于此案上诉报告在一定程度上强调了环境保护与贸易自由的可协调性，为将环境问题进一步纳入WTO框架奠定了法理学基础。不过，对整个WTO体制更具深远意义的是，上诉报告明确承认非政府组织(NGO)享有加入争端解决程序的主动权利。这在GATT与WTO的半个多世纪历史上，堪称第一次，因而在WTO成员中引起极大争议，据说，在WTO争端解决机构讨论通过该案上诉报告时，只有美国一家同意。由于“消极一致”原则，一票同意即可（这本身也是亟待解决的重大体制缺陷，这与“积极一致”原则产生的一票否决，是两个极端，本文存而不论）。

    WTO争端解决上诉机构采用的法律解释方法与美国最高法院或上诉法院在类似情况下对宪法或国会立法的解释，如出一辙，具有明显的法官造法这一普通法风格：先设定大前提（比如宽泛的词义、立法目的等），然后精心选择某一“关键”词（如本案的“寻求”），加以引申，掺入本来字面上不具有的意义（比如“寻求”应指寻求者主动请求行为，引申为是否接受非请求的裁量行为），从而扩充字面意义。这种在美国国内法律化政治中常见的现象，即通过相对灵活的司法解释，解决立法机构一时难以应对的问题，如今却也发生在WTO这样的国际组织里，除了说明WTO的法定决策机构缺乏，或许从根本上也不可能有那种高效率的法律解释功能，还表明美国式法律文化已影响到WTO。对此，作为与美国法截然不同的中国在入世后，必须熟悉利用这种极其重要的法律分析工具。

    就最具法律特点的WTO争端解决机制而言，中国入世后，将不能象所有其他成员那样，适用现行WTO反倾销协议和保障协议。WTO争端解决机制已处理的所有反倾销、或反保障的争端案件，也不能完全适用中国与其他所有成员间可能发生的相关争端。因此，我们必须尽快具体地结合WTO的一般规则与适用中国的特别规则，深入研究如何利用争端解决机制，提出有关法律对策，防患于未然。以反倾销为例，中国入世后15年内，美国和欧盟，乃至所有其他WTO成员，都可以继续用“非市场经济”的反倾销规则，对付中国日益增长的货物贸易出口。诚然，中国出口商可以提出市场经济的抗辩理由，并且，假定这种理由是可以成立，但是，如果美国反倾销主管机构不予采信，中国出口商无法要求本国政府就这一问题，启动WTO争端解决机制，要求美国修改国内法。

    总括全文，全球化中的WTO趋向开放，并具有相当的活力。中国入世，对中国与世界，都是前所未有的挑战与机会。胜利女神将站在把握自己命运者一边。