在民主与权威之间——马来西亚政治发展特点剖析

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在民主与权威之间——马来西亚政治发展特点剖析



　　在东亚新兴的工业化国家中，马来西亚[1]的政治发展模式十分独特。其他新兴工业化国家在起飞阶段都以某种方式实行着直接和变相的独裁或军人统治，马来西亚却在国民人均收入超过2000美元，即将跨入新兴工业化国家的门槛时，依然还能保持住自己形式上的民主政体，这不仅在第三世界急速发展的国家中是个例外，也对自60年代以来以亨廷顿为代表的“新权威主义”理论提出了挑战。因此，研究马来西亚的政治发展模式，不仅有助于加深我们对马来西亚发展本身的理解，也有助于进一步探索第三世界发展的一般规律。

　　一，马来西亚政治发展的历程

　　从历史的角度看，马来西亚形式上的民主体制不是创建，而是英国殖民者“遗留”下来的。但这个英式政治体制是否能够正常运行，比建立这个政治体制更为重要。在很多第三世界国家，尽管殖民者在离去时也留下了形式上的民主体制，这些体制却在很短的时期内土崩瓦解，其主要原因在于这种体制不能很好地解决这些国家面临的严峻的社会和经济问题。所以，马来西亚的民主体制能否生存下去，也取决于它能否解决马来西亚面临的各种社会经济问题。作为一个典型的多元化社会，马来亚种族之间的裂痕不仅在独立前和独立后没有消融，反而因为立法和法律、文化、宗教尤其是经济的区分进一步得到强化。所有的政治考虑都不可避免地与社会共同体的经济，政策，区域发展，语言，教育，移民，征召国家公务员等事务联系在一起，这就迫使马来亚的政治制度只能在自由权威主义与有限民主之间摇摆。这种似乎矛盾的政治发展，在某种程度上，甚至也可以说是在本质上是由于种族的问题决定的，因为马来亚的政治几乎无法与种族的问题分开。但由于民主选举制度的存在，马来亚的主导民族马来族在政治竞选方面为了维持自己的优势，又不得不想方设法得到华人与印度人的支持。这就使得任何压制性的措施不可能长期地实行。换言之，马来亚社会的构成就决定了无论民主还是权威在这个国度里要想取得绝对的统治地位都是十分困难的，其政治发展只能是在两者之间艰难地寻找某种契合点。总的来看，马来西亚的政治发展经历了三个阶段。

　　第一阶段从独立到1969年的紧急状态为止，其特点是进行联合民主执政的探索。尽管是以为马来人利益斗争而起家的，马来亚最大的政治组织巫统很快认识到，社会形势使他们必须以某种方式与非马来亚的温和领导人建立起相互理解的关系。1951年，当东古·拉赫曼（Tunku Abdul Rahman）就任巫统主席后，就采取同华人政党马华公会合作的基本政策，并于1952年在吉隆坡市议会选举中获得了胜利。在以后的大选中，由于马华公会、巫统与印度人大会党之间达成了相关协议，各方都取得了令人满意的业绩。

　　独立后，联盟党一直执政，但它毕竟是通过民主的选举方式上台的，民主的体制始终维系着，而1969年5月13日在吉隆坡由于选举而出现的严重骚乱却使这种民主体制面临重大的考验。选举的结果是对联盟党的一次沉重打击，尽管它在国会中还是占有优势，其议席却从1964年的89下降为66席，选民票数从总数的58.4％下降为48.8％。[2]民主行动党和人民进步党联合获得了25个议席，而伊斯兰教党获得了12个议席。这就使联盟党失去了三分之二的国会多数，从而丧失了它过去所具有的绝对优势。所以，当5月13日民主行动党的支持者在吉隆坡举行庆祝游行时，巫统的支持者立即组织起来进行了反击，于是，全城陷入了一片混乱。为对付这次骚乱，联盟党政府于1969年5月宣布中止宪法，全国进入紧急状态。同时，5月骚乱也暴露出各种族之间的相互不信任情绪是如此强烈，而种族之间的裂痕是如此之深，以致可以随时演化为暴力冲突。

　　于是，马来西亚的政治发展进入其第二个阶段，即进行权威主义统治的尝试。带有军事独裁色彩的权威政府一直统治到1971年2月19日才宣布结束紧急状态，恢复国会。马华印联盟领导人的借口是为了控制局势，平息动乱，但客观上为某些政治领导人提供了巩固其权力的机会。在骚乱之后，拉扎克（Tun Razak）政府动用了紧急法，将很多劳动组织的领导人抓了起来，同时还将很多反对党的主要人物也抓了起来。[3]这场变动的最终结果是政府的权力逐步转移到拉扎克手中。1971年，拉扎克正式当选为巫统主席和联盟党主席。因此，1969年是马来西亚政治发展史上的一个转折点，它标志着马来西亚由一个温和的民主政治转向了“一种权威主义的形式，在这种政治形式中，一个精英集团采取了任何必要的措施以保证其继续控制政府”。[4]

　　就这次骚乱的本质而言，是马来人并不满意他们在现代化过程中的地位，即他们的主要作用是在政治领域而不能获得相应的经济和社会利益。而非马来人也对现代化进程中马来人特权感到不满，他们并不认为少数民族在这个国家中只应该把自己的事务局限于经济和商业领域，而认为自己应该获得应有的与马来族平等的政治权力。[5]而巫统高级领导的替换，则是另一个重大的转折。随着拉赫曼的退位，拉扎克从1971年便开始尝试建立一个扩大的联盟，这个联盟将会有10个左右的政党，甚至还包括泛伊斯兰教党，以便共同参加按规定应于1974年举行的大选。这个决定与政府的一系列政策相配合，显示出巫统已经有非常强大的力量去按自己的意志推进自己的政治目标。1974年，在拉扎克巧妙的政治手腕的操纵下，新的联盟正式成立，它一共吸收了14个政党，更名为国民阵线（National Front)，各党依然相对独立，但在大选时采取共同的竞选纲领和统一的标志。新成立的国民阵线在1974年的大选中经受了自己诞生后的首次重大考验。国民阵线在这次大选中获得了出乎意料的胜利。在总共124个议席中，它获得了104个议席，而巫统单独获得的议席就有62个。[6]

　　但1975－1977年间，巫统内部却再次发生了危机，此次危机起源于巫统内部的分歧。原来拉赫曼的支持者逐渐与拉扎克的力量疏远，因为他们已经被排除在主流的集团之外；另一股挑战的力量则来自拉扎克集团内部，拉扎克的挑战者在他的支持者中开始出现，这主要是因为他的健康状态日益恶化从而使接班人的问题变得十分敏感。两种反拉扎克的势力都宣称，拉扎克及其同伙在联盟中分享了不适当的权力和特权。而更深的原因在于从60年代起，拉扎克的一帮最核心的顾问和其他追随者，就坚定地认为在70年代应该采取更为激进更有活力的政策以便提高马来人社会团体的地位，他们赞同政府应该更多地干预经济。而拉扎克在1976年1月14日的去世，使巫统内部的权力之争发生了新的变化。在反复的较量后，马哈蒂尔最终获胜。1981年7月，巫统一致推选马哈蒂尔当选为党的新领导人和新总理。

　　以马哈蒂尔上台为标志，马来西亚的政治发展进入了第三个阶段，其最大的特点却是巫统的分裂。80年代以后，巫统的分裂给马来西亚的政治增加了若干变数。在选举中，对立派别公开地争取民众的支持以击败对手，并尽可能利用对手的敌人来成为自己的盟友已经成为越来越重要的政治斗争策略。而这种政治斗争的局面给了以前那些被忽视的非马来人以及其他社会精英一种政治机遇，使他们可以提出自己的要求并参与到马来西亚的政治发展过程中去，而正是这种新的局面导致了巫统的分裂。

　　马来西亚政府的权威主义倾向从70年代开始越来越强烈，其基础是巫统在政府中具有的绝对优势地位。但进入80年代中期以来，作为国民阵线主席的马哈蒂尔的权威地位开始遭到党内其他高级领导人的挑战。1987年，巫统内部纷争的结果是最终在1988年导致了党的分裂——具有几十年历史的巫统分裂成为了两个政党。[7]这种分裂虽然有一些政策上与意识形态方面的原因，但最根本的因素却是对权力的争夺——那就是谁来接马哈蒂尔的班。由于拉扎利－穆萨联盟的挑战，巫统内部已经分裂成为所谓的A集团和B集团。这两个集团相互争吵，相互攻击，直至1988年吉隆坡法庭宣布了一个谁也没有料想到的决定，即从技术角度看，巫统已经是一个非法的团体。对法庭的决定，马哈蒂尔用手腕阻止了他的对手注册新党的企图，并将他自己的新党注册为新巫统(New UMNO)。由于未能使自己的党注册，不同政见者们只好继续呆在党内，但最终还是独立出去成立了一个新党，并在1989年正式注册为四六精神党(Semangat 46)。[8]

　　马来西亚的国民教育计划产生出来的商业机遇不可避免地在巫统内增加了权力争夺的斗争。在地方选举中的胜利就意味着具有了成为州议员或国会议员的机会，也就意味着随之而来相应的商业机遇。因此，为了获得更大的长远利益，人们不惜花费巨资进行竞选，马哈蒂尔本人也注意到这个问题的严重，因为他也提到，在一次地方领导职务的竞选中，一位成员居然花费了60000美元。[9]而商人们也必须与巫统建立某种联系，以便获取各种信贷和商业利益。这一倾向又反过来加剧了巫统内部争夺领导权的斗争。

　　在这种复杂的背景下，原巫统中的反对派，即四六精神党，就开始尽力建立一个反对派的联合阵线，其中当然应该包括民主行动党与马来西亚伊斯兰教党。到1989年，四六精神党终于与一些穆斯林政党建立起了一个新的联合阵线，─个名为穆斯林联合运动(APU___Musilm Unity Movement)的组织。同时，它也进一步与民主行动党建立起某种联盟关系，作为交换，以四六精神党为首的新党领导同意支持民主行动党在一些州的竞争。尽管如此，联盟本身的分歧依然存在，因为民主行动党不同意伊斯兰教党的穆斯林原教旨主义的观点，即在马来西亚建立一个伊斯兰政权，而伊斯兰教党当然不会放弃其基本观点以便取得穆斯林群众的拥护。结果在选举中四六精神党实际上是分别建立了两个联盟，在以马来人为主的区域与伊斯兰教党建立联盟，在西海岸地区则与民主行动党建立联盟。这种明显的矛盾暴露出拉扎利组织的联盟并不适合执政，当然，作为一个反对党联盟，它在马来西亚的政坛上的仍然具有十分重要的价值，并迫使国民阵线不得不考虑反对派的呼吁。
　尽管有着明显的弱点，四六精神党的联合反对阵线还是对现有政权形成了巨大的威胁。80年代中期以后，马来西亚政坛上的各种政治力量第一次看到了在政治上替代巫统控制一切的可能性，也就是在马来西亚可以组织一个能够代表马来人与非马来人的广泛的反对党联合阵线。在1990年，以四六精神党为首的反对党终于建立了一个反对党的联盟——人民阵线。它包括四六精神党，民主行动党，马来西亚人民党，马来西亚穆斯林印度人国大党，印度人进步阵线，哈民党，马来西亚团结党等，并于1992年正式注册。[10]

　　虽然反对派取得了很大的胜利，但选举的结果还是执政党国民阵线获得了180席中的127席，继续保有三分之二的优势。不过，其总的得票率却下降为53.4％，议席也减少了21席。[11]但从总的形势看，反对派并未能够对新巫统构成严重的挑战，尤其是华人为主的政党并未能够获得广泛的支持。相反，新巫统再次证明了它的优势，在它参与竞选的85个马来半岛的议席中它一共获得了70席。而四六精神党本来预期在马来人聚居的地区能够获得广泛的支持，因为它一再强调马来族的特权，但结果仍然是令人失望的。因为尽管有部分选民改变了意向，但总数微不足道，它们在90年的大选中只获得了8个席位。

　　为什么四六精神党没有取得预期的成功？部分原因在于巫统长期执政后在马来西亚形成的新庇护制度。在四六精神党没有与巫统分裂前，其所有成员都是巫统庇护网的受益者。而分裂本身，在很大程度上也是出于对庇护网控制权的争夺。在1988－1989年间，由于庇护权的控制尚未明显地转到某一方，所以如果在那时举行大选，四六精神党很有可能获得成功。但到1989年底，新巫统已经明显地重新确立了对政府庇护权的控制，于是，原有的反对派也就纷纷转向了。所有的商人，大学教师，技术精英，以及在政府得到贷款的各行各业的人员，都开始逐渐地回到了新巫统一边。由于利益的因素，这些人几乎没有其他的选择，实际上，他们在开始支持四六精神党时，也是因为他们以为反对派能够控制庇护网，而现在四六精神党的前景似乎并不十分光明，所以，为保险起见，还是支持新巫统为好。

　　1990年的大选是马来西亚政治发展过程中的又一个重要转折，它表明了马来西亚政治领域中反对派开始真正强大起来，并具有对执政党进行挑战的潜力，尽管他们目前尚无执政的可能，但一个强大反对派政党的出现，对于民主政治的含义是不言而喻的。

　　二，政治“游戏规则”及其基础

　　尽管反对党无法取代国民阵线，但它的斗争却表明，在这个国家中，民主与权威之间的合法较量依然是其政治发展最主要的特点，也就是说，以合法的形式来实现自己的意图是马来西亚政坛上最基本的游戏规则。

　　马哈蒂尔对反对党的行为表明，马来西亚的政治运作并不象宪法所规定的那样照章办事，而是基本上按照执政者的意志运行，因为对很多政治行为的解释权完全控制在执政者手中。但是，马来西亚毕竟还是有着自己的一些显著的特点，其中最重要的就是反对派的合法存在。在大多数发展中国家，这些政治上的反对派不是被镇压就是被取缔，很难具有真正的政治影响力；在马来西亚，反对派尽管还没有执政的可能，但却能够长期地合法存在并具有广泛的政治影响力，这应该是一种潜在民主的特征。

　　于是，研究马来亚的政治发展，探寻执政党政府与其反对党斗争过程中的相互关系，即其“游戏规则”就十分必要了，因为对马来西亚而言，其政治发展的重点不是其政治形式而是其实际的政治过程。马来西亚人普遍认为，大多数立法在实际政治决策过程中只起很少的作用。自从下院在1959年由选举产生后，所有的议案都是由总理或副总理提出的，政府从未被击败过。大约不到10个议案是由反对派议员提出的，结果是全部被否决。从1959年以来，政府始终占有三分之二的优势，这一事实对于理解其政治发展是十分重要的，因为没有三分之二的优势，就不能制定和通过任何宪法的修正案。

　　使反对党的人士一直感到不安是国民阵线政府在权力分配中占据的优势，这也成为马来西亚宪法中一个始终争论不休的问题。马来西亚政府从它成立之日起，就不断地说它对于反对党是公平的，而反对党却认为事实并非如此。自1959年12月14日议会第一次正式辩论这个问题开始，马来西亚的国会就未中断过对这一问题的争论。当时，一共有9个反对派的提案，而这些提案都必须在5小时之内辩论完毕，一些议员认为如果这些议案不能在当时得到辩论，那么应该留待下一次再辩论，因为应该尊重在这里出席会议的议员的声音，并认为缩短辩论时间对于反对派是不公平的。[12]而在实际的操作中，政府总是先将自己的提案加以表决，然后才来处理反对派的议案，总的来讲，是反对党更乐意使用国会来反映他们的意见，而不是政府。

　　这种比较独特的政治局面与双方的政治态度有关：在反对党一方，他们当然将国会看作是一个全民利益的工具，在那里可以讨论公众的各种事务并使这种讨论能够对整个民族产生影响，同时这里也是一个政府不得不对它负责并对它的作用加以考虑的机构。而在另一方面，政府则尽其所能在国会内外消减它的政治影响，由于政府控制了政治权力，使它有能力维持着国会的形式，但却加强其权威性使其有利于自身的利益。尽管如此，双方都没有抛弃议会民主的形式，没有抛弃以合法的形式来实现自己意图的游戏规则，无论反对党还是政府，都没有试图根本推翻议会民主，只是尽量想使其运作有利于自己而已。也正是由于议会民主的形式依然存在，也就使无论哪一方，都不可能完全无视民主政治的一些基本的游戏规则，从而使马来西亚的政治发展过程中的民主与威权奇特地结合在了一起。

　　但是，就其社会根源而言，马来西亚的反对派能够长期合法存在，政治游戏规则能够保持的一个重要原因，是马来西亚政坛上始终聚集着一批受过英式教育的社会精英。这批社会精英通过各种渠道聚集在殖民地的文官系统内，逐步地参与了马来亚的政治生活。

　　由于这种殖民地文官系统的存在，使马来西亚的以后的政治发展具有了一种半民主化的特点。自从1955年的首次大选后，英国的殖民制度开始具有了一些民主的形式，这主要是一些马来西亚的政治活动家开始展露头角，并逐步地成为了一支新的政治力量；但英国殖民当局依然对这些精英的政治参与有着种种限制，这又使得原有文官能有更大的权力。

　　这种政策执行的结果，是使英国式的精英主义成为马来亚最重要的殖民遗产，而且这种观念上的遗产比其他任何一种英国式的遗产都更为强烈和持久。这种精英主义的主要内容是英国人强调马来亚精英的身份并保留他们在这个社会的地位和特权，而英国人通过与这批精英的联合而换取他们的协助和忠诚以便最终维护英国人在马来亚的利益。由于这批精英有群众基础并有众多的追随者，所以他们对稳定马来亚的局势发挥了很大作用。这种精英主义在马来亚的大学里也成为一种十分常见的现象：贵族的子女能够享有特殊的房子、食品以及更高的助学金。其结果是，英国人在马来亚大学里灌输的不是自由、民主与平等，而是英国贵族的等级价值观念。

　　同时，由于马来亚的行政人员大部分是从马来亚贵族中选拔的，所以他们很自然地与原有的统治精英有着不同寻常的密切联系。实际上，马来亚的本地行政官员成了苏丹的代言人，他们所受到的教育和获得的知识使他们成为传统马来亚贵族与英国殖民者之间沟通的桥梁。由于这种特点，使马来亚的行政官员成为当地贵族的代言人和社会的代言人，从而实际上卷入了政治的决策，这与英国本土奉行的文官中立原则是相悖的。他们是马来亚非官方舆论的官方代言人。[13]也正因如此，马来亚的本地官员十分强烈地要求参与马来亚的政治事务，尤其是当他们认为英国人的政策损害了马来亚社会利益时更是如此。

　　毫无疑问，马来西亚文官，也就是行政精英在很大程度上不仅影响着政府的决策，而且在很大程度上改变着马来西亚的政治结构。正如泰曼所说的：“马来西亚文官系统的官员是马来西亚政治精英的一部分，因为他们的观点和愿望通常极大地影响着政府的决策。政府中永久性的秘书和各部部长的秘书熟知政府整个的结构和工作的相关知识，而主要的助理秘书或类似的人员由于具有提供决策的必要技术和行政经验，因而他们的政策建议最终会成为实际的政策。”[14]

　　现在，马来西亚的政治领导人已经开始试图改变这种高度官僚化的政治结构，而这种结构一旦改变，则马来亚行政精英的影响力将会进一步下降，一个更负责的政府则可能由此产生。但在这种变化还未能成为马来西亚政坛上的主流之前，马来西亚行政精英传统的历史背景和某种共识对于马来西亚始终保持着民主政治的形式显然是至关重要的。可以这样认为，在马来西亚的执政党与反对党之间，马来西亚的行政精英事实上构成了马来西亚政坛上的第三种势力，而其巨大的影响力则在无形中平衡着马来西亚执政党与反对党之间的冲突和矛盾，使得各种政治力量的斗争不至于由于一方的过于强大而破坏“政治游戏”的规则。