不得已而为之的官代商办

晴格格

　　论文关键词：晚清； 民初； 山东； 官方运销； 官代商办

　　论文摘要：道光后期，山东的盐业商办运销濒临破产，难以为继。在迫不得已的情况下，统治者用官方运销取代原来的商办运销，期待振衰起弊。初期，官方运销确实暂时起到了挽救盐业运销的作用。但是，随着时间的延续，官方运销的弊端不断出现，成为盐业运销无法解开的死结，因此其不可避免地走向了衰亡的命运。此后，商办运销再度兴起。官方运销和商办运销的兴衰更替表明，商人在商业活动中的支配地位是官方所无法取代的。

　　
　　近代山东的盐业官方运销始于道光后期，包括官办和局办两种方式。“官办者，即以地方印官任行盐之事也。”[1]官办开始于票地，扩充于引地。“局办者，设官运局，委员经理。”[1]局办引地分为南运和北运两种：南运局办运销开始后，日渐兴盛，从引地扩展到票地海丰、阳信、霑化三县和北运引地的滕县等地；北运局办的时间总计不到30年，其范围也远不及南运局办。1901年，北运局办被裁撤，所属引地归地方官办理。盐务官办和局办是商办运销一度衰落的产物，是商办运销的暂时替代品。
　　
　　一、 应对商运困境：官办运销
　　1838年，山东巡抚经额布上奏，请求将虚悬的票地改归官办。奏折的内容如下：鉴于票商亏本歇业或者延误税课受到查办，加上这些票地靠近场滩，巡费繁重，商人不堪重负，临朐、益都、乐安、滨州、临淄、博兴、寿光、新泰8州县的票地已经无人承办。虽经山东都转盐运使司署设法招商认领，仍然无人接办，民众苦于淡食而购买私盐，私盐日盛，地方官查办效果不显。山东票地为引地的门户，若票地长期无人办理势必导致引地盐斤侵灌。上述8州县为著名的票地疲累之区，不但招募商人承办无望，而且向商人筹借运本也不可能，因此前任盐运使司马光澜等曾请求将无商票地改归州县。承办运销和纳课事务，共需运本银二万五千四百两，除临朐自愿筹措运本外，其他7州县由山东藩司和养廉银项下借给，分五年还清。经额布认为，州县地方官有盐务督销职责，指挥缉务较灵，办理运销应该比较得力，如果改归地方官办理试行有效，实为整顿虚悬票地的良方，因此他上奏请求将临朐等8州县改归地方官办。[1]该奏获得朝廷批准，近代山东盐务官办的由此开端。试行半年后，成效显著，民众有官盐可食，缉私取得很大成绩，官办票地查获私盐贩80多名，并将私盐缴获，贩私的势头被打压下去，运销兴旺起来。1839年，改归官办的票地销额、加价等全部完成了定额。此后十几年的时间里，上述8州县课款没有再形成新的拖欠。
　　为了加强对官办地方官员的管理，1845年吏部、户部等联合上奏，要求山东按照福建成例实行盐务官办交代制度并明订期限，获得朝廷批准。[1]所谓盐务官办交代制度是指官办州县办理盐课，遇到盐务官员新旧交接时，旧任官员要将盐课情况在规定期限内造册移交，新任官员在规定时间内要对原任官员的盐课情况进行复核，并将结果造册送交府州，以明确各自责任，作为新旧交替过渡的制度。此前，山东官办新泰等处盐务官办交代，曾定实行办法，但是官办实行八年，并没有一任交代清楚，也从未按规定结报到上级部门，盐务官办交代其实是一句空话。中央明确规定山东实行盐务交代制度并且制定了严格的惩罚措施，是对山东官办地方盐务交代制度形同虚设的纠正，其实行对抑制盐务官员个人利欲的膨胀有一定的约束作用。山东实行盐务官办交代制度取得了较好效果，产生了深远的影响，有史料称：“临朐等十州县官办十有余年，交课既无短绌，公事亦无贻误，而盐务于地方交代各清各款，不相牵涉，亦复向有定章，更可仿照办理。”[1]
　　盐务官办的运销模式在山东建立后，获得很大的发展。1849年，引岸、票岸商力疲乏，济南府的德州及德州卫，东昌府的莘县、冠县，兖州府的滕县、寿张，曹州府的菏泽、范县、观城、朝城、郓城、城武，济宁州的金乡以及临清直隶州共14处地方无商领运；再加上票地沂州府的莒州、沂水、日照，青州府的昌乐，武定府的利津，莱州府的潍县6处商力竭蹶，因此上述20处地方仿照临朐等地改为官办。1858年，阳信县禀告盐运使陈景亮称，该县“票商宋公和课运迟误，请将海、阳、霑三县地统归该县官为试办”。[1]票纲总商保泰也称，票商宋公和已无力认领，建议改归官办，将阳信票4,100道、海丰票1,500道和霑化票1,300道，均改为官办领销，滩坨巡务归永利场管理。这些建议被采纳，于是海丰、阳信、霑化三县盐务改为官办。恩县为私枭出没地区，该县谦益寿等7家盐商力乏难支，运销和盐课受到很大影响，难以继续维持。1867年，恩县盐务改归该县县令管理，由此改为官办。同年，濮州也因为商运滞销改为官办。
　　山东盐务官办一直延续到民初。在改组公司之前，官办范围仍然很大，达31县：德州、金乡、菏泽、城武、临清、恩县、定陶、堂邑、禹城、郓城、寿张、范县、朝城、观城、莘县、冠县、邱县、武城、新泰、沂水、蒙阴、益都、临朐、临淄、博兴、乐安、寿光、昌乐、潍县、滨县、利津。1913年，山东将官办各岸开放，改为招商承办，官办31县遂改为公司承办，“从此地方官遂不复兼办盐务”。[2]
　　山东的盐务官办是在商办运销难以为继的情况下被动实行的，具有因地制宜的特点，并没有什么计划性，却对山东盐业的恢复和发展起了促进作用。然而，盐务官办也存在着不小的弊端，封建衙门习气容易进入盐业运销领域，人浮于事的现象很严重，因而官办之初的良好运销效果随着时间的推移而走下坡路。清末，官办地方的领运效果已经很差，这引起了山东盐政当局的反思。1907年，山东盐运使张连芬就曾指出：“官办各岸每届年终多领不及八九，且有至年终一引未领者，署事人员更多，拖欠如不力加整顿，诚恐愈办愈滞，终有亏欠正课、租课之一日。”[1]这恰好与当时商办各岸逐渐畅旺、领引增加形成了鲜明的对比。同年，经张莲芬奏准，德州、恩县、武城、临清、冠县、邱县6州县官办盐务改为官办和各州县局办相结合。官办运销尽管苟延残喘到了民国初年，但是在清末时已经孕育着衰亡的危机。
　　
　　二、 保卫山东门户：局办运销
　　（一） 南运局办
　　早在1846年，山东巡抚崇恩就奏称，南运15州县为北运的藩篱，自从淮北改引行票，逐渐侵灌山东南运引地，致使南运引地运销不畅，商人无力承办。南运河南归德府商邱、睢州、永城、夏邑、柘城、鹿邑、宁陵、虞城及卫辉府考城9州县，除宁陵课款尚无亏欠外，其他州县或销不足额或课悬商疲。1849年，不得不遴选委员督同商人办理，名为官商并运，实为南运局办之雏形，正如史料所称：“南运引地豫岸九州县，因商累奏由委员舂销则自道光二十九年（1849）钦差查办始”。[3]1853年以后，上述9州县“迭遭匪扰，全岸倒坏，不可收拾”。[4]可见，上述南运9州县运销形势相当严峻，为此山东积极寻找解决的方案。1862年，山东巡抚谭廷襄奏准，由亲王僧格林沁筹集运本，派员试办，仅交正课，杂课全免，并且可以从每包盐提银二两充作军饷。然而，办理两年，仅领引五万道，交银六万余两，引绌课悬的局面没有起色。1865年，南运商邱等9州县又重归山东管理，招商接办，依旧实行先课后盐的办法，但是“无如商困既深，难期振作，芦私、淮私日益充斥，南运为北运藩篱，商邱等又为南运禁私门户”，[4]因此整顿南运商邱等地已刻不容缓。1867年，经山东巡抚丁宝桢奏准，商邱等9州县改为局办，在商邱、鹿邑设立盐局筹集运本五万两，委员办理，领引销盐仍然按照先课后盐的原则，将杂款等项随引缴纳。在省城巡抚署中，设立南运总局，负责全面稽查南运事务。南运引地设置专门官方机构有利于运销的规范运行。从此，山东的南运局办正式形成系统。不难看出，山东南运引地局办的形成，经历了从商办到官办，再到商办，最后改为局办的过程。
　　南运局办运销的格局形成后，范围不断扩大。1867年，南运局接管了海丰、阳信、霑化三县盐务，三县的运销方式由官办变为局办。安徽凤阳府的宿州为南、北运引地的枢纽，但是从道光年间起运销已经不畅，1853年后，“岁遭寇扰，巡散商逃，每年领引不过数千至千余不等，甚至数年片引不领”，[1]与应销数一万六千零三十五道相比，显然差距很大。1873年，丁宝桢奏准将宿州引地暂时划归南运总局拨盐，委员办理，并且在安徽灵壁县的张家大路等处，选派勇队驻扎缉私，因此宿州改归南运局办。1892年，山东巡抚福润奏称，江苏铜山县为山东南运的门户，历年运销不旺，以致淮私充斥，危及河南、安徽，改归官办后卓有成效，拟进一步改归南运局办理。该奏获得朝廷批准，铜山县改为南运局委员承办。1905年，淮北盐业欠产，私盐价格随之大增，与淮北相邻的峄县民众有淡食之虞。山东都转盐运使司署命令安居转运委员吴锡洛设局试销，并立盐巡四哨认真缉私，成效显著，次年销盐达五千四百包。然而，因为销盐的重量很足，加上缉私花费巨大，除去开支，盐利已所剩无几，所以峄县盐务运销仍然迟滞。私盐乘机兴风作浪，邻近的滕县也受到影响。1907年，滕县盐务改为南运局和地方官合办，峄县并入滕县盐局，由南运局兼管。1903年，袁世凯奏准在德州设立德州盐栈，作为食盐转发基地，负责供应沿运河14州县的食盐运销。1908年，山东巡抚袁树勋命令德州盐栈改归南运局管理，沿运河14州县的盐仍由德州盐栈转发，实际上它们成为南运局办的范围。[3]
　　为了加强对南运引地的，1894年山东盐运使李希莲订立了《整顿南运章程》，这些规章是南运引地局办的薄弱环节，也是近代山东盐务运销积弊丛生的一个缩影。在局办盐务中，仅仅是用官方盐局取代了职业盐商，运作模式并未发生根本的变化，因此不管怎样进行调整，都决定了其不彻底性，调整的结果也就可想而知了。
　　南运局办运销制度的建立，使南运引地暂时摆脱了商疲岸荒的危机，对南运引地的正常运转发挥了积极作用。然而，南运局机构庞大，官员众多，内耗很大，到一定程度就会危害盐业运销的正常进行。1901年，袁世凯上奏裁撤北运九局时，就指出了南运局办的弊端：“转运有局舂运，舂运有局船只，有局而南运总局尚不在内，一切支销虚糜过甚”。[1]只是考虑到南运引地与外省牵涉较多，转运较难，袁世凯才没有提出裁撤南运局的主张，但是他督同山东都转盐运使司署及候补知州李馨将转运、舂运各局酌情裁撤，每年可节省银二万两左右。
　　民国建立后，1912年南运局改为运销科，次年改为官运总局，附属山东盐运使署，仍就南运局范围改组，于宿铜、归德、鹿邑、永夏、柘宁、睢考、滕峄、棣阳霑等地各设一处分局，再加上以前地方官办的滨县、利津及商办的蒲台、临沂、郯城均改归局办，又设滨蒲利分局和临郯分局，共计设立十处分局，并在羊角沟设立官冈借运局。总局负责管理领引、兑课、舂运、稽察等事宜；分局负责领盐销售、核定盐包、解缴余利，所有开支由委员自行经理；官冈借运局负责采购盐种等事务。[2]地方官不再兼办盐务后，官运局委员办理者还有17县，包括河南商邱、睢县、永城、夏邑、柘城、鹿邑、考城、宁陵、虞城，安徽宿县、涡阳，江苏铜山，山东滕县、峄县、无棣、霑化、阳信。然而，这时的局办运销已是强弩之末，局办运销中不少官员没有盐务经验，管理无方，亏损巨大。1914年，山东盐运使王鸿陆请准将河南、安徽局办11县开放招商，并将官运局相应裁撤。其他局办地方也次第开放招商，裁撤官运局。至此，南运局办土崩瓦解。
　　（二） 北运局办
　　山东南运引地和北运引地互相维系，共同构成山东的盐业门户。北运引地和南运引地商疲引滞的情形大体相似，南运引地改为局办运销后，对北运引地具有示范作用，因此北运引地的调整逐渐提上了日程。1873年，经山东巡抚丁宝桢奏准，北运著名的疲累之区郓城、濮州、观城、范县、寿张、朝城、莘县、冠县、邱县、武城10州县由商办改为委员设局试办，并且在都转盐运使司署内设立北运督销总局，全面领导北运局办事务。北运局办10州县实行先课后盐的运销方式，运库先后借给运本银九万两，从1874年起分三年还清，北运局办的运销制度正式建立起来。1889年，定陶引岸滞销，改归北运总局，命令定陶县代办运销事务。
　　为了加强北运局办引地的管理，1889年山东巡抚张曜制定了《整顿北运章程》，这些规定主要是对北运各局的运销进行规范，以保障国课民食。尽管规定比较严密，但因为各项内容的矛头都直指局办运销官员，因此执行难度很大。
　　北运局设立后，发挥了一些积极作用，使北运荒废商岸得到短暂的恢复和发展，但是随着时间的延长，弊端越来越多。[4]1901年，山东巡抚袁世凯上奏称，山东盐业运销有南北局运、地方官办、商办、民运民销等方式，地方官办和商民运销弊端尚少，但是“南北局运弊窦甚多，盖车户则勾串偷漏，船户则捏报淹失，种种侵牟不一而足”。[1]因此，他建议将北运九局全部裁撤，局办盐务改归9州县地方官办理，所有局员一律裁撤，盐业器具全部拨交9州县，这样每年山东可多收盐利银一万余两，官办州县每年提盐业租价银一万余两，而且可以有效地避免局办官员中饱私囊行为的发生。该奏获得批准，同年北运各局被裁撤，北运局办的也从此终结。从北运官局设立至被裁撤，北运局办前后共存在了29年。
　　
　　三、 结论：运销方式的优劣需要实践
　　近代山东的盐业运销中商运、民运、官运等多种形式并存，并没有形成单一的运销体制，不管哪一种形式占优势，都改变不了这种混合制的形式。然而，近代山东盐业运销确实发生了重大变化。
　　经过晚清时期的演变，清末山东的运销体制就包括官办、局办、商运、民运四种方式。[4]官办、局办是在商运难以为继的情况下开办的，却对盐业运销暂时起了振衰起弊的作用。然而，官办、局办增加了许多管理机构，加大了运销的，官场的衙门习气也逐渐对运销造成消极影响：“在场灌包时溢斤及发售时短秤诸弊，无不自官办、局办开其端”。[5]本来官运就不是长久之计，正如《中国盐政沿革史·山东》所载：“盖兵燹以后物力凋瘵，整理方法未便遇事更张，但就疲废之区参以官运，斯固权宜之计也。”[4]晚清时期，山东不得不面对额引未销或销不足额，以致于盐入不足的窘境。私盐的盛行固然是重要原因，但是山东盐政管理措施的失当则是导致滞销的根本原因。例如，山东运销分为南运和北运，而管理尺度不一，造成运销的不平衡。北运在本省境内分为官包或商租，可自由选择。南运面积广阔，包括江苏5州县、河南商邱等9州县以及安徽2县等地。山东盐政机关认为它们是域外之地，筑包分运等事皆从宽以待，而山东省境内大受南运引地的影响。[6]
　　运销方式的优劣要根据运销的效果来判断，但各种方式的优劣并不是固定的，只有在一定条件下才能显示出来。山东“自咸丰三年(1853)迄同治间，历年课款积欠已多，商办各岸毫无起色，官办各岸极力督责不过设法运销，仅顾考成而止，惟官运地方得以稍著成效。”[4]这里的官运显然是指局办运销。可见，局办运销在当时特定历史条件下是进步的。判断一种运销方式是否进步，关键要看它能否在一定的历史条件下维持盐业运销的正常运转，看它能否促进山东盐业的发展。
　　在晚清时期全国总体运销状况严峻的大背景下，与其它盐区相比，山东还是取得了一些成绩。有奏折称：“惟山东引、票兼行，尚能年清年款，而亦总无溢销，其余长芦、河东、两广、闽浙、四川各盐务无不商疲引滞，苦累日形。”[7]
　　民国时期，山东实行了公司制运销改革，地方官办和局办的传统运销方式随之消亡，因此形成了商办、公司办和民运民销三种运销方式。山东的公司运销兴起后范围不断扩大，民运民销区域稍有扩大，传统商运范围则不断缩小。山东的公司运销在股本募集和运作上已经具有因素，特别是永裕和通益两大精盐公司已是较为完备意义上的资本主义公司，采用资本主义大机器进行生产，精盐的运销跨越了专商引岸制度的藩篱。山东还有少量县份实行自由贸易，尽管并不普及，但无疑是对传统运销体制的否定，是运销环节上质的飞跃。此外，民国时期工具的变革是空前的，火车、轮船、汽车逐渐推广，尽管并未达到普及的程度，但是运输工具的近代化对运销的影响是巨大的，也为山东盐业运销管理提出了全新课题，促进了山东盐政管理的进步。民国时期，山东的运销效果要好得多，这从盐税的增长上也能反映出来。
　　
　　参考文献：
　　[1]盐务署.清盐法志[M].1920.
　　[2]山东盐政史未定稿[Z].民国年间誊印本.
　　[3]孙宝田等.山东通志:第二册[C].上海:上海古籍出版社,1991.
　　[4]盐务署.中国盐政沿革史·山东[M].1915.
　　[5]田秋野，周维亮.中华盐业史[M].台北:商务印书馆,1979.
　　[6]都察院代奏山东京官条陈盐务利弊呈[J].山东杂志.1909,(48).
　　[7]桂霖.盐务积弊太深宜妥筹良法疏[A].皇朝道咸同光奏议[C].上海:久敬斋,1902.