六大亮点破解城管困局

晴格格

　　作为课题组执行组长，我对《南京市城市治理条例》(以下简称“治理条例”)寄予了很大的希望，概括起来，治理条例具有如下创新亮点：

　　一是确立民主理念。治理条例第一章第一条开宗明义规定了本条例的三个立法目的，第一个目的就是“为了推动公众参与城市治理”。作此规定具有远见卓识和重大意义。我国宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可见，治理条例把推动公众参与城市治理确定为首要的立法目的，保证市民有权依法管理公共事务、共同治理城市，符合宪法和法律精神，体现了从城市管理走向城市治理的民主行政理念。

　　二是健全参与制度。行政民主的推行需要平台和抓手。治理条例不仅建立了承担组织、指导、监督考核、协调关系、依据授权决策等多项重要职能的城市治理委员会，还在第二章规定了10多种适用于基层、社区、市民和社会组织的参与治理方式，第四章规定了承担宣传教育、信息收集、劝阻违法行为等事务性工作的行政执法协管员制度，这为市民依法、高效、便利地参与城市治理工作提供了法律保障。城市治理委员会作为市民依法参与城市治理的高层级组织机构，由专家、市民代表、社会组织人员等构成的公众委员所占比例不低于50%，比较起来，与之性质相似但无任何决策职能的美国行政会议，公众委员所占比例仅约40%.可见就立法原意而言，治理条例赋予城市治理委员会的民主程度是很高的。

　　三是规范重点事项。既往的城管执法实务中，一直存在诸多妨碍市民生活、引起市民反感的老大难问题。因此，治理条例第三章进行了系统的梳理，专章就建(构)筑物管理、建筑垃圾管理、物业管理、市政设施管理、道路交通管理、停车设施管理、户外广告设施和招牌设置管理、应急管理等城市管理主要事项，特别是一些最棘手、最顽固、最热点的社会问题，例如小广告、路边摊、渣土车、违建行为、随意排污、拉链马路、噪声扰民、破坏市政设施等作了集中规定，为解决这些突出社会问题提供便利高效的法律调整依据，也便于相关部门和基层组织依法协同配合管理，有利于提高行政管理和执法的工作效率。

　　四是注重柔性管理。在以人为本、关注民生的新理念指引下，柔性管理方式在行政监管执法实务中得到日益广泛的运用并取得积极行政成效，逐渐成为行政监管执法机关和行政公务人员积极运用的管理方式。例如，2012年1月1日起施行的我国行政强制法第五条就规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”治理条例第七十二条也规定：“……城市管理相关部门应当根据违法行为的不同性质和危害后果，采取与达到行政目的相适应的行政执法方式，优先采用教育、劝诫、疏导等手段……”这样的立法精神，有利于形成和谐的政民关系，实现法律效果与社会效果的统一。

　　五是强调程序约束。程序法治是保证公平公正的法律利器，所谓运用法治思维和法治方式推动改革、开展工作、解决难题，在很大程度上就是要求行政机关和行政公务人员要按照程序法律规范的要求办事，治理条例对此作了比较系统的制度安排。例如，第六十六条规定：“城市管理相关部门应当建立举报投诉制度，向社会公布统一受理举报投诉的电话、信箱和电子邮箱，对收到的举报、投诉应当登记并在五个工作日内将处理情况告知当事人;案情特别重大或者复杂的，经批准可以延长处理期限，但最长不得超过十五日。对于不属于本部门职责范围的，城市管理相关部门应当向当事人说明情况，并在二个工作日内移送责任部门处理。”第六十八条第二款规定：“城市管理相关部门提出商请后，有关部门应当及时履行协助义务，不得推诿或者拒绝协助。因法定事由不能提供协助的，应当以书面形式告知请求部门并说明理由。”这里的“应当登记”、“五个工作日内”、“告知当事人”、“经批准可以延长处理期限”、“说明情况”、“二个工作日内移送”、“书面形式告知”、“说明理由”等等，都是行政程序规范，类似的行政程序规范在治理条例里还有很多，它们具有保证行政管理行为的规范性、合法性和有效性的功用。

　　六是完善责任机制。法治政府必须是责任政府，建立健全责任机制是建设法治政府、服务型政府的应有之义。治理条例第五章对此作了比较系统的规定，例如“报告城市治理的实施情况”、“监督检查”、“评议考核”、“督办督察”、“责任追究”、“重大行政案件备案制度”、“责令改正”、“限期履行职责”、“直接撤销”、“检察建议”、“司法建议”、“舆论监督”、“向社会公布调查处理结果”、“主动公开管理制度”、“反映情况”、“提出建议和意见”、“检举和控告”、“核实处理结果反馈举报人”、“行政复议”、“行政诉讼”、“国家赔偿”、“追究刑责”、 “公开道歉”等20多项监督救济制度，由此形成比较健全的责任机制，这是实现城市治理目标的法律保障。

　　上述这些创新亮点，体现了治理条例制定者的立法追求，符合当代行政法治发展方向和城市经济社会协调发展要求，有助于推动由传统城管走向共同治理的民主化、科学化、法治化的转变进程，这具体表现为五个转变：由小城管的理念和制度转变为大城管的理念和制度;由一个部门的职能、职责转变为多个部门、再到一级政府的职能、职责;由单纯管理转变为共同治理，也即由一人挑担转变为共同承担;由单纯维持秩序转变为提供行政服务，也即由管制型政府转变为服务型政府;由仅仅倚靠行政处罚等刚性手段转变为更多地适用柔性手段，形成刚柔相济的执法模式。如果上述转变能够通过法规实施成为现实，最终达成立法目标，那就能为走出城管执法的当下困局指明路向、提供示范。