论行政诉讼立案审查的相关问题探析

晴格格

　　论文摘要 本文从行政案件的立案审查的标准着手，根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的相关规定，结合实际情况，从五个方面详细阐述行政案件立案审查的法定条件。结合具体的立案审查标准，分析平阳法院五年来不予受理的行政案件情况及该类案件的成因和所反映的问题，希望通过相关的立案审查工作可以做到对公民、法人和其他组织诉权的最大保护。

　　论文关键词 行政案件 立案审查 法定条件 不予受理

　　我国的《行政诉讼法》实施已超过二十年，“民告官”不再是社会热议的新鲜话题，行政诉讼也已演变成一种常态化的诉讼。由于行政案件本身涉及面广、类型多样，从法院立案审查角度来看，行政案件较之民商事案件而言显得更为复杂和审慎，而随着案件数量增多，新类型和疑难复杂的案件比例也随之提高，这给立案审查工作提出了新要求，也带来了新挑战。

　　立案审查可以看作是法院和当事人之间的一种互动，具体到部门则是由法院立案庭对当事人的起诉是否符合法定条件进行审查，对于符合立案条件的予以受理，反之则不予受理。

　　一、我国行政诉讼法对行政诉讼立案标准的规定

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第十一条对具体行政行为作了相应规定。第十二条规定法院不予受理的事项。

　　二、行政案件立案审查的法定条件

　　结合上述规定，行政案件立案审查可以归纳为以下五个环节：

　　(一)原告主体资格的审查

　　原告限定为公民、法人或者其他组织，原告仅仅是“认为”具体行政行为侵害了其合法权益，就其主观方面而言，确认了原告所享有的诉权，至于在客观上其合法权益是否确实受到侵害则属于案件的实体审查。因此具体行政行为是否违法，是否侵犯了原告的合法权益，并不影响原告资格的取得和原告的起诉。

　　(二)被告主体资格的审查

　　明确的被告作为立案标准之一却易在实践中与适格的被告相混淆，要求被告适格无疑抬高了行政案件的立案门槛，影响当事人行使诉权。明确的被告是指被告是具体的、清楚的、指向性明确的，立案审查对被告的要求仅止于此。

　　(三)诉讼请求及事实根据的审查

　　《行政诉讼法》第四十一条第三项规定的是“具体的”诉讼请求和事实根据，诉讼请求并不等同于要求，其表述必须符合一些条件：

　　1.原告提出的请求与被告的法律责任必须相对应。如果被告并不具有相应义务，原告却要求被告因不存在的义务而去承担相应法律责任，势必会造成法律关系的混乱。

　　2.诉讼请求应当符合法律逻辑。比如，笔者曾收到一份行政诉状，原告提出两项诉请：(1)要求撤销房产管理部门作出的房屋产权证的变更登记;(2)要求将房屋产权证上的附图恢复成原登记时的形式。分析上述诉讼请求可知，变更登记行为本身包括改变房屋产权证上的附图形式，第一项诉请已涵盖第二项的内容，无须再重复提出。

　　3.必须是法院受理的行政诉讼案件审理范围。

　　对于事实根据的审查，主要是审查原告能否证明具体行政行为存在，即能否证明存在行政争议，并非要求原告提供证据证明具体行政行为违法。这需要结合《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第二十七条对原告的举证责任规定进行审查。

　　(四)受案范围和管辖的审查

　　《若干解释》第一条规定行政诉讼的受案范围，对其界定的基本原则是：凡具有公共行政管理职权的机关、组织及其工作人员实施的与行使公共行政管理职权有关的行为，原则上均可纳入行政诉讼的受案范围，除非法律有明确的否定性、禁止性规定。②另外，从《行政诉讼法》规定的受案范围来看，申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人或其他组织是可以提起行政诉讼的。从法律逻辑上推理可知，起诉人未经申请，即起诉要求行政机关履行职责则不属于行政诉讼的受案范围。

　　行政诉讼受案范围是立案审查中最难把握的一项内容，而管辖的审查则较易掌握，尚存争议的地方不多。《行政诉讼法》第三章和《若干解释》的第二部分对管辖作了明确规定，在级别管辖的规定上，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条规定被告为县级以上人民政府的案件是应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外，这是对《行政诉讼法》的扩充解释和对《若干解释》的限制解释。

　　(五)起诉期限的审查

　　学界和实践界对于行政案件是否需要在立案阶段依职权对原告的起诉期限进行审查的问题看法不一，笔者认为立案阶段对起诉期限进行审查是必要的。

　　众所周知，民事诉讼立案审查阶段并未就诉讼时效进行审查，即使原告超过诉讼时效起诉，也仅丧失胜诉权但仍有诉权，法院仅需要向当事人释明可能存在的诉讼风险，而不能以超过诉讼时效为由对案件不予受理，原告对于民事诉讼时效的证明责任，仅因被告行使时效抗辩权时才发生。基于行政诉讼的自身特点，为确保行政机关作出的具体行政行为的确定力、公信力和执行力，从行政效能出发以维护行政行为的稳定性，法院在行政诉讼立案审查阶段会主动审查起诉期限，这也符合《若干解释》第四十四条规定“有下列情形之一的，应当裁定不予受理;已经受理的，裁定驳回起诉：(七)起诉超过法定期限且无正当理由的”，由此可见，原告在起诉阶段即负有证明其起诉未超过起诉期限的证明责任，而起诉期限的审查也是行政诉讼立案审查中特有的部分，主要分为以下几类案件情况：

　　1.行政复议前置案件。从目前法律法规看，行政复议前置主要有以下六种情形：(1)对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。(2)公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。(3)根据《反垄断法》第五十三条规定：对反垄断执法机构依据本法第二十八条、第二十九条作出的决定不服的，可以先依法申请行政复议。(4)纳税争议行政复议前置。(5)专利复审委员会复审前置。(6)经营者对价格违法的处罚决定不服的，必须先经过行政复议。

　　符合以上六种情形的案件必须先经过行政复议，《行政诉讼法》第三十八条规定“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼，复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”

　　2.不要求复议前置程序但原告已经先提起行政复议的案件，原告的起诉期限也应符合《行政诉讼法》第三十八条的规定。

　　3.不要求复议前置程序而原告直接起诉的行政案件。《行政诉讼法》第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。

　　除了以上的一般规定外，《若干解释》还作了特殊规定：

　　1.行政机关未告知行政相对人诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

　　2.行政相对人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。

　　对于行政不作为案件的起诉期限问题一直是实践中的难点，《行政诉讼法》和《若干解释》并没有明确规定相关起讫时间，实践中做法是：对于因行政机关依职权的不作为行为致使行政相关人的合法权益受到不法侵害，行政相关人可在任意时间内随时提起诉讼。③而对于行政机关依申请的不作为行为提起的行政诉讼，在行政机关履行法定职责的期限届满后其拒绝履行或者不予答复的，则行政相对人应在期限届满后向法院提起诉讼。《若干解释》规定履行法定职责的期限：在法律、法规、规章和其他规范性文件未对该期限作出规定时，这个履行期限是60日;在法律、法规、规章和其他规范性文件有明确规定时，依据其规定的履行期限。另外，在紧急情况下，公民、法人或者其他组织请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责时，行政机关不履行的，起诉期限不受上述规定的限制，当事人可以立即起诉。

　　三、行政不予受理案件成因分析及折射的问题

　　以平阳法院为研究样本，对2007年至今不予受理的行政案件统计如下：2007年0件，2008年0件，2009年1件，2010年5 件，2011年1件。从不予受理的理由分析，行政不予受理案件的产生涉及到立案审查的各个方面，以不属于行政诉讼受案范围的原因为多。该类案件上诉率较高，而近年来经过二审的案件结果均为驳回上诉，维持原裁定。

　　在保障行政诉权的前提下，该类案件的增多反映了公民的自我保护意识增强，但也同时反射出一些不具有行政法理意义的案件仍然存在。起诉人往往情绪易偏激，有可能继续通过信访途径寻求帮助。由于行政争议是客观存在的，引导群众通过合法、理性的渠道去解决就成了当务之急。很多案件中都折射出社会公平问题、制度保障问题和政府决策层面的问题，起诉人投诉无门就只好通过尝试行政诉讼的方式去争取自身的权益。笔者认为，由社会不公所引发的各种问题无法期望由法院来一一化解，而首先行政诉讼的立案审查关就无法通过。

　　四、结语

　　在司法实践中，行政案件的立案审查要从上述五个方面着手，以决定是否予以受理。行政案件是新型疑难敏感类案件的集中地带，受理与否有时均在一线之间，因此立案审查工作要做好做细做周全，通过理解和运用法律法规和司法解释，与立案审查相关制度衔接好，切实做到对公民、法人和其他组织的诉权的最大保护。